2020年3月，北京市審計(jì)局印發(fā)了《北京市審計(jì)局關(guān)于做好城市運(yùn)行管理審計(jì)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。這個(gè)文件的試行，標(biāo)志著北京市審計(jì)機(jī)關(guān)在助力首都健康發(fā)展、推動(dòng)城市精細(xì)化管理方面邁出了新的步伐。

出臺(tái)背景和主要內(nèi)容

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。全會(huì)閉幕后僅兩天，習(xí)近平同志就赴上?？疾欤瑥娜娼y(tǒng)籌、抓“牛鼻子”、服務(wù)人民、履行責(zé)任等方面提出明確要求，強(qiáng)調(diào)城市治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，提高城市治理現(xiàn)代化水平。這些要求不僅是給上海提出的，對(duì)北京的城市治理同樣有重要的指導(dǎo)意義。北京作為首善之區(qū)和超大城市，走出一條符合城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理路子，是關(guān)系首都發(fā)展的大問(wèn)題。在首都城市治理中，審計(jì)部門(mén)能發(fā)揮什么樣的作用？是對(duì)審計(jì)提出的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。

2018年，北京市審計(jì)機(jī)關(guān)積極適應(yīng)首都超大城市運(yùn)行管理需要，在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中組建了城市運(yùn)行管理審計(jì)隊(duì)伍，這在全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)中尚屬首例。一方面，讓這個(gè)領(lǐng)域的審計(jì)工作有了專(zhuān)門(mén)的隊(duì)伍、有了發(fā)展空間；另一方面，這也帶來(lái)了挑戰(zhàn)，即上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)（國(guó)家審計(jì)署）沒(méi)有對(duì)口司局，市區(qū)兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在具體業(yè)務(wù)中也缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其中最大的問(wèn)題在于“城市運(yùn)行管理審計(jì)”的基本概念和職責(zé)范圍尚不明確，由此產(chǎn)生了審計(jì)項(xiàng)目論證缺乏確定的方向，審計(jì)目標(biāo)和重點(diǎn)不夠突出，各區(qū)審計(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展不夠均衡，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋還存在較大困難等一系列問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，市審計(jì)局成立《意見(jiàn)》編寫(xiě)組。在2019年，編寫(xiě)組赴多個(gè)市屬部門(mén)和基層單位開(kāi)展調(diào)研，參考相關(guān)領(lǐng)域的論文和專(zhuān)著，與相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行反復(fù)溝通，與各區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行多次座談，形成了《意見(jiàn)》的初稿。在充分征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)修改完善，今年3月，《意見(jiàn)》正式發(fā)布。

《意見(jiàn)》共四個(gè)部分。第一部分“提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)城市運(yùn)行管理審計(jì)工作的重要性緊迫性”，闡述了北京在城市運(yùn)行管理中面臨的主要矛盾和問(wèn)題、城市運(yùn)行管理和城市治理的關(guān)系，提出審計(jì)工作的指導(dǎo)思想。第二部分“厘清責(zé)任邊界，準(zhǔn)確把握城市運(yùn)行管理審計(jì)的職能定位”，闡述了城市運(yùn)行管理審計(jì)的職責(zé)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)目標(biāo)。第三部分“圍繞中心工作，明確城市運(yùn)行管理審計(jì)的工作重點(diǎn)”，列出了今后幾年城市運(yùn)行管理審計(jì)五方面重點(diǎn)工作。第四部分“堅(jiān)持融合創(chuàng)新，不斷推動(dòng)城市運(yùn)行管理審計(jì)全覆蓋”，從加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理、加強(qiáng)審計(jì)工作統(tǒng)籌等五個(gè)方面提出了具體要求。

城市運(yùn)行管理審計(jì)的范疇

在學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)里，“城市運(yùn)行”概念是在城市規(guī)劃和城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，以滿(mǎn)足城市公眾在城市生活、工作中產(chǎn)生的各類(lèi)即時(shí)需求為目的，以最大限度發(fā)揮城市綜合功能，響應(yīng)各種異常變化，使城市處于相對(duì)穩(wěn)定與正常的狀態(tài)為目標(biāo)，城市各種機(jī)構(gòu)和個(gè)人相互協(xié)調(diào)、各司其職，依托城市各類(lèi)公眾設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)揮城市整體效率的過(guò)程。有了這個(gè)概念，劃定城市規(guī)劃建設(shè)審計(jì)和城市運(yùn)行管理審計(jì)之間的邊界就有了最基本的出發(fā)點(diǎn)。

在“城市運(yùn)行”概念的基礎(chǔ)上，“城市運(yùn)行管理”有狹義和廣義兩種定義。狹義的定義是對(duì)城市運(yùn)行部件運(yùn)行狀態(tài)的監(jiān)測(cè)與控制，主要包括對(duì)城市公共設(shè)施及其所承載服務(wù)的管理，使其保持正常的運(yùn)行狀態(tài)，為市民提供即時(shí)需求。主要涉及市容市貌管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、能源運(yùn)行管理、地下管線(xiàn)管理、公共服務(wù)設(shè)施管理、供排水設(shè)施管理、公共空間管理等內(nèi)容。而廣義的定義是指對(duì)維持城市正常運(yùn)作的各項(xiàng)相關(guān)事宜的管理，包括對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生態(tài)環(huán)境、市容景觀、社會(huì)秩序等各系統(tǒng)的運(yùn)行管理?？梢?jiàn)，在廣義定義中，城市運(yùn)行管理的內(nèi)容涉及到了固定資產(chǎn)投資、社會(huì)保障、教科文衛(wèi)、資源環(huán)境等審計(jì)領(lǐng)域。

對(duì)“城市運(yùn)行管理審計(jì)”的范疇研究，是《意見(jiàn)》編制中的核心工作之一。“城市運(yùn)行管理審計(jì)”的范疇，既要符合學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)識(shí)，也要符合審計(jì)法律法規(guī)的規(guī)定。因此《意見(jiàn)》指出，我市城市運(yùn)行管理審計(jì)的內(nèi)容主要是對(duì)城市供排水、電力、天然氣、熱力、廢棄物處置、道路交通、園林、戶(hù)外廣告、燈光照明等城市公共設(shè)施及其所承載的公共服務(wù)，以及重點(diǎn)區(qū)域治理、市容市貌管理、應(yīng)急體系建設(shè)等事務(wù)和相關(guān)資金的審計(jì)。并以此為依據(jù)，《意見(jiàn)》列出了城市運(yùn)行管理審計(jì)的五大類(lèi)工作重點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市治理觀念的革新，城市運(yùn)行管理審計(jì)的覆蓋面和側(cè)重點(diǎn)都處于動(dòng)態(tài)變化中。因此，《意見(jiàn)》需要試行一段時(shí)間，吸納最新的理論和方法并接受審計(jì)實(shí)踐的檢驗(yàn)，逐步修訂和完善。

做好“全覆蓋”和“兩統(tǒng)籌”

首先，要做好審計(jì)項(xiàng)目的謀劃工作?！兑庖?jiàn)》里要求，城市運(yùn)行管理審計(jì)要緊密?chē)@中央和北京市委、市政府制定的重大政策和重點(diǎn)任務(wù)，合理確定每個(gè)年度審計(jì)項(xiàng)目。要充分考慮審計(jì)項(xiàng)目涉及的被審計(jì)單位數(shù)量、管理層級(jí)、資金覆蓋面以及對(duì)特定領(lǐng)域的熟悉程度，必要時(shí)可以分階段安排同類(lèi)審計(jì)項(xiàng)目?！兑庖?jiàn)》還要求，原則上每5年將城市運(yùn)行管理審計(jì)的5方面工作重點(diǎn)輪審一遍。這個(gè)要求在具體落實(shí)中需要注意以下兩點(diǎn)：第一，安排年度審計(jì)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)區(qū)分輕重緩急，根據(jù)本地區(qū)本年度的實(shí)際情況綜合考慮，一個(gè)5年周期內(nèi)可以對(duì)每個(gè)方面中的一部分內(nèi)容安排審計(jì)，避免貪大求全。第二，對(duì)于采取“市區(qū)聯(lián)動(dòng)分級(jí)實(shí)施”方式的審計(jì)項(xiàng)目，或者市審計(jì)局直接審計(jì)各區(qū)相關(guān)事項(xiàng)的審計(jì)項(xiàng)目，可以認(rèn)為接受審計(jì)的區(qū)在本周期內(nèi)已經(jīng)涉及到了此方面的審計(jì)內(nèi)容。

其次，要做好信息技術(shù)手段的設(shè)計(jì)和應(yīng)用。《意見(jiàn)》中要求，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)和專(zhuān)業(yè)化信息手段（如地理信息系統(tǒng)、智慧化管理系統(tǒng)等）在城市運(yùn)行管理審計(jì)領(lǐng)域的應(yīng)用。在組織審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要對(duì)該領(lǐng)域的信息化水平進(jìn)行了解，摸清數(shù)據(jù)的來(lái)源、規(guī)模和精細(xì)程度，為采集和整合不同來(lái)源及口徑的數(shù)據(jù)打下一定的基礎(chǔ)。特別要注重對(duì)城市地理空間數(shù)據(jù)、政務(wù)運(yùn)行數(shù)據(jù)、財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)三項(xiàng)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的綜合分析。

最后，要做好審計(jì)結(jié)果的綜合利用?！兑庖?jiàn)》要求：“注重總結(jié)提煉……形成推動(dòng)完善首都治理體系提高城市治理能力的研究成果，為宏觀決策提供依據(jù)。”城市運(yùn)行管理領(lǐng)域的審計(jì)成果，包括審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息和調(diào)研報(bào)告等多種形式。在同一年度里，審計(jì)成果素材可能分散于多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中，甚至于分散在市區(qū)兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。把這些與城市運(yùn)行管理相關(guān)的零散素材進(jìn)行統(tǒng)籌，才能形成全市性、行業(yè)性的審計(jì)成果。因此，應(yīng)建立綜合管理部門(mén)和審計(jì)項(xiàng)目牽頭部門(mén)之間的溝通機(jī)制，并逐步推動(dòng)市區(qū)兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)成果共享。

北京市審計(jì)局

2020年4月