隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，成本意識越來越成為人們行為的基本準(zhǔn)則，政府行政成本問題也逐漸成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在財(cái)政資源總量一定的條件下，政府消耗的財(cái)力越多即政府行政成本越高，社會(huì)公共事業(yè)如公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等可利用的財(cái)力資源就越少。因此，如何有效控制我國行政費(fèi)用過高、增長過快的現(xiàn)象，構(gòu)建節(jié)約型政府，使有限的公共財(cái)政更好地用于公共服務(wù)，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要研究課題。

　　一、行政成本控制與節(jié)約型政府構(gòu)建

　　關(guān)于行政成本，有很多不同的稱謂，如行政管理支出、行政管理成本、行政業(yè)務(wù)費(fèi)、政府成本等。至于其定義，學(xué)界有不同的說法和理論。有的學(xué)者認(rèn)為，行政成本有廣義與狹義之分，廣義的行政成本是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，為履行其行政職能、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、在行政管理活動(dòng)中所支付費(fèi)用的總和，包括政府在行政過程中發(fā)生的各種費(fèi)用，以及由其所引發(fā)出的當(dāng)前和未來一段時(shí)間內(nèi)的間接負(fù)擔(dān)（朱文興，2004）。這種廣義的成本概念不僅包括政府運(yùn)行的顯性成本，還包括隱性成本；不僅包括政府過程的直接成本，也包括政府過程的間接成本；不僅包括政府運(yùn)行過程中發(fā)生的正常的、合理的、合法的成本，也包括政府過程中的非正常、不合理、不合法的成本；不僅包括行政作為發(fā)生的成本，也應(yīng)包括行政不作為引發(fā)的成本。狹義的行政成本，是指政府管理活動(dòng)的費(fèi)用支出，在政府財(cái)政預(yù)算與決算中，表現(xiàn)為“行政管理費(fèi)”項(xiàng)目下的支出，它常被稱為政府行政成本。而《行政管理學(xué)簡明辭典》將行政管理支出界定為：國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行活動(dòng)所需要的預(yù)算費(fèi)用，包括行政支出（含國家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和人民團(tuán)體活動(dòng)補(bǔ)助費(fèi)）和外交支出（魏海波，1986）。

　　筆者在本文中所談的行政成本主要是指狹義上的行政成本。從一般意義來講，行政成本是指政府在進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)的過程中所花費(fèi)的各種費(fèi)用的總和。就狹義的行政成本而言，在政府財(cái)政預(yù)算與決算中，行政管理費(fèi)項(xiàng)目的支出包括由靜態(tài)成本、運(yùn)行成本等構(gòu)成。靜態(tài)成本是構(gòu)成政府組織機(jī)構(gòu)所需的費(fèi)用，包括政府辦公場所、辦公設(shè)備、政府工作人員的工資等；運(yùn)行成本是維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需費(fèi)用，包括公車、公務(wù)接待、培訓(xùn)考察會(huì)議和政府采購等。從成本支出的角度來分析，政府運(yùn)行成本可分解成顯性成本和隱性成本兩部分。顯性成本是政府履行其職能的直接支出，可以計(jì)算并在政府財(cái)政預(yù)算中列支，可分為經(jīng)常性支出和發(fā)展性支出兩類。而隱性成本是一種隱含的成本，它是為政府運(yùn)作支付的一種社會(huì)代價(jià)，或者是一種負(fù)外部性，通常在政府預(yù)算中無法列支。在這兩者中，本文中的行政成本僅指顯性成本。

　　節(jié)約型政府是指通過采取法律、經(jīng)濟(jì)和行政等綜合性措施，提高資源利用效率，把政府的資源消耗維持在最低水平，并以最低的資源消耗獲得最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。從公共財(cái)政視角來看，節(jié)約型政府中的“節(jié)約”不僅要求政府在管理活動(dòng)中，用盡可能少的財(cái)政資源，提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且力戒政府在管理活動(dòng)中的鋪張浪費(fèi)行為。當(dāng)前，由于我國人口眾多、資源相對不足、環(huán)境承載能力較弱，因此，構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)已成為人們共同關(guān)注的熱門議題。據(jù)有關(guān)專家研究的結(jié)果表明，我國資源的數(shù)量和品種，總體居于世界前列，但人均資源量卻居于后列，而且資源質(zhì)量、均衡度、匹配度等，也處于相當(dāng)?shù)牧觿�。如果世界綜合平均發(fā)展成本為1.00，則我國綜合平均發(fā)展成本為1.25.顯然，我國是人均資源量比較少的國家，隨著人口和資源消耗的進(jìn)一步增加，人均資源量將會(huì)進(jìn)一步降低，要求我們必須注重資源的節(jié)約使用。建設(shè)節(jié)約型社會(huì)重在構(gòu)建節(jié)約型政府，因?yàn)闆]有一個(gè)節(jié)約型政府，就不可能建設(shè)一個(gè)節(jié)約型的社會(huì)。首先，政府是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的倡導(dǎo)者。政府作為社會(huì)事務(wù)的管理者，掌握著行使著國家公共權(quán)力，具有強(qiáng)大的影響力、凝聚力和號召力。在建設(shè)節(jié)約型社會(huì)進(jìn)程中，如何提高全社會(huì)成員的節(jié)約意識，政府應(yīng)義不容辭地?fù)?dān)當(dāng)倡導(dǎo)者的任務(wù)。其次，政府是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的垂范者。建設(shè)節(jié)約型社會(huì)雖是全社會(huì)的事情，需要全體社會(huì)成員的共同努力，但需要政府地身體力行。社會(huì)看政府，群眾看干部，政府是社會(huì)的組織者和表率。如果政府帶頭節(jié)約，就會(huì)在社會(huì)樹立起節(jié)約的典范，引導(dǎo)社會(huì)保持節(jié)儉的傳統(tǒng)，促進(jìn)節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)。

　　構(gòu)建節(jié)約型政府重在行政成本控制。一個(gè)節(jié)約型的政府，其行政成本控制主要體現(xiàn)在：對政府規(guī)模進(jìn)行適度、有限控制，做到“精兵簡政”；在行政成本上要節(jié)約，要求“既廉潔又廉價(jià)”；行政效率上要求高效率。政府作為公共服務(wù)的提供者，收取納稅人的錢，有義務(wù)向納稅人負(fù)責(zé)。建立“廉價(jià)政府”是馬克思主義國家學(xué)說的一個(gè)基本觀點(diǎn)。馬克思認(rèn)為，國家在經(jīng)濟(jì)上一個(gè)重要的特征，就是向其國民收稅“賦稅，就是喂養(yǎng)政府的母奶”，沒有賦稅，政府是不可能生存和活動(dòng)的。政府的行政成本是與公民的稅賦成正比的：行政成本越高，公民賦稅越重；反之，行政成本越低，公民賦稅越輕。因此，“廉價(jià)政府”就是使全體國民作為供養(yǎng)政府的納稅人能以較少的稅負(fù)，得到政府高質(zhì)量的服務(wù)。其實(shí)質(zhì)就是要求政府及其官員在履行公務(wù)的過程中盡量地壓縮其經(jīng)費(fèi)開支，以減輕國民的負(fù)擔(dān)。

　　政府行政成本控制的目的就是降低行政成本，把有限的財(cái)力優(yōu)先考慮到民生等重大問題上，用有限的資源投入，最大限度地為社會(huì)供給公共產(chǎn)品。長期以來，人們比較關(guān)注政府的廉潔、效能問題，卻很少注意政府的節(jié)約問題。政府機(jī)構(gòu)愈來愈龐大，人民為維持政府所支付的代價(jià)愈來愈高。特別是我國各級地方政府大量的行政成本擠占了財(cái)力，在公共財(cái)政支出的優(yōu)先次序上，未能體現(xiàn)民生優(yōu)先、就業(yè)優(yōu)先、公共事業(yè)優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先等。雖然我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了顯著成效，但目前我國財(cái)政收支矛盾體現(xiàn)出財(cái)政收入還無法滿足公眾的基本需要，如在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面都存在著經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題。在收支矛盾日益突出的情況下，更需要降低行政成本，讓有限的財(cái)政資金用在最適當(dāng)?shù)牡胤剑瑸楣�眾辦更多的事。因此，要構(gòu)建節(jié)約型政府，必須控制行政成本。

　　二、我國行政成本控制面臨的問題及成因分析

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯指出：政府并非完全無成本地運(yùn)行，政府行政機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上，有時(shí)它的成本大得驚人。因此，行政成本是政府在行政活動(dòng)中行使行政職能的必然產(chǎn)物，這是任何時(shí)間、任何管理體制的政府都客觀存在的。但行政成本并非都是合理的，就經(jīng)濟(jì)而言，它要求政府在公共管理活動(dòng)中，用最少的人力、財(cái)力與資源取得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在預(yù)算不變的前提下，政府機(jī)關(guān)用于自身消費(fèi)或自我服務(wù)的資金愈少，用于公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)或資金就愈多，所取得的行政效率愈高。反之，政府機(jī)關(guān)用于自身的消費(fèi)或服務(wù)愈多，其提供給社會(huì)和公眾的公共服務(wù)就愈少，取得的行政效率也就愈低。當(dāng)行政成本超出了政府管理社會(huì)所帶來的效應(yīng)時(shí)，可以認(rèn)定為行政成本過高。

　　改革開放以來，盡管在歷次行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革中，我國中央政府都把降低行政成本、提高行政效率作為改革的重要內(nèi)容，雖收到一定效果，但行政成本過高、行政支出增長過快的現(xiàn)實(shí)，使行政成本控制面臨諸多問題。

　　首先，我國行政管理費(fèi)用過高，增長過快。從1978年至2003年的25年間，我國行政管理費(fèi)用增長87倍，而同期財(cái)政收入增長21倍，GDP增長31倍。行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重1978年為4.74%，到2003年上升到19.03%。這個(gè)比重比日本的2.38%、英國的4.19%，韓國的5.06%、法國的6.5%，加拿大的7.1%、美國的9.9%，分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個(gè)百分點(diǎn)。近年來行政管理費(fèi)用的增長還在大幅度地上升，平均每年增長23%（任玉嶺，2006）。事實(shí)上，行政管理支出中預(yù)算外部分還有很大一部分根本就無法計(jì)算。同時(shí)，行政管理費(fèi)用與GDP、財(cái)政功能性質(zhì)分類的各項(xiàng)支出經(jīng)費(fèi)相比較，也是超常增長的。我國GDP從1978年的3624.1億元到2003年達(dá)到117251.9億元，只增長了31倍，年均增長1.2倍；經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)1978年為718.98元，到2003年達(dá)到7410.87億元，增長了10倍；國防費(fèi)1978年為167.84億元，2003年達(dá)到1907.87億元，增長了1l倍；社會(huì)文教費(fèi)1978年為146.96億元，到2003年達(dá)到6469.37億元，增長了44倍；其他經(jīng)費(fèi)1978年為35.41億元，到2003年達(dá)到4170.58億元，增長了117倍（余天心，2005）。

　　其次，政府規(guī)模過大，人員經(jīng)費(fèi)在公用經(jīng)費(fèi)中的支出比重過高。新中國成立之初，我國總?cè)丝谥胸?cái)政供養(yǎng)人口的比例為600：1，而現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到28：1，財(cái)政供養(yǎng)人員增長了88.7%，是同期人口增幅的3倍。2002年，中國有4500多萬行政官員和公共事業(yè)單位人員要靠國家財(cái)政供養(yǎng)，按該年黨政機(jī)關(guān)10043元的平均工資及為其提供的辦公設(shè)施、住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面計(jì)算，每增加一個(gè)人，一年財(cái)政支出至少2萬元。政府工作人員工資總額占政府成本的比例，1978年為55.0%，2001年上升至59.96%（楊浩然，2004）。

　　第三，講排場、比闊氣，鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重。近年來，一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)為講排場、比闊氣，大搞“政績工程”、“形象工程”，為了自身利益的需要，或保自己的烏紗帽或想升遷提拔，不顧本地財(cái)政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也不顧群眾的利益是否受損，樹立一些“政績工程”以達(dá)到贏得上級領(lǐng)導(dǎo)肯定的目的。據(jù)有關(guān)部門披露，我國五分之一的城鎮(zhèn)建設(shè)存在“政績工程”。許多地方政府把修建豪華辦公樓當(dāng)作政績，美其名曰“展現(xiàn)地方形象”，為了“招商投資”。于是，“真皮座椅老板臺，電視電腦隨時(shí)開”，轎車一輛比一輛豪華，辦公大樓越修越豪華，一些縣級市或區(qū)的辦公樓可以和歐洲中等國家的總統(tǒng)府相媲美。在一些經(jīng)濟(jì)十分貧困的地方，某些領(lǐng)導(dǎo)也喜歡搞豪華工程、面子工程。甚至通過貸款、舉債，挪用扶貧款等，打造超豪華辦公樓、大廣場、大劇院、大體育館以及高爾夫球場等工程。

　　第四，公務(wù)消費(fèi)大手大腳，奢侈之風(fēng)盛行。在公務(wù)接待上，公款吃喝、迎來送往消費(fèi)巨大。在某些地方公務(wù)接待中，已形成“非茅臺酒不喝，非茅臺酒拿不出手”的潛規(guī)則。接待不按標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)輒“燕鮑翅”天價(jià)盛宴，出手闊綽，甚至令客人驚訝�！耙活D飯，一條牛，屁股底下一座樓”，在某種程度上反映了公款吃喝的消費(fèi)情況。同時(shí)，文山會(huì)海膨脹，一天可以開完的會(huì)要開三天，本單位可以開的會(huì)，卻拉到大飯店、度假村開。此外，考察培訓(xùn)等變相的公款旅游，每年也浪費(fèi)掉大量的錢財(cái)。

　　探究我國政府行政成本失控的原因是多方面的，就公共財(cái)政方面而言，主要有以下幾方面。

　　第一，公共財(cái)政預(yù)算編制不完整，預(yù)算外資金大量存在。長期以來，由于各種原因，我國各級政府預(yù)算，主要表現(xiàn)在財(cái)政分配中，把財(cái)政性資金分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，但財(cái)政分配實(shí)際上只對或主要對預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行分配，導(dǎo)致預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，收支缺乏約束，以致帶來支出上的混亂。而在財(cái)政不透明和缺乏監(jiān)督條件下，大量預(yù)算外資金的存在，得不到公眾和立法機(jī)構(gòu)的審查監(jiān)督，甚至也缺乏上級行政部門的有效監(jiān)督，使掌握預(yù)算外資金的部門在使用上產(chǎn)生隨意性和隱蔽性，容易導(dǎo)致公務(wù)消費(fèi)中更多的浪費(fèi)行為。

　　第二，公共財(cái)政預(yù)算透明度不夠，約束軟化。由于公共財(cái)政具有公共性等特點(diǎn)，其支出以公共需要為基準(zhǔn)，因此，公開、透明是公共財(cái)政預(yù)算不可缺少的特征。要增強(qiáng)預(yù)算本身的透明度，就要細(xì)化預(yù)算，使預(yù)算支出落實(shí)到每一個(gè)部門、每一個(gè)項(xiàng)目。目前我國預(yù)算的類級科目只有100多條，預(yù)算相當(dāng)粗，除了部分人員經(jīng)費(fèi)外，其他支出很難具體到單位和項(xiàng)目。在政府財(cái)政預(yù)算的審議環(huán)節(jié)，政府向人大提交的預(yù)算報(bào)告項(xiàng)目不明細(xì)或不完備，使人大代表無法真正履行法律意義的權(quán)威審議。同時(shí)，按照法律規(guī)定，政府預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后無權(quán)任意更改，但事實(shí)上政府部門不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的情況屢見不鮮，預(yù)算執(zhí)行的彈性化為政府官員大手大腳地花錢提供了便利。

　　第三，公共財(cái)政的支出監(jiān)督機(jī)制不完善。目前，我國對各級公共財(cái)政的支出還是行政首長的“一支筆”審批，政府行政首長在行使財(cái)政審批權(quán)力時(shí)，往往出于自身的目的和利益而不能嚴(yán)格按程序行事，很容易導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金經(jīng)常出現(xiàn)亂支、挪用、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，給以公謀私者提供了可乘之機(jī)，嚴(yán)重影響了財(cái)政支出的效益。

　　三、有效控制行政成本的路徑選擇

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，如何控制和降低行政成本是一個(gè)世界性難題，在美、英等發(fā)達(dá)國家，政府對行政開支的增長也深感憂慮。那么，如何消解我國地方政府行政成本控制的困境呢？筆者認(rèn)為，要構(gòu)建節(jié)約型政府，有效降低政府行政成本，需要采取一系列強(qiáng)有力的措施，除強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)儉意識，力戒奢侈浪費(fèi)；深化行政體制改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)與人員外，在公共財(cái)政方面要改革和完善現(xiàn)行財(cái)政體制，通過建立和完善公共財(cái)政體制，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，以降低行政成本。

　　第一，完善公共財(cái)政預(yù)算編制，擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍。應(yīng)盡快取消預(yù)算外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理，把預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金結(jié)合起來，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，形成一個(gè)覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項(xiàng)目的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。這樣，可以充分反映以政府為主體的資金收支活動(dòng)的全貌，可以反映政府控制、調(diào)節(jié)的財(cái)政性資金的流量和流向。要進(jìn)一步深化部門預(yù)算制度改革，在每個(gè)部門預(yù)算中，又要按管轄的單位編制單位預(yù)算，統(tǒng)一按營運(yùn)支出、資本支出、轉(zhuǎn)移和補(bǔ)助支出、項(xiàng)目支出等功能進(jìn)行分類，從而更好地反映部門使用財(cái)政資金的規(guī)模和具體用途，使政府的各項(xiàng)活動(dòng)盡量反映納稅人的合理要求，有效控制政府行政成本。

　　第二，增加公共財(cái)政預(yù)算的透明度，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的剛性約束。增加公共財(cái)政預(yù)算的透明度，首先需要細(xì)化預(yù)算編制。要全面推行部門預(yù)算，并細(xì)化財(cái)政總預(yù)算，切實(shí)解決我國預(yù)算草案粗糙、項(xiàng)目不細(xì)、預(yù)算報(bào)表所列科目級次少、透明度低等問題。預(yù)算大類科目按部門設(shè)置，下設(shè)明細(xì)項(xiàng)目，大類科目下再按具體支出項(xiàng)目編制款、項(xiàng)、目等明細(xì)預(yù)算。在行政經(jīng)費(fèi)方面，預(yù)算資金應(yīng)盡量落實(shí)到具體單位、項(xiàng)目，應(yīng)爭取做到每個(gè)基層預(yù)算單位的每個(gè)支出項(xiàng)目都能在預(yù)算中有所反映，每一筆支出都有根有據(jù)，可以從源頭上強(qiáng)化對行政經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)督。合理的預(yù)算更需要?jiǎng)傂缘募s束機(jī)制，一般來說，預(yù)算一旦被立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，特別情況需要追加預(yù)算的必須按法定程序經(jīng)人大批準(zhǔn)，且每年預(yù)算變動(dòng)要控制在一定范圍內(nèi)，以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

　　第三，強(qiáng)化我國政府預(yù)算管理，實(shí)行績效預(yù)算制度�？冃ьA(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的系統(tǒng)的預(yù)算管理過程�？冃ьA(yù)算將業(yè)績指標(biāo)、成本核算和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果都納入預(yù)算體系，對預(yù)算進(jìn)行系統(tǒng)管理�？冃ьA(yù)算對公共部門在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過程中投入的人力、財(cái)力和物力等資源進(jìn)行計(jì)劃、衡量與控制，使有限的資源達(dá)到最大的效果。當(dāng)前，我國政府預(yù)算管理還存在著忽視績效與結(jié)果的問題，預(yù)算資金分配的科學(xué)性有待進(jìn)一步提高，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性有待提高，因而，強(qiáng)化我國政府預(yù)算管理，根本途徑是推進(jìn)公共預(yù)算的績效化�？冃ьA(yù)算賦予將績效評估與財(cái)政預(yù)算掛鉤，有助于促使政府部門按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金使用的有效性。

　　第四，加強(qiáng)對財(cái)政支出的監(jiān)督，建立多元化的公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。要完善人大對財(cái)政支出的監(jiān)督，各級人大應(yīng)經(jīng)常監(jiān)督各級政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，應(yīng)該通過調(diào)查和聽證等方式對行政部門進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督，把重心轉(zhuǎn)到日常監(jiān)督上來，實(shí)現(xiàn)全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使日常監(jiān)督貫穿財(cái)政活動(dòng)的全領(lǐng)域；加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，強(qiáng)化對部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，提高審計(jì)和監(jiān)察的水平；加強(qiáng)媒體和公眾的監(jiān)督，建立政府機(jī)關(guān)公務(wù)消費(fèi)的公開機(jī)制，將政府機(jī)關(guān)消費(fèi)置于媒體和公眾的監(jiān)督之下。而各級地方政府的財(cái)政決算應(yīng)真正向社會(huì)公開，以接受各方面監(jiān)督，營造一個(gè)社會(huì)和群眾監(jiān)督的機(jī)制和氛圍。