作為國家的一項(xiàng)法律，《薩班斯法案》的突出特點(diǎn)是強(qiáng)化了企業(yè)CEO與CFO的監(jiān)管責(zé)任，其中最為嚴(yán)格且影響最為深遠(yuǎn)的條款當(dāng)屬第404條款：管理層對公司內(nèi)部控制的評價。該條款主要包含兩方面的要求：第一，內(nèi)部控制方面的要求；第二，內(nèi)部控制評價報告，對于中國的海外上市公司，即使企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)建立有較為完善的內(nèi)部控制體系，且具備各內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的相互牽制與制衡，然而要達(dá)到《薩班斯法案》的要求，且能夠讓企業(yè)的管理者有足夠的把握與信心在企業(yè)內(nèi)部評估報告上簽字，絕非一朝一夕所能達(dá)到，尤其對于機(jī)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模龐大的上市公司而言更是如此。距離這一要求，中國企業(yè)還有很長的路要走。

　　《薩班斯-奧克斯利法案》的緣起

　　2001年美國最大的能源公司安然申請破產(chǎn)保護(hù)，使國際融資市場蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。次年世通公司的財務(wù)欺詐案件，以及此后美國338家上市公司、總計4093億美元的資產(chǎn)申請破產(chǎn)保護(hù)，使投資者進(jìn)一步喪失了對美國資本市場的信心。為此，2002年布什總統(tǒng)發(fā)布了國情咨文，即《薩班斯-奧克斯利法案》（The sarbanes- Oxley Act，簡稱《薩班斯法案》），旨在遵守證券法律以提高公司披露的準(zhǔn)確性和可靠性，從而保護(hù)投資者及其利益相關(guān)者。該法案對美國《1933年證券法》、《1934年證券交易法》進(jìn)行了修訂，在會計職業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場監(jiān)管等諸方面擬定了多項(xiàng)嚴(yán)格的制度規(guī)定。應(yīng)該說，該法案對于美國的商業(yè)界影響巨大，正如布什所言，“這是自羅斯�？偨y(tǒng)以來美國商業(yè)界影響最為深遠(yuǎn)的改革法案”，普遍認(rèn)為，《薩班斯法案》是20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)大蕭條以來，政府制定的涉及范圍最廣、處罰措施最為嚴(yán)厲的公司法律，堪稱開創(chuàng)了證券監(jiān)管的新時代。

　　解讀《薩班斯-奧克斯利法案》

　　該法案由美國眾議院金融服務(wù)委員會主席奧克斯利和參議院銀行委員會主席薩班斯聯(lián)合提出，因此又被稱作《2002年薩班斯-奧克斯利法案》（即《SOX法案》）。

　　《薩班斯法案》概覽

　　根據(jù)中國注冊會計師協(xié)會編譯整理的資料，《薩班斯法案》包含11章的內(nèi)容，主要分為7個部分：1.成立獨(dú)立的公眾公司會計監(jiān)察委員（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB），監(jiān)管執(zhí)行公眾公司審計職業(yè)；2.要求加強(qiáng)注冊會計師的獨(dú)立性；3.要求加大公司的財務(wù)報告責(zé)任；4.要求強(qiáng)化財務(wù)披露義務(wù)；5.加重了違法行為的處罰措施；6.增加經(jīng)費(fèi)撥款，強(qiáng)化SEC的監(jiān)管職能；7.要求美國審計總署加強(qiáng)調(diào)查研究。法案的主旨即是提高管理人員對股東的責(zé)任，保護(hù)廣大投資者的權(quán)益，并由此解決人們在日益頻繁的財務(wù)欺詐發(fā)生之后對美國資本市場的信任危機(jī)。

　　第404條款——最為苛刻的條款

　　作為國家的一項(xiàng)法律，《薩班斯法案》的突出特點(diǎn)是強(qiáng)化了企業(yè)CEO與CFO的監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)制性推進(jìn)了企業(yè)的內(nèi)部控制機(jī)制，對于違反法案的企業(yè)管理層等相關(guān)利益主體，規(guī)定了嚴(yán)厲的罰則。其中最為嚴(yán)格且影響最為深遠(yuǎn)的條款當(dāng)屬第404條款：管理層對公司內(nèi)部控制的評價。該條款主要包含兩方面的要求：

　　第一，內(nèi)部控制方面的要求。SEC應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的規(guī)定，要求按《1934年證券交易法》第13節(jié)（a）或15節(jié)（d）編制的年度報告中應(yīng)包括內(nèi)部控制報告，包含（1）強(qiáng)調(diào)公司管理層建立和維護(hù)內(nèi)部控制系統(tǒng)及相應(yīng)控制程序充分有效的責(zé)任；（2）發(fā)行人管理層最近財政年度末對內(nèi)部控制體系及控制程序有效性的評價；

　　第二，內(nèi)部控制評價報告。對于“第一”中要求的管理層對內(nèi)部控制的評價，擔(dān)任公司年報審計的會計公司應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行測試和評價，并出具評價報告。

　　按照《薩班斯法案》生效時的約定，數(shù)千家大中型美國本土上市公司必須在2004年11月15日后結(jié)束的財政年度中遵守第404條款；其他某些中小型公司和非美國本土的海外公司的遵守日期則約定在2005年7月15日。由于此類公司執(zhí)行起來確有難度，因此紐約證券交易所極力游說美國證券交易委員會（SEC），最終SEC同意將原先擬定的生效日期延期一年，至2006年7月15日。對于諸多在美國上市的海外公司而言，這一年的寬限期顯得彌足珍貴。

　　一言難盡——話海外融資

　　截止2005年5月15日，2963家提前申報的公司已經(jīng)披露了他們的404條款審計意見。其中，12.25％（即363家公司）獲評不合格（實(shí)質(zhì)性缺陷意見）。此外，已經(jīng)有500多家公司披露了本企業(yè)的內(nèi)部控制缺陷。有資料表明，40％在美國上市的海外公司在原定期限前難以達(dá)到404條款的要求，而中國公司的情況就顯得更為緊迫。

　　目前，中國內(nèi)地和香港一共有70余家公司在美國上市，其中包括我國四大基礎(chǔ)電信運(yùn)營商：中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通和中國移動。

　　不容忽視——海外上市公司融資成本的大幅攀升

　　據(jù)安永會計師事務(wù)所發(fā)布的一份調(diào)查報告顯示，對照“404條款”的要求，中國在美上市企業(yè)的整體準(zhǔn)備狀況較差、進(jìn)展緩慢。而IBM大中華區(qū)負(fù)責(zé)市場工作的一位人士則認(rèn)為，中國企業(yè)遵守《薩班斯法案》的難點(diǎn)在于內(nèi)控指引框架，即依照法案所推薦和要求對照的美國COSO（反虛假財務(wù)報告委員會的贊助組織委員會）報告的理論體系，建立企業(yè)自身的內(nèi)控系統(tǒng)。因此，某種程度上，去海外上市的中國公司面臨的最大挑戰(zhàn)來自于《薩班斯法案》的第404.條款，該條款最直接的影響是企業(yè)融資成本的巨大攀升。對于《薩班斯法案》404號條款引發(fā)的實(shí)際成本，有國際財務(wù)執(zhí)行官（FEI）對321家企業(yè)的調(diào)查結(jié)果顯示，每家需要遵守《薩班斯法案》的美國大型企業(yè)第一年實(shí)施該條款的總成本將超過460萬美元。其中包括35000小時的內(nèi)部人員投入、130萬美元的外部顧問和軟件費(fèi)用以及150萬美元的額外審計費(fèi)用（增幅高達(dá)35％）。通用電氣公司也曾表示，404號條款致使公司在執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)定上的花費(fèi)已經(jīng)高達(dá)3000萬美元。對于所有在美國上市的本土公司而言，遵循該條款的成本都是相當(dāng)高昂的，非美國本土的海外上市公司尤為如此。

　　對于諸多中國企業(yè)而言，其內(nèi)部控制系統(tǒng)并沒有達(dá)到法案要求的水平，因此企業(yè)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與完善就成為海外融資企業(yè)必須支付的成本。根據(jù)法案的要求，每一個上市公司不僅需要構(gòu)建制度所要求的內(nèi)部控制體系，并且需要有明確的證據(jù)能夠表明企業(yè)內(nèi)部有效地遵循了內(nèi)部控制的規(guī)定，對于需要內(nèi)部控制的每一關(guān)鍵環(huán)節(jié)需制定相應(yīng)的過程文件并進(jìn)行測試，以達(dá)到有據(jù)可查。此外，還需要指出企業(yè)內(nèi)部控制的不足之處等。中國的海外上市公司，即使企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)建立有較為完善的內(nèi)部控制體系，且具備各內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的相互牽制與制衡，然而要達(dá)到《薩班斯法案》的要求，且能夠讓企業(yè)的管理者有足夠的把握與信心在企業(yè)內(nèi)部評估報告上簽字，絕非一朝一夕所能達(dá)到，尤其對于機(jī)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模龐大的上市公司而言更是如此。距離這一要求，中國企業(yè)還有很長的路要走。

　　需要指出的是，內(nèi)部控制體系的構(gòu)建僅僅是必須具備的基本條件，此后年報中管理層對內(nèi)部控制的評價報告，以及后續(xù)的會計公司對企業(yè)更為復(fù)雜的內(nèi)部控制體系的測試與評價，都是法案本身帶來的顯性成本。然而，除此之外還存在制度所引發(fā)的隱性風(fēng)險成本。根據(jù)《薩班斯法案》第906條款，對于欺詐罪的個人最高罰款可達(dá)500萬美元，且最高的監(jiān)禁年限為20年。因此，企業(yè)的高管人員對于企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營與監(jiān)管責(zé)任需要承擔(dān)高昂的隱性成本。據(jù)2005年的事實(shí)證明，自《薩班斯法案》生效以來，已經(jīng)有超過500家美國公司的財務(wù)問題被揭露。

　　迫在眉睫——企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的緊急籌建

　　需要指出的是，法案中404號條款提及的公司管理者需要提交的內(nèi)部控制報告，根據(jù)COSO（美國反舞弊委員會縮寫，現(xiàn)也有“內(nèi)控指引框架”之意），有極嚴(yán)格的內(nèi)容規(guī)定。其中內(nèi)控體系建設(shè)囊括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等各個層次，涵蓋企業(yè)整體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我國內(nèi)部控制規(guī)范所指的資產(chǎn)保值增值、會計資料翔實(shí)可靠等較為狹窄的會計領(lǐng)域，成為企業(yè)運(yùn)作管理的重要手段。因此，對于我國海外上市的諸多企業(yè)而言，企業(yè)內(nèi)部的控制體系在短期內(nèi)由財務(wù)領(lǐng)域跨越至統(tǒng)觀全局的戰(zhàn)略領(lǐng)域，面臨的困難可想而知。因此，企業(yè)去美國資本市場需要面臨的首要問題便是構(gòu)建或改善企業(yè)內(nèi)部控制體系。

　　目前，國內(nèi)許多在美國上市的企業(yè)已著手對公司治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行整合完善，以提升內(nèi)部監(jiān)控水平，提高企業(yè)內(nèi)部的控制能力，構(gòu)建完整有效的內(nèi)部控制體系已是迫在眉睫。

　　四大電信運(yùn)營商就對《薩班斯法案》寄予了高度重視。有資料顯示，中國電信總經(jīng)理王曉初在2005年集團(tuán)工作會議上曾強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步健全企業(yè)誠信體系，完善誠信制度，對照《薩班斯法案》，強(qiáng)化依法治企，加強(qiáng)財務(wù)管理、審計監(jiān)督和內(nèi)部控制體系的建設(shè)。據(jù)悉，中國移動應(yīng)對《薩班斯法案》的試點(diǎn)工作也已經(jīng)在四省市展開。中國網(wǎng)通和中國聯(lián)通同樣在緊鑼密鼓的籌備之中，致力于完善內(nèi)控制度，以達(dá)到《薩班斯法案》的苛刻要求。此外，中石油公司在2005年就已開始按照404條款的規(guī)定，參考COSO的總體框架要求，立足于公司戰(zhàn)略的高度，著手籌建內(nèi)部控制系統(tǒng)工程，其涵蓋了公司的各個層次，同時還專門成立了內(nèi)控體系建設(shè)項(xiàng)目組。國內(nèi)的能源企業(yè)、國有商業(yè)銀行等，也正在加緊建設(shè)內(nèi)部控制IT體系。

　　大權(quán)在握——PCAOB之尋租隱患

　　根據(jù)《薩班斯法案》的規(guī)定，成立公眾公司會計監(jiān)察委員會（以下簡稱PCAOB），負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)行公眾公司審計的會計師事務(wù)所及注冊會計師。法案規(guī)定：PCAOB擁有注冊、檢查、調(diào)查和處罰權(quán)限，保持獨(dú)立運(yùn)作，自主制定預(yù)算和進(jìn)行人員管理；授權(quán)美國證券交易委員會（SEC）對PCAOB實(shí)施監(jiān)督；要求執(zhí)行或參與公眾公司審計的會計師事務(wù)所必須向PCAOB注冊登記；PCAOB有權(quán)制定或采納有關(guān)會計師職業(yè)團(tuán)體建議的審計與相關(guān)鑒證準(zhǔn)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則以及職業(yè)道德準(zhǔn)則等；PCAOB對公眾公司審計客戶超過100戶以上的會計師事務(wù)所，要進(jìn)行年度質(zhì)量檢查，其他事務(wù)所每3年檢查一次。PCAOB和SEC可隨時對會計師事務(wù)所進(jìn)行特別檢查；PCAOB有權(quán)調(diào)查、處罰和制裁違反該法案、相關(guān)證券法規(guī)以及專業(yè)準(zhǔn)則的會計師事務(wù)所和個人；審計美國公司（包括審計美國公司的國外子公司）的外國會計師事務(wù)所也必須向PCAOB登記。從中不難看出，PCAOB的權(quán)限涵蓋范圍非常廣泛，且權(quán)力高度集中。

　　不可否認(rèn)，眾多財務(wù)欺詐丑聞中，會計師事務(wù)所都扮演了并不光彩的角色，嚴(yán)重違反了審計的獨(dú)立性要求，以及基本的職業(yè)道德。因此，專門成立PCAOB來行使監(jiān)督會計師事務(wù)所及注冊會計師的職能亦無可厚非。此次美國從立法的高度賦予PCAOB擁有調(diào)查、處罰和制裁違反該法案、相關(guān)證券法規(guī)以及專業(yè)準(zhǔn)則的會計師事務(wù)所和個人等權(quán)利。毋庸置疑，相對于會計職業(yè)團(tuán)體，PCAOB的地位更為獨(dú)立，且其職責(zé)受到來自立法的支撐，使得其執(zhí)行的力度及效果得以保障。但是，賦予PCAOB如此權(quán)力的同時，也應(yīng)該看到其中所存在的潛在隱患。正如參議員Gramm所擔(dān)憂的，PCAOB掌握了一部分會計從業(yè)人員的謀生權(quán)利，如果這種權(quán)利被濫用，則法案的實(shí)施結(jié)果很可能會與其初衷相背離。

　　根據(jù)利益集團(tuán)假說，PCAOB作為一個獨(dú)立運(yùn)作的實(shí)體，也有其自身的利益取向，不可能達(dá)到完全的中立。

　　在缺乏有效的權(quán)力制衡的情況下，權(quán)力高度集中的PCAOB，很可能基于利益的驅(qū)使，引發(fā)尋租問題。法案的實(shí)施結(jié)果很大程度上取決于PCAOB對法案的執(zhí)行，如果PCAOB不能有效地履行其職責(zé)，使得尋租得以實(shí)現(xiàn)，那么法案的實(shí)施效果將值得商榷。因此，在賦予PCAOB法定權(quán)力的同時，還需要有能夠監(jiān)控制衡的組織機(jī)構(gòu)。在《薩班斯法案》中，明確規(guī)定授權(quán)SEC對PCAOB實(shí)施監(jiān)督，因此SEC職責(zé)的履行程度直接關(guān)乎PCAOB的運(yùn)作質(zhì)量及法案的實(shí)施效果，至關(guān)重要。

　　背離初衷——會計職業(yè)界的逆向選擇

　　有經(jīng)驗(yàn)表明，法律責(zé)任在一定程度上能夠幫助提高會計職業(yè)質(zhì)量（Kothari，Lys and Watts，1988）。但是，過高的法律風(fēng)險，也可能取得適得其反的效果，使得會計的整體職業(yè)水準(zhǔn)受到影響。

　　由于《薩班斯法案》的嚴(yán)厲罰則，也使得會計師事務(wù)所處于高度的風(fēng)險之下，并將擴(kuò)展至整個會計職業(yè)界。這樣，由于會計師職業(yè)界面臨的潛在風(fēng)險將可能引發(fā)巨大的成本。根據(jù)信息不對稱理論，市場中不存在完全的信息使注冊會計師能夠識別上市公司的財務(wù)報告等所披露信息的真實(shí)質(zhì)量，如果被審計公司整體的經(jīng)營狀況及財務(wù)信息較為真實(shí)可靠，則注冊會計師可能面臨的訴訟風(fēng)險較低。反之，對于財務(wù)信息質(zhì)量不高，且存在財務(wù)欺詐可能性的公司而言，注冊會計師便置于較高的風(fēng)險之中。因此，當(dāng)不存在明顯的信號或充分的信息對此加以區(qū)分時，會計師事務(wù)所會假定市場中所有企業(yè)財務(wù)信息的可靠程度均值得質(zhì)疑，財務(wù)信息質(zhì)量不高，即發(fā)生所謂的“逆向選擇”�；�于該假設(shè)之下，會計師事務(wù)所會提高審計費(fèi)用，將可能遭受的損失計入成本，由被審計對象承擔(dān)。就此而言，上市公司無形中又承擔(dān)了不菲的審計成本。

　　不僅如此，由于會計師事務(wù)所的的收費(fèi)水準(zhǔn)普遍上升，因此，較之從前，在同等審計范圍及審計水平的情況下，會計師事務(wù)所提供的服務(wù)水平將會降低，其整體職業(yè)水準(zhǔn)將可能偏離法案設(shè)立的初衷。

　　是非功過——評說《薩班斯-奧克斯利法案》

　　距《薩班斯法案》的頒布至今已經(jīng)將近4年，美國本土的上市公司亦于2004年經(jīng)歷了《薩班斯法案》的洗禮。不可否認(rèn)，由于《薩班斯法案》苛刻的條款以及沉重的罰則使得許多欲在美國上市的海外公司望而卻步，因此放棄美國的資本市場，轉(zhuǎn)而在香港或倫敦上市。一定程度上，美國資本市場的發(fā)展受到了阻礙。有資料表明，1999年美國股市中的退市公司僅有30家，2004年已經(jīng)升至135家，盡管這其中不排除由于其他原因?qū)е鹿�司轉(zhuǎn)換上市地點(diǎn)，但是《薩班斯法案》的影響仍不容忽視。同時，已經(jīng)在美國上市的公司則因?yàn)檫`反了法案的相關(guān)規(guī)定承受了巨大的風(fēng)險與成本，因此《薩班斯法案》自發(fā)布以來，其是非功過就頗受質(zhì)疑。

　　然而，不容忽視的是，《薩班斯法案》的規(guī)定盡管苛刻，卻代表了內(nèi)部控制體系的一種發(fā)展趨勢。隨著資本市場的日漸成熟完善，以及運(yùn)作規(guī)范性的不斷提升，不管香港還是倫敦的資本市場都會向此發(fā)展方向邁進(jìn)，不同之處可能僅僅是實(shí)施時間的早晚，以及制度嚴(yán)格程度的差異。正如澳洲會計師公會北京委員會會長、普華永道合伙人廖仲敏所言，《薩班斯法案》反映的是一個方向，無論在英國、歐盟，包括香港、新加坡，都是朝著這個方向走的。也曾有“中國是否會建立自己的《薩班斯法案》”的猜測與討論，也說明我國資本市場對該法案給予的高度關(guān)注，同時也傳遞出一種可能的預(yù)測，中國資本市場的監(jiān)管力度亦會逐步加強(qiáng)。

　　此外，投資者對于《薩班斯法案》所持的態(tài)度十分積極。如果不能有效地遏制財務(wù)欺詐案，投資者所受到的損失將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出管理層所可能面臨的風(fēng)險，同時也存在引發(fā)資本市場崩盤的潛在風(fēng)險。法案的設(shè)立就是基于保護(hù)廣大投資者權(quán)益的理念，因此法案的實(shí)施對于維持投資者對于資本市場的信心，促進(jìn)誠信社會的構(gòu)建，以及提升會計信息質(zhì)量無疑將有所裨益。