課題負(fù)責(zé)人：何 佳　　 課題協(xié)調(diào)人：孔 翔 
　　參加課題研究單位：北京大學(xué)　中國政法大學(xué)　國家會(huì)計(jì)學(xué)院　　 上海國家會(huì)計(jì)學(xué)院　深圳證券交易所　　　　　 

　　為了對(duì)我國目前上市公司信息披露的制度體系、監(jiān)管效果及存在的問題進(jìn)行客觀的分析和研究，中國證監(jiān)會(huì)于2001年8月委托深圳證券交易所牽頭，聘請(qǐng)北京大學(xué)、中國政法大學(xué)、國家會(huì)計(jì)學(xué)院、上海國家會(huì)計(jì)學(xué)院、深圳證券交易所等中立機(jī)構(gòu)的數(shù)十名教授、專家和研究人員對(duì)我國證券市場上市公司信息披露問題進(jìn)行了專題研究。課題研究的目的旨在比較我國上市公司信息披露制度與境外成熟證券市場存在的差距、評(píng)價(jià)我國證券市場上市公司信息披露監(jiān)管的實(shí)際效果、找出存在的問題、并提出相應(yīng)的政策建議和改進(jìn)措施。日前，該研究課題已完成并提交中國證監(jiān)會(huì)。研究報(bào)告全文近30萬字。本文為該研究報(bào)告的主要研究結(jié)論。 

　　1．中外信息披露制度體系比較 

　　1.1. 我國證券市場雖尚處發(fā)展的初期，但是在上市公司信息披露制度建設(shè)方面已取得了很大成績，一個(gè)較為科學(xué)合理的制度體系框架已初步建立，實(shí)體法規(guī)范已基本與國際接軌。 

　　1.2. 與海外成熟證券市場比較，我國上市公司信息披露制度體系存在的問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：部分立法形式欠合理、有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定存在欠缺、部分信息披露標(biāo)準(zhǔn)有待調(diào)整。 

　　2．海外成熟證券市場監(jiān)管與執(zhí)法情況分析 

　　2.1. 與我國相比，海外成熟證券市場監(jiān)管與執(zhí)法具有制度完備、實(shí)施有力、注重法制、責(zé)任落實(shí)、重視效率等5個(gè)特點(diǎn)。 

　　2.2. 制度完備：信息披露規(guī)則完善、可操作性強(qiáng)；重視公司動(dòng)態(tài)信息的披露，強(qiáng)調(diào)對(duì)要約收購、委托投票、股權(quán)變動(dòng)等公司動(dòng)態(tài)信息的披露，鼓勵(lì)預(yù)測(cè)性信息的披露；維持高標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的會(huì)計(jì)審計(jì)程序。 

　　2.3. 實(shí)施有力：成熟市場證券監(jiān)管部門將信息披露執(zhí)法作為日常工作重點(diǎn)，對(duì)于可能出現(xiàn)的證券信息披露違法行為，有完善、高效的責(zé)任追究機(jī)制，可以通過行政、民事和刑事程序追究違法行為人相應(yīng)的法律責(zé)任。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過對(duì)呈報(bào)的信息披露材料進(jìn)行主動(dòng)審查和受理舉報(bào)等方式，在盡可能短的時(shí)間里、盡最大可能發(fā)現(xiàn)信息披露違法行為，并按程序追究其責(zé)任。如英國FSA在2000年度共調(diào)查了376宗案件，其中9宗起訴到高等法院，有360名投資者或存款人獲得了賠償。美國SEC每年要審查四、五千份發(fā)行人的信息披露材料，還要審查四、五千份其他信息披露的材料。在2000年度，對(duì)違反財(cái)務(wù)報(bào)告的行為，SEC通過行政程序處理了68宗案件，對(duì)160人追究了行政責(zé)任；提起了32宗民事訴訟，共追訴了83名被告。對(duì)違反發(fā)行報(bào)告要求的，提起了3宗民事訴訟，共追究了6名被告的民事責(zé)任。對(duì)未按期提交歸檔材料的，以行政程序處理4宗案件、處理責(zé)任人5人，民事起訴4宗、追究4人的民事責(zé)任。 

　　2.4. 注重法制：證券監(jiān)管部門始終強(qiáng)調(diào)信息披露規(guī)范的一體遵守，信息披露監(jiān)管的執(zhí)法力度不隨管理政策波動(dòng)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)與司法權(quán)界限明確，尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)利，證券監(jiān)管部門涉及對(duì)違法行為人的罰款和財(cái)產(chǎn)剝奪的處罰，必須經(jīng)民事訴訟程序方能實(shí)現(xiàn)。 

　　2.5. 責(zé)任落實(shí)：違反信息披露義務(wù)的責(zé)任追究一般是以最終實(shí)際違法的個(gè)人作為處罰對(duì)象。如香港證監(jiān)會(huì)在2000年度對(duì)違反《證券（披露權(quán)益）條例》檢控的12個(gè)被告中，有9個(gè)是針對(duì)個(gè)人；對(duì)4個(gè)擅自發(fā)布未經(jīng)認(rèn)可的信息披露材料案件的起訴中，7個(gè)被告中有4個(gè)是針對(duì)個(gè)人。 

　　2.6. 重視效率：英國正在進(jìn)行以降低整個(gè)社會(huì)在信息披露方面的成本為目的改革；美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》也強(qiáng)調(diào)降低監(jiān)管負(fù)擔(dān)；香港特別行政區(qū)則強(qiáng)制違法人承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用；各市場紛紛轉(zhuǎn)向通過互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)提高信息披露效率。 

　　3．我國上市公司信息披露監(jiān)管實(shí)際效果分析 

　　3.1. 1993年起至2001年10月上旬止，中國證監(jiān)會(huì)和深圳、上海證券交易所共進(jìn)行了218次上市公司信息披露違規(guī)處罰，其中中國證監(jiān)會(huì)29次，深圳證券交易所124次，上海證券交易所65次。 

　　3.2. 從2000年開始，處罰數(shù)量有了十分顯著的上升，在總共218次處罰中，有156次發(fā)生在2000年以后，占總處罰次數(shù)的72％；而在2001年的104次處罰中，有45次是在7月以后的3個(gè)月中發(fā)生的，顯示2001年下半年開始監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)上市公司信息披露違規(guī)行為的查處。　　3.3. 就上市公司信息披露違規(guī)行為統(tǒng)計(jì)看，臨時(shí)性重大信息披露和年報(bào)信息披露是兩個(gè)最大的違規(guī)行為來源，兩者共占總違規(guī)行為的85％；最主要違規(guī)行為是年報(bào)信息未披露、預(yù)虧公告和關(guān)聯(lián)交易的披露違規(guī)。 

　　3.4. 在受到信息披露違規(guī)處罰的上市公司中，約21％的公司受到過不止一次的處罰，顯示信息披露違規(guī)處罰的總體威懾性并不很強(qiáng)。 

　　3.5. 統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，市場對(duì)上市公司信息披露違規(guī)處罰的反應(yīng)程度（股價(jià)下跌）與處罰的公開性和處罰力度存在正相關(guān)，處罰的公開性越高、處罰力度越大、市場的反應(yīng)越強(qiáng)烈；以交易所內(nèi)部批評(píng)為主的上市公司信息披露處罰方式?jīng)]有對(duì)上市公司產(chǎn)生足夠的威懾力，對(duì)違規(guī)公司的股價(jià)、再融資能力與機(jī)會(huì)等影響很小，這是我國上市公司信息披露違規(guī)行為屢禁不止的重要原因之一。 

　　3.6. 受到中國證監(jiān)會(huì)信息披露違規(guī)處罰的上市公司中，只有7.6％（兩家）的公司再次因?yàn)樾畔⑴�露違規(guī)受到處罰。這說明中國證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司的處罰具有較大的震懾力。但證監(jiān)會(huì)處罰只占所有被處罰數(shù)量的13％。 

　　4. 我國上市公司信息披露制度與監(jiān)管實(shí)際效果總體評(píng)價(jià) 

　　4.1. 從上市公司信息披露制度建設(shè)來看，我國已初步建立起了一個(gè)較為科學(xué)合理的制度體系框架，實(shí)體法規(guī)范基本與國際接軌，但部分規(guī)范要求的實(shí)施程序還有待進(jìn)一步完善。 

　　4.2. 從信息披露執(zhí)法與監(jiān)管的實(shí)際效果來看，我國與境外成熟證券市場相比還有較大差距，但與其他新興證券市場相比已經(jīng)達(dá)到較高水平。 

　　5. 我國上市公司信息披露監(jiān)管存在的主要問題與原因 

　　5.1. 不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。股票發(fā)行過程中的信息披露由中國證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。從已經(jīng)查處的案例來看，不少在招股說明書中做假的不法行為沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。交易所對(duì)上市公司信息披露的監(jiān)管主要是在持續(xù)披露階段。對(duì)于持續(xù)信息披露的載體——定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告的審查，交易所在相當(dāng)一段時(shí)間里采取事前審核的辦法。由于時(shí)間和人力的制約造成了事實(shí)上的審查不嚴(yán)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。 

　　5.2. 處罰不力。我國證券法中缺乏民事責(zé)任的規(guī)定，因此在實(shí)踐中，對(duì)有關(guān)的違法違規(guī)行為一般都采用行政處罰的辦法解決，但對(duì)受害投資者卻沒有給予補(bǔ)償，從而沒有對(duì)違規(guī)者起到有效的威懾作用。即使在行政責(zé)任和刑事責(zé)任方面，執(zhí)法力度同樣顯得不夠。許多做假的中介機(jī)構(gòu)沒有完全按照規(guī)定進(jìn)行處理。 

　　5.3. 我國對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)主要采取政府監(jiān)管的模式。在目前行業(yè)自律機(jī)制薄弱的現(xiàn)實(shí)下，采用此種模式可能會(huì)有助于提高監(jiān)管的效率，但由于我國市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)條塊分割和地方本位主義在一定程度上存在，導(dǎo)致地方政府為謀求本地方經(jīng)濟(jì)利益，通過對(duì)地方注協(xié)的控制介入注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)市場管理，進(jìn)一步削弱行業(yè)自律監(jiān)管體系的權(quán)威性。 

　　5.4. 對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及事務(wù)所的處罰僅限于行政處罰，還沒有會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所因參與造假或重大失職，向遭受損失的投資者作民事賠償。正是由于目前我國民事賠償和刑事處罰制度的不完善，造成注冊(cè)會(huì)計(jì)師及事務(wù)所的違規(guī)成本極低，處罰不能起到有效的威懾作用。 

　　5.5. 上市公司信息披露監(jiān)管不力的直接原因： 

　　5.5.1. 監(jiān)管框架的缺陷。我國證券監(jiān)管屬于政府監(jiān)管。涉及政府監(jiān)管的條文量多且明確具體。強(qiáng)化政府監(jiān)管固然很重要，但完全依賴政府來監(jiān)管市場是不現(xiàn)實(shí)的。 

　　5.5.2. 監(jiān)管根本目標(biāo)事實(shí)上的錯(cuò)位。盡管證券立法以是以保護(hù)投資者利益為根本目標(biāo)，但在監(jiān)管實(shí)踐中，投資者的利益沒有受到有效的保護(hù)。由于投資者所受的巨額損失沒有相應(yīng)的賠償機(jī)制，違規(guī)處罰對(duì)潛在的違規(guī)者沒有起到威懾作用。 

　　5.5.3. 監(jiān)管部門的職權(quán)設(shè)置，不利于對(duì)信息披露違規(guī)的監(jiān)管。交易所的處罰權(quán)力有限，對(duì)信息披露違規(guī)的監(jiān)管能力有限。證監(jiān)會(huì)有調(diào)查權(quán)和更大的處罰權(quán)，應(yīng)該更能發(fā)現(xiàn)和控制上市公司信息披露違規(guī)行為，但證監(jiān)會(huì)在制度上對(duì)上市公司信息披露違規(guī)有多大的責(zé)任是一個(gè)目前尚未解決、值得進(jìn)一步探討的問題。中注協(xié)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理的主要職責(zé)在于會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其從業(yè)人員的職業(yè)道德建設(shè)、審計(jì)準(zhǔn)則的監(jiān)督執(zhí)行、執(zhí)業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平的考核等，不能調(diào)查上市公司，所以，也很難通過對(duì)事務(wù)所的檢查發(fā)現(xiàn)上市公司信息披露違規(guī)行為。 

　　5.5.4. 監(jiān)管力量薄弱。（1）負(fù)責(zé)上市公司首次發(fā)行股票相關(guān)信息披露材料審查的證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部2001年正式在編人員28人，其中具體審核信息披露材料的部門是審核一處和審核二處，工作人員（在編人員加上借調(diào)人員）各在20人左右。這40個(gè)人面對(duì)眾多申請(qǐng)上市公司的申請(qǐng)材料，很難在法定的時(shí)間內(nèi)完成高質(zhì)量的審查工作。（2）在持續(xù)信息披露監(jiān)管方面，深交所公司管理部負(fù)責(zé)上市公司監(jiān)管的有17人，平均每人監(jiān)管30家左右的上市公司。證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)持續(xù)披露階段監(jiān)管的上市公司監(jiān)管部有24人，其中信息披露監(jiān)管處總共才7人（含借調(diào)3人），很難實(shí)現(xiàn)對(duì)上市公司持續(xù)信息披露的“持續(xù)”的監(jiān)管。（3）中注協(xié)執(zhí)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》所賦予監(jiān)管職能的監(jiān)管部其工作人員僅為9人，各省、市地方注協(xié)的監(jiān)管人員則更少，“多則4人，少則1人”，。而美國AICPA有700余名專職職員；德國的IDW僅有7000余名個(gè)人會(huì)員和不到1000名事務(wù)所會(huì)員，就配備有80余名專職人員；加拿大的CICA僅有5.5萬余名會(huì)員，就有160余名專職工作人員，每年還有700－800名來自于大學(xué)、會(huì)計(jì)公司、企業(yè)的獨(dú)立自愿工作者參與協(xié)會(huì)工作。 

　　5.6. 上市公司信息披露監(jiān)管不力的深層次原因： 

　　5.6.1. 體制弊端。過去我國的監(jiān)管政策一直強(qiáng)調(diào)證券市場要為搞活大中型國有企業(yè)服務(wù)，企業(yè)主要依靠政府意志和行政權(quán)力進(jìn)入資本市場配置資源。因此，在事實(shí)上形成的發(fā)行審核慣例是：凡是獲得了發(fā)行額度的企業(yè)，很少有通不過審核的。發(fā)行審核實(shí)質(zhì)上流于形式誘發(fā)了企業(yè)的虛假包裝現(xiàn)象。 

　　5.6.2. 中介機(jī)構(gòu)功能的錯(cuò)位，增加了監(jiān)管的難度。在境外成熟證券市場，中介機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管部門共同監(jiān)督上市公司的信息披露，保證其出具的報(bào)告準(zhǔn)確、及時(shí)、完整。而在我國，中介機(jī)構(gòu)在信息披露的問題上，和上市公司一道與監(jiān)管部門周旋，從而使監(jiān)管和被監(jiān)管的力量發(fā)生了很大變化，在專業(yè)水平上使監(jiān)管者處于劣勢(shì)，這大大地增加了監(jiān)管的難度。 

　　6. 公司內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu)缺陷和上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系 

　　6.1. 保證信息披露準(zhǔn)確、及時(shí)、完整、合規(guī)的主要責(zé)任在上市公司本身，尤其是上市公司的董事會(huì)。我國上市公司會(huì)計(jì)造假行為嚴(yán)重，財(cái)務(wù)報(bào)告嚴(yán)重失真，違法違規(guī)現(xiàn)象愈演愈烈。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的，但上市公司內(nèi)部控制失靈是造成這種現(xiàn)象的重要因素，而上市公司治理結(jié)構(gòu)的缺陷是公司內(nèi)部控制失靈的根源。 

　　6.2. 我國上市公司內(nèi)部控制失靈的主要原因包括：（1）上市公司內(nèi)部控制薄弱；（2）缺乏一個(gè)完整、合理、有效的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系；（3）內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)定位不清；（4）董事會(huì)交叉任職情況嚴(yán)重、缺乏獨(dú)立性，無法對(duì)“關(guān)鍵人”進(jìn)行有效制衡；（5）監(jiān)事會(huì)無法有效發(fā)揮功能。 

　　6.3. 上市公司內(nèi)部控制薄弱。我國絕大多數(shù)企業(yè)還未意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，加上公司治理結(jié)構(gòu)上的先天不足以及組織結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)等方面的原因，致使我國企業(yè)內(nèi)部控制普遍薄弱。不少上市公司雖然在形式上建立了內(nèi)部控制系統(tǒng)，但多數(shù)是“形備而神不至”，難以有效發(fā)揮保證上市公司合規(guī)經(jīng)營、保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠的作用。 

　　6.4. 缺乏內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。我國目前尚未正式出臺(tái)權(quán)威性較高的企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于內(nèi)部控制的完整性、合理性及有效性更是缺乏一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)體系。 

　　6.5. 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)定位不清。有關(guān)內(nèi)部審計(jì)的問題目前需解決以下兩點(diǎn)：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的定位：是只設(shè)置審計(jì)部還是同時(shí)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)和審計(jì)部？如果只設(shè)置審計(jì)部并將其置于總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)之下，董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)就缺乏監(jiān)控措施，無法保證《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)這一條款落到實(shí)處。 

　　6.6. 董事會(huì)交叉任職情況嚴(yán)重、缺乏獨(dú)立性，無法對(duì)“關(guān)鍵人”進(jìn)行有效制衡。交叉任職主要體現(xiàn)在董事長和總經(jīng)理合一、董事會(huì)和總經(jīng)理班子人員過分重疊，外部董事和獨(dú)立董事的比例過低，董事會(huì)缺乏獨(dú)立性。交叉任職的后果是董事會(huì)與總經(jīng)理班子之間權(quán)責(zé)不清，關(guān)鍵人大權(quán)獨(dú)攬，一人具有幾乎無所不管的控制權(quán)，且常常集控制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，違背了內(nèi)部控制的基本假設(shè)，必然帶來權(quán)責(zé)含糊、辦事程序由一個(gè)人操縱的現(xiàn)象。 

　　6.7. 監(jiān)事會(huì)無法有效發(fā)揮功能。從權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，我國《公司法》規(guī)定上市公司必須設(shè)立董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)。但是，由于董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，都對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，相互之間不具備直接任免、控制的權(quán)力，尤其是監(jiān)事會(huì)在法律上只被賦予了有限的監(jiān)督權(quán)力，缺乏足夠的調(diào)節(jié)和制約董事行為的手段。在實(shí)踐中，監(jiān)事會(huì)成員大多由公司內(nèi)部人員擔(dān)任，在行政上置于總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)之下，缺乏獨(dú)立性。因此，《公司法》賦予監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)通常流于形式。 

　　7. 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與審計(jì)和上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系 

　　7.1. 中國目前廣義的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則已經(jīng)涵蓋了國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的絕大部分內(nèi)容，國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則所規(guī)范的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，在中國除沒有、較少發(fā)生或不普遍的情況外，基本都能找到相應(yīng)的規(guī)定。 

　　7.2. 中國會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度沒有以公允價(jià)值概念為基礎(chǔ)，這是在概念上和國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的根本性差異。由于這一概念上的根本性差異，導(dǎo)致在若干具體準(zhǔn)則中出現(xiàn)差異。 

　　7.3. 在我們對(duì)若干具體準(zhǔn)則進(jìn)行了對(duì)比之后，認(rèn)為中國會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的差異并不很小，這些差異有些更符合中國國情，也就是說在這些地方至少暫時(shí)不可能直接應(yīng)用國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則于中國；也有一些是導(dǎo)致虛假數(shù)字出現(xiàn)的原因。 

　　8. 會(huì)計(jì)師事務(wù)所與注冊(cè)會(huì)計(jì)師和上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系 

　　8.1. 從1993年起，我國上市公司財(cái)務(wù)報(bào)表的標(biāo)準(zhǔn)無保留意見呈逐年下降趨勢(shì)，而非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見呈逐年上升趨勢(shì)。這種情況的原因可能是：（1）自1993年以來，上市公司會(huì)計(jì)信息披露的質(zhì)量逐年下降；（2）注冊(cè)會(huì)計(jì)師在執(zhí)行業(yè)務(wù)過程中遵循了更加規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，提供審計(jì)意見時(shí)把握了更加嚴(yán)格的尺度；（3）隨著上市公司和注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管力度的進(jìn)一步加強(qiáng)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師為了降低風(fēng)險(xiǎn)，增加了出具非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)報(bào)告的比例以解除審計(jì)責(zé)任。 

　　8.2. 從1993到2001年，中國證監(jiān)會(huì)因?yàn)樯鲜泄�司的信息披露問題一共處罰了24家會(huì)計(jì)師事務(wù)所和46名注冊(cè)會(huì)計(jì)師。中國證監(jiān)會(huì)的處罰有以下特征：（1）1998以前，中國證監(jiān)會(huì)未對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人進(jìn)行處罰，也未大量處罰會(huì)計(jì)師事務(wù)所；（2）1998年以后，中國證監(jiān)會(huì)明顯加大了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰力度；（3）2000年對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人的處罰力度增加，在2000年處罰了14位注冊(cè)會(huì)計(jì)師，接近1998和1999的總和。 

　　8.3. 會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)我國證券市場發(fā)展和防止上市公司信息披露違規(guī)起到了很大作用，然而，由于監(jiān)管框架與會(huì)計(jì)師事務(wù)所體制缺陷、會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏獨(dú)立性、注冊(cè)會(huì)計(jì)師服務(wù)收費(fèi)不合理、注冊(cè)會(huì)計(jì)師素質(zhì)較低、會(huì)計(jì)師事務(wù)所規(guī)模過小等原因，導(dǎo)致會(huì)計(jì)師事務(wù)所無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，距市場和投資者的要求還有較大差距。 

　　8.4. 我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管框架缺陷。在我國，中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)直接隸屬于財(cái)政部，地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)屬地方財(cái)政的派出機(jī)構(gòu)，屬強(qiáng)勢(shì)政府監(jiān)管模式。行業(yè)自律在一定程度上缺位，從而導(dǎo)致注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的日常監(jiān)管不力，而政府的例外監(jiān)管有過度之嫌。政府監(jiān)管部門不是少了，而是多了；政府監(jiān)管對(duì)行業(yè)的處罰力度不是輕了，而是重了；政府監(jiān)管似有重運(yùn)動(dòng)、輕日常之嫌。 

　　8.5. 會(huì)計(jì)師事務(wù)所體制有待完善。迄今為止，在中國大陸的會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙制實(shí)踐中僅有普通合伙制和有限責(zé)任合伙制（僅僅在深圳特區(qū)存在）兩種。存在的問題主要是：合伙制在中國大陸的推行困難；缺少完善的有關(guān)合伙制的法律法規(guī)環(huán)境；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和小型企業(yè)無合適的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來提供高質(zhì)量的服務(wù)。 

　　8.6. 會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏獨(dú)立性。注冊(cè)會(huì)計(jì)師能否獨(dú)立發(fā)表意見是其所發(fā)表審計(jì)意見是否值得信賴的必要條件。一直以來，獨(dú)立、客觀、公正都是國際會(huì)計(jì)師職業(yè)界所奉行的基本立場，但在我國，由于體制的原因，獨(dú)立性建設(shè)一直困擾著我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。 

　　8.7. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師服務(wù)收費(fèi)不合理。在注冊(cè)會(huì)計(jì)師恢復(fù)發(fā)展以后的20年中，從中央到地方的各級(jí)政府部門針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)收費(fèi)問題下發(fā)了眾多文件和規(guī)定。但是，政府干預(yù)過多，會(huì)計(jì)師事務(wù)所難以根據(jù)對(duì)不同客戶提供的專業(yè)服務(wù)進(jìn)行審計(jì)定價(jià)。政策多頭，政府部門下發(fā)的相關(guān)文件之間、行業(yè)協(xié)會(huì)文件與其他政府文件之間相互矛盾，從而在根本上違背了政策規(guī)范的初衷。政府越是規(guī)范，審計(jì)定價(jià)就越是混亂�！　�8.8. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師隊(duì)伍素質(zhì)不高。我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師隊(duì)伍嚴(yán)重偏于老齡化，教育程度明顯偏低，無法適應(yīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的職業(yè)特點(diǎn)，無法適應(yīng)緊張、繁復(fù)的審計(jì)工作，無法快速有效審計(jì)錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。 

　　8.9. 我國會(huì)計(jì)師事務(wù)所規(guī)模普遍偏小、業(yè)務(wù)收入偏低。全國會(huì)計(jì)師事務(wù)所4446家，執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師54220人，平均每家事務(wù)所僅有12人�？傮w業(yè)務(wù)收入60億元，平均每家135萬元，平均每注冊(cè)會(huì)計(jì)師創(chuàng)造業(yè)務(wù)收入11萬元。由于事務(wù)所規(guī)模偏小和業(yè)務(wù)收入偏低，不僅正常的審計(jì)業(yè)務(wù)難以規(guī)范，而且，由小規(guī)模會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)大公司，在經(jīng)濟(jì)上也不可避免地就會(huì)對(duì)大客戶產(chǎn)生依賴，從而致使其難以獨(dú)立、客觀、公正的發(fā)表審計(jì)意見。 

　　9. 證券律師與上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系 

　　9.1. 證券律師資格的產(chǎn)生缺乏公開性和競爭機(jī)制。從1993年最初設(shè)立證券律師資格以來，其取得方式一共經(jīng)歷了三次變革。第一種方式實(shí)際上是在秘密狀態(tài)下頒發(fā)許可證，只有那些接近監(jiān)管機(jī)關(guān)或者律師主管機(jī)關(guān)的人才有機(jī)會(huì)獲得首批許可。第二種方式提供了有限的公開性和競爭機(jī)制，但是，一個(gè)律師能否取得許可的關(guān)鍵在于他所在的地區(qū)獲得多少參加“培訓(xùn)”的配額，公開、平等的競爭程序的缺乏。第三種方式向行業(yè)準(zhǔn)入公開、平等的方向邁出了重要一步，但是，僅僅在1999年實(shí)施過一次，并無定期考試制度。 

　　9.2. 特許制度限制競爭，不利于證券律師有效發(fā)揮作用。隨著上市公司總數(shù)的增加及證監(jiān)會(huì)指定的法律服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，證券律師的客戶及可以收費(fèi)的法定項(xiàng)目不斷增加。因此，維持證券律師特許制度的效用只能是限制競爭，使已經(jīng)獲得許可的律師獲得固定利益。 

　　9.3. 證券律師的定位錯(cuò)位。制度設(shè)計(jì)者出于管制考慮，通過強(qiáng)制性的規(guī)定對(duì)證券律師的資格取得、業(yè)務(wù)范圍等都作了詳盡的安排，并試圖把證券律師塑造成為監(jiān)管者的助手。然而，這未必是對(duì)證券律師的正確定位。律師作為向客戶提供法律服務(wù)的專業(yè)人士，必須向其客戶而不是客戶以外的第三人，履行勤勉盡職的義務(wù)。因此律師職業(yè)的性質(zhì)決定了律師不可能是中立的，更不可能是監(jiān)管者的助手。脫離律師與其客戶之間的關(guān)系，人為地給律師設(shè)定另類角色，這本身是一種錯(cuò)位安排。 

　　9.4. 證券律師對(duì)防止上市公司信息披露違規(guī)的作用甚微。有關(guān)規(guī)定對(duì)法律意見書格式的過為細(xì)致的強(qiáng)制性要求，致使律師在法律審查中的主動(dòng)性大為降低。被動(dòng)的對(duì)法定內(nèi)容進(jìn)行審查而忽視那些可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的信息，使得法律意見書的實(shí)益大打折扣。律師的工作限于合法性審查和法律咨詢。 

　　9.5. 法律對(duì)于證券律師的職責(zé)規(guī)定過于具體，導(dǎo)致律師在防止信息披露違規(guī)方面難以有所作為。上市公司信息披露涉及一系列復(fù)雜煩瑣的工作，一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富、統(tǒng)籌全局的律師的介入往往會(huì)起到事半功倍的效果。而我國的實(shí)際狀況是，由于法律對(duì)于律師的職責(zé)做了具體而細(xì)微的規(guī)定，將律師的職責(zé)僅限于合法合規(guī)性審查，所以，除了出具法律意見書，律師在其他方面實(shí)際上無所作為。 

　　10. 政策建議 

　　10.1. 信息披露制度體系建設(shè)： 

　　10.1.1. 加強(qiáng)和細(xì)化對(duì)證券民事責(zé)任方面的規(guī)定，建立和完善股東集團(tuán)訴訟和股東衍生訴訟機(jī)制，明確不同違規(guī)行為所適用的司法程序，形成一個(gè)適宜的、暢通的上市公司信息披露法律責(zé)任的追究和懲戒機(jī)制。 

　　10.1.2. 調(diào)整部分信息披露立法標(biāo)準(zhǔn)。 

　　10.1.3. 在以后對(duì)《證券法》的修訂增補(bǔ)中，對(duì)部分不合理的立法形式進(jìn)行調(diào)整。 

　　10.2. 信息披露監(jiān)管與執(zhí)法： 

　　10.2.1. 證券監(jiān)管部門應(yīng)大力加強(qiáng)信息披露材料審查。人們泛泛地說“美國SEC只進(jìn)行形式審查、不做實(shí)質(zhì)審查”，那是指發(fā)行證券SEC不對(duì)其是否可以給投資者帶來收益做評(píng)論。如果說SEC對(duì)信息披露材料也是“只進(jìn)行形式審查、不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查”就大錯(cuò)特錯(cuò)了。SEC每年要審查近萬份披露材料、進(jìn)行上千次聽證和調(diào)查，只要發(fā)現(xiàn)有可疑之處馬上就聽證、調(diào)查；一旦發(fā)現(xiàn)問題，SEC會(huì)立即停止有關(guān)發(fā)行的效力、對(duì)有關(guān)責(zé)任人做出行政處罰，或提出民事起訴甚至移交刑事起訴機(jī)關(guān)處理。 

　　10.2.2. 建議立法機(jī)關(guān)修改有關(guān)法律，適當(dāng)區(qū)分證監(jiān)會(huì)追究責(zé)任的形式，在行政處罰之外，再賦予證監(jiān)會(huì)起訴違規(guī)行為人、追究其民事責(zé)任的權(quán)力。在我國現(xiàn)行的法律框架下，證監(jiān)會(huì)的問責(zé)手段僅限于行政處罰一種，致使證券信息披露執(zhí)法負(fù)擔(dān)不輕，效果卻不理想。發(fā)達(dá)國家證券監(jiān)管部門的很大一部分處罰是以證券監(jiān)管部門作為原告提起的民事訴訟。由證監(jiān)會(huì)提起民事訴訟，通過法庭證實(shí)證監(jiān)會(huì)基本認(rèn)定的信息披露違法是否存在，可以提高證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的效率，提高信息披露執(zhí)法的公正性，還可以由法院判處敗訴的信息披露違法人負(fù)擔(dān)證監(jiān)會(huì)的調(diào)查費(fèi)用，是一種很好的制度設(shè)計(jì)。 

　　10.2.3. 加大中介機(jī)構(gòu)的連帶責(zé)任。 

　　10.2.4. 加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)、交易所、中注協(xié)的監(jiān)管力量。 

　　10.3. 公司內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu) 

　　10.3.1. 建立健全上市公司內(nèi)部控制監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。上市公司董事會(huì)應(yīng)設(shè)立主要由獨(dú)立董事組成并擔(dān)任負(fù)責(zé)人的審計(jì)委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)與公司審計(jì)有關(guān)的事宜。 

　　10.3.2. 推行職務(wù)不兼容制度。減少董事會(huì)與高層管理人員的交叉任職，提倡上市公司董事長與總經(jīng)理分設(shè)，增加外部董事和獨(dú)立董事的比例。 

　　10.3.3. 加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能。監(jiān)事應(yīng)具有法律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面的專業(yè)知識(shí)或工作經(jīng)驗(yàn)，能夠獨(dú)立有效地行使對(duì)董事、經(jīng)理履行職務(wù)的監(jiān)督和對(duì)公司財(cái)務(wù)的監(jiān)督和檢查。 

　　10.3.4. 建立上市公司內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。 

　　10.4. 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與審計(jì) 

　　10.4.1. 我國的會(huì)計(jì)工作以及相應(yīng)的制度/準(zhǔn)則和監(jiān)管體系應(yīng)加快適應(yīng)國際化的步伐，這是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)在需要。 

　　10.4.2. 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定應(yīng)從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期要求出發(fā)，建立自己的框架體系，并以公允價(jià)值概念為基礎(chǔ)。 

　　10.4.3. 這種轉(zhuǎn)型要求：（1）會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定成為更加社會(huì)化、專業(yè)化的過程；（2）中注協(xié)及地方注協(xié)等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)性組織而非監(jiān)管機(jī)構(gòu)；（3）民事訴訟和法院裁決更多地取代單純的行政處罰手段；（4）法院向有關(guān)專業(yè)權(quán)威人士或機(jī)構(gòu)咨詢提供專家咨詢意見作為判案依據(jù)。這種轉(zhuǎn)型相應(yīng)地對(duì)其他市場參與者，如券商、基金、律師事務(wù)、其他各種類型的機(jī)構(gòu)投資者等也都提出了自律性要求、對(duì)企業(yè)以及企業(yè)背后的各種利益集團(tuán)，包括大股東與行政管理機(jī)構(gòu)均提出了更高的自律性要求。因此，公司治理等機(jī)制要真正發(fā)揮作用。沒有上述相應(yīng)的配套的轉(zhuǎn)變，僅僅在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中全面貫徹公允價(jià)值概念并以此來要求會(huì)計(jì)師和審計(jì)師是不大可能做到的，也不可能期待出現(xiàn)更好的結(jié)果。 

　　10.4.4. 相對(duì)來說，我國的審計(jì)準(zhǔn)則與國際標(biāo)準(zhǔn)更為接近，也因?yàn)榇�，要使注�?cè)會(huì)計(jì)師真正能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，其職業(yè)能力和職業(yè)道德水準(zhǔn)就成為關(guān)鍵。 

　　10.4.5. 會(huì)計(jì)師的職業(yè)能力和職業(yè)道德水平是構(gòu)成資本市場會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、公允性的基礎(chǔ)之一。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，以提高會(huì)計(jì)師職業(yè)能力和職業(yè)道德水平。 

　　10.5. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所 

　　10.5.1. 完善以政府監(jiān)管為主導(dǎo)的職業(yè)發(fā)展模式，明確監(jiān)管部門與職能分工。 

　　10.5.2. 在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》修訂本中增加有限責(zé)任合伙制、個(gè)人獨(dú)資兩種合伙制體制，進(jìn)一步完善合伙制的有關(guān)法律體系；取消有限責(zé)任制，促成各會(huì)計(jì)師事務(wù)所在承擔(dān)責(zé)任和獲取收益上保持一定的平等。 

　　10.5.3. 在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和小型企業(yè)密集地區(qū)大力促進(jìn)個(gè)人獨(dú)資事務(wù)所得發(fā)展，以個(gè)人承擔(dān)無限風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的方式來提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師報(bào)告的真實(shí)性。 

　　10.5.4. 建立和完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和共有財(cái)產(chǎn)分割制度。在明確個(gè)人財(cái)產(chǎn)和共有財(cái)產(chǎn)分割制度情況下，才可能就注冊(cè)會(huì)計(jì)師的失誤或舞弊尋求到合適的賠償來源。由此，才可以有效的增強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師鑒證的信息披露的真實(shí)性。 

　　10.5.5. 各級(jí)政府退出事務(wù)所服務(wù)收費(fèi)價(jià)格領(lǐng)域、改由行業(yè)協(xié)會(huì)來制訂會(huì)計(jì)師事務(wù)所收費(fèi)規(guī)范；提高和規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；在不低于協(xié)會(huì)規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)前提下，事務(wù)所有根據(jù)自己的客戶策略和其他情況來對(duì)服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行增減變動(dòng)的合法權(quán)利；配合行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、群眾舉報(bào)等手段，由行業(yè)協(xié)會(huì)來主要監(jiān)管會(huì)計(jì)師事務(wù)所的收費(fèi)情況。 

　　10.5.6. 為了防止上市公司以降低審計(jì)收費(fèi)來施壓于會(huì)計(jì)師事務(wù)所，甚至更換會(huì)計(jì)師事務(wù)所，也為了防止會(huì)計(jì)師事務(wù)所以降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而招攬客戶，有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)要求上市公司在每年的年報(bào)中 (或內(nèi)部報(bào)告中)披露 (或說明)審計(jì)活動(dòng)的收費(fèi)情況，對(duì)于那些與行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏離較大的收費(fèi)，應(yīng)解釋偏離的具體原因。 

　　10.5.7. 提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師入門考試的門檻，使獲得注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格的年青會(huì)計(jì)師具有更高的素質(zhì)；加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)后續(xù)教育的管理，把職業(yè)后續(xù)教育的工作規(guī)范起來，提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師從業(yè)人員道德水平和業(yè)務(wù)水平。 

　　10.5.8. 政府監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步采取措施，推進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的合并；進(jìn)一步打破地域封鎖，鼓勵(lì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所跨地區(qū)執(zhí)業(yè)，推進(jìn)中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所全國化而非地區(qū)化。 

　　10.6. 證券律師制度 

　　10.6.1. 取消對(duì)律師介入證券信息披露的管制，廢除證券律師資格制度。 

　　10.6.2. 鑒于證券法律業(yè)務(wù)固有的專業(yè)性和技術(shù)性，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)從業(yè)律師執(zhí)業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平的培訓(xùn)。 

　　10.6.3. 適應(yīng)核準(zhǔn)制的要求，讓當(dāng)事人自主選擇律師，恢復(fù)律師與客戶之間本應(yīng)具有的服務(wù)誠信關(guān)系，使最優(yōu)秀的律師經(jīng)受市場競爭的考驗(yàn)脫穎而出，使律師行業(yè)走出過度行政管制的陰影。