10月22日，審計署審計長李金華向十屆全國人大常委會第十八次會議作關(guān)于審計法修正案草案的說明，這也意味著10年未動的審計鐵律將產(chǎn)生新的變化。

　　與2003年那場橫掃全國的審計風(fēng)暴相比，《審計法》的修改稍顯沉默。自10年前開始施行，審計法至今未曾改過，此次修改無疑是“審計風(fēng)暴” 深入推進的要求。

　　審計體制難破

　　近年來，雖然審計風(fēng)暴來勢洶涌、勢頭強勁，但每次風(fēng)暴過后，問題似乎依舊。于是，人們不禁要問：審計風(fēng)暴還能刮多久？風(fēng)暴之后怎么辦？對公共財政，如何才能建立起監(jiān)督的常效機制？矛頭均對準(zhǔn)審計體制本身。

　　有專家呼吁，要想從根本上制約權(quán)力、杜絕腐敗，還得改革現(xiàn)行的審計體制，變行政型為立法型，變分級管理為垂直管理。所謂現(xiàn)行體制，即現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的兩個要點：一是審計機關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，二是審計機關(guān)分級設(shè)立，地方審計機關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)：既對當(dāng)?shù)卣�府負�?zé)，又對上級審計機關(guān)負責(zé)。

　　而此次審計法修改幾乎沒有涉及審計體制問題，僅在第三條對審計機關(guān)執(zhí)法的主體資格進行了明確，增加“審計機關(guān)適用有關(guān)財政收支、財務(wù)收支的法律、法規(guī)和規(guī)定進行審計評價，做出審計決定”。

　　為什么本次審計法的修訂不能在審計體制上有所突破？全國人大常委會經(jīng)濟研究室副主任李誠解釋：“《憲法》對于審計體制有明確規(guī)定，審計署是國務(wù)院29個組成部門之一。如果審計體制改了，就與憲法相抵觸了�！敝袊�政法大學(xué)研究生院副院長、經(jīng)濟法專家李曙光教授也肯定了這一點，“這是由我們國家議行合一的體制決定的。此外，審計體制的改革牽涉到很多利益部門，要想有所突破很難�！�

　　上市公司困局

　　此次修改草案明確規(guī)定：接受審計監(jiān)督的被審計單位為“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)”、“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的金融機構(gòu)”、“有國有資產(chǎn)的事業(yè)組織”、“政府投資、國有企業(yè)投資的建設(shè)項目和以政府投資或者國有企業(yè)投資為主的建設(shè)項目”。

　　由此產(chǎn)生兩個問題，對于中國國有控股的上市公司來說，股東大會是最高權(quán)力機構(gòu)，如果沒有經(jīng)過股東大會的批準(zhǔn)，審計部門直接介入，是否符合上市公司的規(guī)定及相關(guān)法律？如果符合規(guī)定，一旦審計署披露不利于上市公司的信息，影響股票價格，如何協(xié)調(diào)好二者之間的矛盾？因為在現(xiàn)實中，審計署已經(jīng)因此而遭遇過尷尬局面。

　　2003年12月，中國人壽保險股份有限公司同時在紐約和香港掛牌上市。一個多月后，國家審計署發(fā)布公告，稱原中國人壽在2003年的例行審計中被發(fā)現(xiàn)違規(guī)和涉案資金共計54億元人民幣。消息傳出，中國人壽在紐約和香港的股價應(yīng)聲而落。

　　提及此事，當(dāng)時的中國人壽總經(jīng)理王憲章十分郁悶，他認為是國內(nèi)審計與國際審計的差別造成了中國人壽在海外的被動局面。而事后，國家審計署新聞發(fā)言人不得不主動表示，作為國家審計機關(guān)，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，其審計依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與境外對上市公司的審計依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)在某些方面差別確實大。

　　對此，李曙光指出：“在對上市公司、金融機構(gòu)的監(jiān)管方面，審計署不如證監(jiān)會專業(yè)。證監(jiān)會有責(zé)任、有權(quán)力對上市公司進行監(jiān)管。并且，在一個法制健全的社會，政府權(quán)力不應(yīng)過多地介入市場。”

　　行業(yè)協(xié)會權(quán)微

　　在2005年9月國家審計署公布的《2005年第4號審計結(jié)果公告》中，再次暴露了會計行業(yè)的審計質(zhì)量和信譽問題。其檢查結(jié)果令人擔(dān)憂，16家事務(wù)所中有14家出問題。初步估算，造成的財務(wù)會計信息虛假近人民幣10億元。

　　而在今年鬧得沸沸揚揚的科龍危機中，德勤華永會計師事務(wù)所因其2003年替科龍出具的審計結(jié)果也遭遇了多方面的質(zhì)疑。更早些時候，在銀廣廈造假案中，深圳中天勤會計師事務(wù)所的三名注冊會計師在案發(fā)后被移交司法機關(guān)，原因是為其出具嚴(yán)重失實的審計報告。一系列大案要案的發(fā)生，令會計行業(yè)的誠信基礎(chǔ)有所動搖。

　　所以，此次審計法修正案草案明確了審計機關(guān)對社會審計機構(gòu)的檢查權(quán)，將審計法第三十條關(guān)于對社會審計機構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的規(guī)定修改為：“依照國務(wù)院規(guī)定，審計機關(guān)有權(quán)對社會審計機構(gòu)的相關(guān)審計報告進行檢查�！�

　　然而，客戶是會計師事務(wù)所的收入來源，復(fù)旦大學(xué)會計學(xué)專家李若山就曾經(jīng)感嘆，會計行業(yè)注定是一個非常“無奈” 的行業(yè)，“只要有商業(yè)活動，假賬丑聞永遠無法消除，假賬的高峰期將會周期性地出現(xiàn)”。那么，審計機關(guān)的檢查能解決會計行業(yè)存在的問題嗎？

　　財政部財科所賈康指出：“這一條明確了審計機關(guān)的權(quán)力，有助于規(guī)范社會審計。同時，與財政部對會計行業(yè)的管理并不沖突，不排斥對會計師事務(wù)所的多重審計�！�

　　李曙光教授表示，會計師事務(wù)所屬于第三部門，其業(yè)務(wù)屬于市場行為，與政府無關(guān)，因此僅靠政府的監(jiān)督并不能解決所有的問題。“如果我們能夠建立完善的社會服務(wù)中介體系，發(fā)揮中介行業(yè)協(xié)會的管理作用，能比政府監(jiān)管做得更好。因此，對于會計行業(yè)，應(yīng)該加強注冊會計師協(xié)會的監(jiān)督作用�！�

　　監(jiān)督的無奈

　　此次修正案草案還賦予審計機關(guān)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的賬戶和以個人名義在金融機構(gòu)的存款的權(quán)力。在審計法第三十三條中增加兩款：“審計機關(guān)經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的賬戶�！薄皩徲嫏C關(guān)有證據(jù)證明被審計單位以個人名義存儲公款的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計單位以個人名義在金融機構(gòu)的存款。”

　　有人指出，此條款在實際操作中可能會有難度，因為如果以個人名義公款私存，只要將資金轉(zhuǎn)移到被審計單位負責(zé)人的親屬或朋友名下，審計機關(guān)還是無法檢查。而劉俊海指出，增加這兩款內(nèi)容，其目的主要是為了調(diào)動審計機關(guān)的積極性，為審計署檢查公款私存的行為清除法律障礙。

　　李曙光也表示，審計機關(guān)的檢查屬于事后監(jiān)督，要想從根本上真正解決這個問題，還有賴于建立規(guī)范的財政管理制度和預(yù)算管理制度�！澳壳皩徲嫲l(fā)現(xiàn)的問題，反映出現(xiàn)行的預(yù)算管理體制十分混亂，預(yù)算編制不全面、預(yù)算執(zhí)行很難。只有把公共財政預(yù)算理順，強化人大及其常委會在預(yù)算編制、監(jiān)督中的權(quán)威作用，把財政真正納入法治、民主的框架中，才有可能做到事前防范，真正解決問題。”