一、城市最低生活保障制度的建立

　　最低生活保障制度是以保障公民基本生存權(quán)利為目標(biāo)的社會(huì)救助制度，任何公民當(dāng)其收入水平不足以維持其最低的生活需求標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都有權(quán)利得到政府和社會(huì)按法定程度和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎�。它是社�?huì)救助的一種形式，社會(huì)救助是社會(huì)保障制度的重要組成部分，它的目標(biāo)是對(duì)那些生存出現(xiàn)困難的貧困人群給予最低生活保障。

　　最低生活保障制度從1993年開始在上海施行，這是我國最早的居民生活保障制度，此后，社會(huì)最低保障制度逐漸在全國進(jìn)行推廣。1994年召開的第十次全國民政會(huì)議上明確提出：“隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，建立健全社會(huì)保障制度，對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障線標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”。1997年9月2日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必須在1999年底之前完成。1999年9月28日，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。按照這個(gè)條例的規(guī)定，持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾�府獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。2000年，國務(wù)院將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高30%，并對(duì)部分財(cái)政困難的省份進(jìn)行補(bǔ)貼。2001年，國務(wù)院決定擴(kuò)大保障面，要求將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，由中央財(cái)政列支最低生活保障資金，而且對(duì)中西部財(cái)政困難的省份進(jìn)行補(bǔ)貼。2002年4月7日，中辦、國辦下發(fā)通知，要求各地在建立和完善社會(huì)保障體系過程中，注意做好下崗職工基本生活保障、失業(yè)保證金和最低生活保障三條線的銜接工作，完善收入調(diào)查制度，實(shí)事求是地確定困難職工家庭的收入水平，加快申報(bào)辦理進(jìn)度，使實(shí)際生活標(biāo)準(zhǔn)符合規(guī)定條件的企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民能享受最低生活保障，做到應(yīng)保盡保。最低生活保障制度對(duì)保證困難群眾的基本生活，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證改革的順利進(jìn)行，起到了良好的作用。但是在實(shí)踐過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題，阻礙了城市低保制度作用的發(fā)揮。

　　二、城市居民最低生活保障實(shí)施中的問題

　　建立城市居民最低生活保障制度，在中國的社會(huì)生活中發(fā)揮了很大的作用，然而，與不斷變化的現(xiàn)實(shí)相比，它仍然存在許多不足，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

　　1.低保資金投入嚴(yán)重不足

　　低保制度明確規(guī)定：實(shí)施城市最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金指導(dǎo)科目，專項(xiàng)管理，�？顚Ｓ�。但對(duì)于中西部，貧困面大、地方財(cái)力又十分困難的地區(qū)，即使中央和省級(jí)財(cái)政提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，低保資金仍然存在較大缺口。有的地方由于民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)捐助能力十分有限，相當(dāng)一部分低保戶在享受了低保后還是難以維持基本生活。

　　2.低保標(biāo)準(zhǔn)確定和保障金發(fā)放中的問題

　　我國目前的城市居民最低生活水平并沒有一個(gè)全國統(tǒng)一的規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，最低生活標(biāo)準(zhǔn)是由政府綜合考慮當(dāng)?shù)氐纳�活必需品的品種數(shù)量、物價(jià)水平、消費(fèi)水平等因素制定出來的。對(duì)最低生活保障線是估算得來的，而不是精確計(jì)算的結(jié)果，保障線缺乏科學(xué)依據(jù)，低保金標(biāo)準(zhǔn)過低。低保金只能幫助居民解決“溫飽”問題，平時(shí)過日子還能勉強(qiáng)維持，但遇到孩子上大學(xué)，家庭成員生病，被迫搬遷住宅等事情，僅靠低保政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能維持。

　　3.透明度低，缺乏有效社會(huì)約束機(jī)制

　　由國家嚴(yán)格控制和管理的城鎮(zhèn)貧困人口救助，直接面對(duì)每個(gè)需要救助的公民。社會(huì)救助的社會(huì)性和公眾性，決定了民政部門在實(shí)施社會(huì)救助時(shí)必須信息公開、接受群眾監(jiān)督、建立相應(yīng)的約束機(jī)制。如果失去約束，在實(shí)施貧困救助的過程中，擠占挪用救助基金、貪污腐化等現(xiàn)象就很有可能發(fā)生。

　　事實(shí)上，目前我國社會(huì)救助監(jiān)督約束體系還不健全，救助機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后。對(duì)民政部門最低生活保障制度實(shí)施工作的監(jiān)督，基本上是以民政部門內(nèi)部控制為主，實(shí)行的是自上而下的層層監(jiān)督體制，基本不接受外界的監(jiān)督和約束。只是出現(xiàn)了大的問題時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)才相應(yīng)介入。另外，多年來，民政部門雖然對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口進(jìn)行了不間斷的救助，但社會(huì)救助信息不完全公開，尤其是不定期公布標(biāo)準(zhǔn)和資金等情況，形成了不應(yīng)有的“盲區(qū)”。而且，由于文化程度低、觀念落后、信息管理經(jīng)驗(yàn)缺乏等問題的存在，使低保管理人員的素質(zhì)難以適應(yīng)新的形勢(shì)。加之落后的工作設(shè)備，手工操作為主的工作方式，非常不利于工作效率的提高和低保管理工作的信息化。

　　4.與相關(guān)部門銜接難度大

　　城市低保制度與其它社會(huì)保障制度不能很好的銜接，不僅給城市低保救助工作帶來了壓力，也影響社會(huì)保障制度實(shí)施過程中的公平性和合理性。銜接不夠主要表現(xiàn)為：一是幾條保障線在制度上銜接不夠，下崗職工基本生活保障和失業(yè)保障隸屬于勞動(dòng)部門管理，而城市居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，分別有不同的管理制度和管理范圍，加上在對(duì)低保家庭收入進(jìn)行核實(shí)過程中，所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)管理滯后，使得低保對(duì)象的確定、檢查和管理都缺少有效的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致應(yīng)保未保、不應(yīng)保而保的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是城市低保制度與原有的貧困救濟(jì)等方面銜接不夠，有些項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)籌考慮，顯得過多過濫，有些該給的沒有給足，有些則是不該給的卻給了。三是低保標(biāo)準(zhǔn)的確定和執(zhí)行缺乏部門之間的協(xié)調(diào)，民政部門在工作中往往采取“視同”低保家庭已享受其他保障的做法，缺乏科學(xué)性和合理性。

　　三、完善城市居民最低生活保障制度的政策建議

　　“堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)”，這是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心。城市居民最低生活保障制度的建設(shè)必須緊緊圍繞“以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)”的理念，充分發(fā)揮國家、社會(huì)等各個(gè)方面的力量，保障城市貧困居民達(dá)到基本生活標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一原則，針對(duì)城市居民最低生活保障制度的不足，提出以下建議。

　　1.進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度

　　在低保法規(guī)建設(shè)方面，各地應(yīng)依據(jù)《城市居民最低生活保障條例》的有關(guān)條款，依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)一步修改和完善地方低保法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。要結(jié)合下崗職工基本生活保障、社會(huì)互助和臨時(shí)救濟(jì)解決低保對(duì)象的生活困難，而且要使低保對(duì)象在就醫(yī)、子女上學(xué)、住房等方面享受一定的優(yōu)惠政策；在低保工作程序上，從低保工作的入口到出口要建立一整套規(guī)范統(tǒng)一的運(yùn)作程序；在低保資金的發(fā)放方面，實(shí)行低保資金社會(huì)化發(fā)放，通過銀行、郵局直接把低保金發(fā)放給低保對(duì)象。通過科學(xué)的制度和規(guī)范的運(yùn)作程序，確保低保工作順利進(jìn)行。

　　2.動(dòng)員社會(huì)力量，扶助低保人員

　　低保資金是低保工作的瓶頸，低保工作的不斷發(fā)展需要穩(wěn)定的、足額的低保資金注入。但是，目前的低保資金收入，還沒有形成穩(wěn)定的保障機(jī)制，現(xiàn)在的低保保障金來源還很單一，有些困難地區(qū)的政府無法保證低保金的足額劃撥，長(zhǎng)期依靠中央和省提供的補(bǔ)助，這些不能作為解決資金問題的長(zhǎng)久之計(jì)。城市反貧困是全社會(huì)的責(zé)任，如果能在全社會(huì)動(dòng)員捐款、捐物，全社會(huì)都來幫助特別困難地區(qū)的低保工作，就可以緩解低保資金來源不足的壓力。

　　我們迫切需要發(fā)展社會(huì)福利社團(tuán)和慈善團(tuán)體，發(fā)動(dòng)國內(nèi)外的社會(huì)捐贈(zèng)，建立救助基金，來作為最低生活保障制度的補(bǔ)充；同時(shí)積極動(dòng)員企業(yè)捐錢、捐物，或者與貧困人家組成幫扶對(duì)子；可以通過向慈善團(tuán)體求助以及發(fā)動(dòng)社會(huì)捐款來解決醫(yī)藥費(fèi)問題。

　　3.救助與職業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合

　　在接受最低生活保障金的人群中，可組織他們中有勞動(dòng)能力的人以“以工代賑”的方式參加一些社會(huì)公益勞動(dòng)，一方面給受助者回報(bào)社會(huì)的機(jī)會(huì)，另一方面可以以勞動(dòng)報(bào)酬的形式發(fā)放救助金，減少受助者的心理壓力，同時(shí)也便于低保工作人員了解低保對(duì)象是否已經(jīng)重新就業(yè)，杜絕就業(yè)者吃低保的情況。

　　加強(qiáng)對(duì)低保人員再就業(yè)工作的支持力度。我國的下崗、失業(yè)問題不是在短時(shí)期內(nèi)就能解決的，僅靠低保措施不能保證重新就業(yè)，也不能保證完全解決低保戶的貧困問題，應(yīng)側(cè)重提高這些人員的職業(yè)技能，給低保人員以就業(yè)機(jī)會(huì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，社區(qū)的資金充裕，可以對(duì)這部分人進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)不參加培訓(xùn)的人視為沒有就業(yè)欲望，減少或撤銷對(duì)他的救助。還可以制定一些激勵(lì)措施，比如上海市為激勵(lì)再就業(yè)，對(duì)主動(dòng)工作的低保對(duì)象規(guī)定3個(gè)月內(nèi)仍不停止對(duì)他們的救助，而且作為鼓勵(lì)措施還提高對(duì)他們的保障標(biāo)準(zhǔn)。

　　4.加強(qiáng)低保工作隊(duì)伍建設(shè)

　　要讓低保工作人員和低保人員認(rèn)識(shí)到城市居民最低生活保障制度是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分和最后一道“安全網(wǎng)”，也是社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)性工程，是關(guān)系國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的大事，更是關(guān)系特困群眾的基本生活。這就要從兩個(gè)方面著手：第一，要系統(tǒng)地對(duì)低保工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，讓他們能夠準(zhǔn)確把握低保政策精神，掌握低保人員的條件、對(duì)象，做好低保救助金發(fā)放的調(diào)查核實(shí)工作，做到不該發(fā)放的堅(jiān)決不發(fā)，應(yīng)該發(fā)放的就必須按規(guī)定發(fā)放。第二，要加強(qiáng)對(duì)群眾的思想工作。教育群眾體諒國家困難，鼓勵(lì)和支持有勞動(dòng)能力的保障對(duì)象自謀職業(yè)、自食其力，通過勞動(dòng)增加收入，逐步改善生活狀況，克服安于現(xiàn)狀和等靠的思想。同時(shí)，幫助他們解決生活中的實(shí)際困難，爭(zhēng)取群眾對(duì)低保工作的支持、理解和配合。

　　5.與其他社會(huì)保障體系相協(xié)調(diào)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展

　　城市居民最低生活保障制度是整個(gè)社會(huì)保障系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，現(xiàn)在的低保負(fù)擔(dān)十分沉重，很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是新的社會(huì)保障制度還沒有完全轉(zhuǎn)變和建立起來。隨著整個(gè)社會(huì)保障體系的完善和建立，最低生活保障工作的負(fù)擔(dān)會(huì)逐漸減輕。另外，城市最低生活保障制度更依賴于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平直接影響甚至是決定最低生活保障的水平，健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，可以為更多的居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，使貧困戶從根本上擺脫貧困。因此，必須促進(jìn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　總之，隨著黨和政府對(duì)最低生活保障制度的重視，我們相信，這項(xiàng)制度會(huì)越來越健全和完善，使“以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)”的理念深入民心。