燃油稅再度熱議。很快開征燃油稅已經(jīng)懸念不大，發(fā)改委有關(guān)人士還給出了燃油稅開征的最近時(shí)間節(jié)點(diǎn)：12月1日。與此相隨，“海南模式”、“海南經(jīng)驗(yàn)”等詞匯也頻頻被國(guó)內(nèi)各界人士提及，更有有關(guān)人士直呼“海南經(jīng)驗(yàn)”當(dāng)為燃油稅所用。率先在全國(guó)實(shí)行燃油附加費(fèi)改革，讓海南人獨(dú)享了14年之久便利和暢快的一腳油門踩到底，當(dāng)初問(wèn)世的臺(tái)前幕后，這件全國(guó)各省都沒(méi)有做成的事，海南硬是做成了，“秘訣”何在？在今天看來(lái)，“海南模式”能走向全國(guó)嗎？
“海南模式”問(wèn)世臺(tái)前幕后
改革原因：治“三亂”
海南的燃油附加費(fèi)改革于1993年開始醞釀。這個(gè)備受國(guó)人矚目的改革，直接源于一個(gè)普遍的現(xiàn)象：三亂。亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款，老百姓對(duì)此頗有怨言。此外，一些車主鉆法律的空子，以各種方式和理由免交或偷逃公路規(guī)費(fèi)，還有的職能部門利用特權(quán)不繳或少繳公路規(guī)費(fèi)，甚至強(qiáng)行沖卡現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
當(dāng)年的一位主要決策人士透露，還有一個(gè)關(guān)鍵的動(dòng)因是：錢！“要致富，先通路”，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后已成為當(dāng)時(shí)制約海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。要加快公路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以高速公路為主動(dòng)脈、高等級(jí)公路橫貫東西的路網(wǎng)構(gòu)架主通道的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，需要大量的資金投入。而拮據(jù)的政府財(cái)政難以滿足公路建設(shè)的巨額投資需求。八五、九五規(guī)劃海南公路建設(shè)需投入200億元，而1993年海南交通規(guī)費(fèi)征收僅2.2億元，其中80%以上用于養(yǎng)路，公路建設(shè)捉襟見肘。“用改革的辦法，創(chuàng)造一個(gè)物暢其流的良好環(huán)境”，是時(shí)任省委書記阮崇武當(dāng)時(shí)強(qiáng)烈的想法。
1993年12月19日，阮崇武簽署海南省人民政府第39號(hào)令《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理辦法》，將養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等四費(fèi)合一，征收燃油附加費(fèi)，1994年1月1日開始正式執(zhí)行。海南成為全國(guó)第一個(gè)燃油附加費(fèi)改革省份。
1994年1月1日，一夜之間，海南大大小小的公路沿線收費(fèi)站卡全部取消。
省公路運(yùn)輸局局長(zhǎng)馮學(xué)詞，當(dāng)年一腳油門踩到底醞釀之時(shí)，是省交通廳辦公室主任；一腳油門踩到底實(shí)施一年多后，被任命為省交通規(guī)費(fèi)征稽局局長(zhǎng)，成為這項(xiàng)改革的實(shí)際操盤手。“實(shí)行難度比我們想像的大。”馮學(xué)詞說(shuō)。
1996年9月18日，依據(jù)全國(guó)人大授予的地方特別立法權(quán)，海南省人大常委會(huì)頒布實(shí)施《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，將政府規(guī)章上升到地方法規(guī)，保障了燃油附加費(fèi)改革的順利進(jìn)行。
“海南模式”如何更完美？
需要解決本省柴油車輛費(fèi)源流失等問(wèn)題
很快，這項(xiàng)改革給人們帶來(lái)了諸多看得到的驚喜。最直接的是，撤消了所有公路收費(fèi)站卡，亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象被“釜底抽薪”，海南也由此成為全國(guó)惟一沒(méi)有公路收費(fèi)站卡的省份，實(shí)現(xiàn)了“一腳油門踩到底”。司機(jī)們?cè)僖膊挥脼闆](méi)完沒(méi)了的停車交費(fèi)而煩惱，人員貨物實(shí)現(xiàn)了在公路上的自由流動(dòng)。
修公路錢的問(wèn)題也在一定程度上迎刃而解。燃油附加費(fèi)收入迅速增長(zhǎng)，為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)籌集了資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年至2007年間，燃油附加費(fèi)累計(jì)征收80多億元，年均遞增超過(guò)15%.公路總里程從1993年的13066公里，發(fā)展到20000多公里；高速公路從1993年的270公里，發(fā)展到600多公里。公路密度近60公里/100平方公里，位居全國(guó)前列。先后建成了環(huán)島高速公路、海文高速公路、海榆中線改造、農(nóng)村公路改擴(kuò)建等重大公路基礎(chǔ)設(shè)施，形成了以高速公路為主動(dòng)脈，輻射市縣、開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)的海南公路網(wǎng)絡(luò)，有力地促進(jìn)了海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
改革后，還簡(jiǎn)化了繳費(fèi)手續(xù)，縮減了收費(fèi)公路收費(fèi)成本和行政執(zhí)法成本，體現(xiàn)了公平原則，具體表現(xiàn)為“用路者繳費(fèi)，多用路者多繳費(fèi)”。
還有一個(gè)意外的收獲是，在燃油附加費(fèi)的改革下，有車一族為了節(jié)約成本，開始追求油耗低效能高的車型，從而推動(dòng)了能源節(jié)約。
海南一腳油門踩到底很快引起全國(guó)的關(guān)注。“每次到北京開會(huì)，同行都會(huì)羨慕地對(duì)我說(shuō)‘我們沒(méi)做成的事，你們做成了，我們沒(méi)法和你們比’。”馮學(xué)詞自豪地說(shuō)。
然而，任何改革都不是一勞永逸的，在今天看來(lái)，燃油附加費(fèi)改革“海南模式”有哪些需要完善的地方呢？
2007年5月上旬至6月下旬，省人大對(duì)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例》實(shí)施中存在的問(wèn)題進(jìn)行了跟蹤調(diào)查和綜合評(píng)估。
評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行條例僅將汽油和柴油機(jī)動(dòng)車納入征收范圍，不能適應(yīng)機(jī)動(dòng)車燃料多樣化的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)進(jìn)入海南省的外省柴油車輛應(yīng)征繳燃油附加費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定已不符合當(dāng)前海南省實(shí)際情況，導(dǎo)致大量費(fèi)源流失。另外，條例實(shí)行“四費(fèi)合一”和燃油附加費(fèi)征收體制，客觀上形成了公路建設(shè)投融資主體的單一化，使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重。從各市縣各部門反饋的情況看，條例的實(shí)施為各市縣帶來(lái)了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但隨著我省燃油附加費(fèi)征管環(huán)境發(fā)生了很大變化，條例在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題也日益突出，主要表現(xiàn)在：出現(xiàn)了本省柴油車出島行駛存在重復(fù)繳費(fèi)的不合理現(xiàn)象、本省柴油車輛費(fèi)源流失；跨省走私燃油的行為比較嚴(yán)重等。
如今，如何進(jìn)一步完善這項(xiàng)在全國(guó)都叫得響的改革，也是應(yīng)該認(rèn)真思考的問(wèn)題。
“海南模式”能全國(guó)推行嗎？
可借鑒經(jīng)驗(yàn)：平衡各方利益、合理的附加費(fèi)率
海南為什么做到了別人沒(méi)有做到的事？一位長(zhǎng)期關(guān)注海南改革發(fā)展的權(quán)威人士斷言：“14年實(shí)際運(yùn)行情況證明，燃油附加費(fèi)的改革在海南是比較成功的，真正讓大家享受到了一腳油門踩到底的便利，其中的主要原因是，一是老百姓接受，二是考慮縝密，充分考慮到了最敏感的利益問(wèn)題。”這位人士表示，改革面臨著多大的阻力，能否成功，關(guān)鍵是利益能不能平衡，而此項(xiàng)改革做到了驚人的平衡，“當(dāng)時(shí)還專門成立一個(gè)工作小組，就是把各方的賬算清楚。”
據(jù)知情人介紹，改革方案剛開始也遭到了一部分人的質(zhì)疑，但經(jīng)過(guò)認(rèn)真論證算賬，意見逐漸一致。改革的基本原則就是，“誰(shuí)多用路誰(shuí)就多交錢。而且不管什么人去加油，都一律平等地交這筆燃油附加費(fèi)”。
在這位權(quán)威人士看來(lái)，老百姓能否接受是改革是否能夠成功的重要因素。據(jù)了解，海南目前燃油附加費(fèi)率約30%，其93號(hào)汽油的零售價(jià)只比其他地區(qū)貴一塊多錢。從實(shí)施燃油附加費(fèi)14年的情況來(lái)看，該費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)基本得到了海南民眾的認(rèn)可。“同樣的道理，燃油稅的稅率到底怎樣定，才能讓老百姓接受，也是燃油稅改革最應(yīng)該考慮的一個(gè)問(wèn)題。具體方案應(yīng)該經(jīng)過(guò)公眾的充分討論，閉門造出來(lái)的‘車’，很可能會(huì)進(jìn)一步加重民眾負(fù)擔(dān)。”
“在利益這點(diǎn)上，海南抓住了突破屏障的方法。”這位權(quán)威人士表示，事實(shí)上，國(guó)家燃油稅改革方案之所以多年來(lái)一再“難產(chǎn)”，最根本的原因是無(wú)法平衡各方利益，無(wú)法調(diào)動(dòng)地方的積極性。“只聽樓梯響，不見人下來(lái)，上面在干嘛呢，其實(shí)上面在博弈了，這里面涉及到很多的利益。”
“海南模式”的燃油附加費(fèi)征收辦法，能否在全國(guó)推行呢？有關(guān)專家認(rèn)為“可能性不大”。
海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳認(rèn)為，海南的情況有特殊性，當(dāng)時(shí)還不涉及費(fèi)改稅問(wèn)題，實(shí)行的還只是燃油費(fèi)，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有把這樣一個(gè)費(fèi)用的征收轉(zhuǎn)移給稅務(wù)部門。收費(fèi)是公路行業(yè)收入，收稅是財(cái)政收入，公路收費(fèi)可及時(shí)將部分收費(fèi)返還于公路養(yǎng)護(hù)，而一旦納入財(cái)稅系統(tǒng)，能否實(shí)現(xiàn)按實(shí)際需要及時(shí)返還，尚是需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題。
