大格局的變化使得財(cái)政體制需要從單一促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，向?qū)崿F(xiàn)包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、改善收入分配、治理環(huán)境污染多目標(biāo)轉(zhuǎn)變。這一主思路，需要財(cái)政體制在“十二五”期間在總量和結(jié)構(gòu)上都做出重大調(diào)整。
稅收政策正被更多作為中國(guó)各類改革的政策工具，比如調(diào)整收入分配、治理污染等，房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅、環(huán)境稅等稅種的設(shè)立已經(jīng)在討論并實(shí)踐。但關(guān)于中國(guó)宏觀整體稅負(fù)比例過高的討論一直存在，減稅一直是學(xué)界的政策建議。既要加稅，又要減稅，財(cái)稅總體政策的思路該如何協(xié)調(diào)把握？中國(guó)財(cái)稅整體改革方向該如何更清晰理解？
實(shí)際上，中國(guó)財(cái)政體系改革目前最大的問題在于，在中國(guó)已經(jīng)成為全球第二的單一經(jīng)濟(jì)體后，財(cái)政體制的職能要發(fā)生較大變化，需要從過去30年單一促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心，實(shí)現(xiàn)向多目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。多目標(biāo)包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、改善收入分配、治理環(huán)境污染。這一主思路，需要財(cái)政體制在“十二五”期間在總量和結(jié)構(gòu)上都做出重大調(diào)整。
中國(guó)財(cái)政的總量和結(jié)構(gòu)
一直以來，有關(guān)中國(guó)公共部門的大小，以及宏觀稅負(fù)高低的爭(zhēng)論不時(shí)見之于各種場(chǎng)合。例如，中國(guó)官方的國(guó)家稅務(wù)總局認(rèn)為我國(guó)2006年宏觀稅負(fù)為18%，比2005年小漲0.5個(gè)百分點(diǎn)，中國(guó)的宏觀稅負(fù)在國(guó)際上仍屬較低水平。但是，若按照OECD公共部門的收支定義，中國(guó)的公共部門規(guī)模要大得多，宏觀稅負(fù)也重得多。以2007年為例，若按中國(guó)的定義，中國(guó)的宏觀稅負(fù)只有20.1%；若按照OECD定義，則宏觀稅負(fù)高達(dá)27.2%.這個(gè)數(shù)字低于北歐的傳統(tǒng)福利國(guó)家，但已經(jīng)超過韓國(guó)和墨西哥，非常接近美國(guó)和日本了。
不僅如此，自從上世紀(jì)90年代以來，中國(guó)宏觀稅負(fù)的增加速度非�？臁�(shù)據(jù)顯示，美國(guó)的宏觀稅負(fù)從1975年的25.6%，上升到2007年的28.3%，32年間只是上升了2.7個(gè)百分點(diǎn)。而從1994年到2007年的短短13年間，我國(guó)的宏觀稅負(fù)從15.9%上升到27.2%，上升了11.3個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)增長(zhǎng)速度，在國(guó)際上是非常驚人的，在國(guó)內(nèi)歷史上也是超常的。
不僅總量，結(jié)構(gòu)問題也非常凸顯。和國(guó)際上其他國(guó)家相比，中國(guó)的收入結(jié)構(gòu)也較為獨(dú)特。間接稅（增值稅和營(yíng)業(yè)稅）占政府收入的主要部分，合計(jì)所占我國(guó)政府總收入的比重高達(dá)48.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國(guó)的18.3%和OECD平均值的32.3%.個(gè)人所得稅所占比重較低，而個(gè)人所得稅占美國(guó)政府收入的比重高達(dá)34.7%.我國(guó)的這一比重為4.7%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)，也比OECD平均值24.6%低了很多。
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的差異更大。教育支出、醫(yī)療支出以及用于幫助低收入者的社會(huì)支出所占比重過低。數(shù)據(jù)表明，公共教育占GDP比重只有2.2%.這一比率大大低于世界主要國(guó)家。
社保、福利開支、醫(yī)療、教育、國(guó)防等項(xiàng)在美國(guó)公共部門的支出總額中已經(jīng)占到了77%，也就是絕大部分，但這幾項(xiàng)在我國(guó)的公共部門支出中僅占30%，我國(guó)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理的費(fèi)用占了公共部門開支的大部分，從此可以看出我國(guó)公共開支與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的巨大差異。
評(píng)價(jià)財(cái)稅政策
在我們完成的《稅收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：中國(guó)證據(jù)》的一份研究中，我們論證得出了一個(gè)重要結(jié)論：平均稅率與人均GDP呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。
在稅收結(jié)構(gòu)方面，通過估計(jì)土地稅、財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅、增值稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，我們分離出了各個(gè)稅收種類對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，實(shí)證結(jié)果表明，并非所有的稅收對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響是相同的。
對(duì)于土地、不動(dòng)產(chǎn)征稅，以及營(yíng)業(yè)稅，都與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。
這一研究結(jié)果對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。我們據(jù)此認(rèn)為：降低總稅負(fù)，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，如降低資本性收入、物質(zhì)資本、土地和流動(dòng)性稅源的稅率，并且實(shí)施有效的管理和執(zhí)行措施，會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)產(chǎn)生積極的影響。
另外，我們研究了當(dāng)前財(cái)政稅收結(jié)構(gòu)對(duì)治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，對(duì)收入分配的影響，對(duì)污染問題的影響。
我們發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政政策的作用上，中國(guó)一些獨(dú)特的制度安排的確大大提高了財(cái)政制度預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)衰退的能力。中央政府對(duì)預(yù)算內(nèi)開支的影響力，結(jié)合對(duì)地方政府首長(zhǎng)升遷的決定權(quán)，大大緩解了地方政府在制定經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中常見的策略性行為，從而大大提高了地方政府在反衰退方面的努力程度。
在收入分配方面，由于收入一側(cè)個(gè)人所得稅所占比重過低，個(gè)人所得稅的稅基過窄，股利、紅利等在稅率上被優(yōu)待，缺少遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，使得政府在“削高”方面缺少手段。在支出一側(cè)，社會(huì)支出所占比重過低，政府在“把矮個(gè)子墊高”方面成效不彰。收入、支出兩方面共同作用，導(dǎo)致我們的收入惡化問題嚴(yán)重。在主要經(jīng)濟(jì)體中，我們的基尼系數(shù)不僅高于傳統(tǒng)的福利國(guó)家，也比美國(guó)高很多。
綜合以上，我們有了一個(gè)基本判斷，總體而言，中國(guó)的公共部門在過去30年中對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了支撐作用。以增值稅為主體的稅收在籌集公共資金的同時(shí)，對(duì)資本形成、勞動(dòng)供給造成的扭曲作用較��；而基建投資占較大份額的公共支出給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了強(qiáng)勁的支持。但是，稅收收入和支出中具有自動(dòng)穩(wěn)定器功能的所得稅和失業(yè)保險(xiǎn)等所占比重較小，現(xiàn)有的財(cái)政體制對(duì)預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所起作用有限。
在收入分配方面，具有降低富人收入功能的所得稅在收入結(jié)構(gòu)中比重較小，幫助窮人提供收入的失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等支出在支出比重所占比重較小，現(xiàn)有財(cái)政體制改善收入分配的角色有限。
財(cái)政體制改革要實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡
經(jīng)過30年的改革開放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到了世界第二位。在新的環(huán)境下，財(cái)政體制面臨的問題發(fā)生了根本性變化。
首先需要說明的是，盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)總規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了世界第二，但人均GDP仍然處于較低的水平。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是整個(gè)國(guó)家的重中之重。相應(yīng)的，維持一個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公共部門仍然是“十二五”期間財(cái)政體制的核心考量。
但是，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，一些新的現(xiàn)象、新的矛盾需要稅收工具和支出工具來處理。這些新的問題突出體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題從供給不足轉(zhuǎn)化為需求不足。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步融入全球經(jīng)濟(jì)體系，全球其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)越來越容易向中國(guó)傳遞。在這樣的背景下，財(cái)政體制的安排必須考慮預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的因素。
第二，在30年的快速增長(zhǎng)過程中，在勞動(dòng)者自身的稟賦差異，以及勞動(dòng)力市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)政策等因素作用下，我國(guó)從一個(gè)收入均等的社會(huì)演變?yōu)橐粋�(gè)收入分配高度不均的經(jīng)濟(jì)體。體現(xiàn)收入分配不平等的指標(biāo)基尼系數(shù)一路攀升。在勞動(dòng)力市場(chǎng)改革、產(chǎn)業(yè)開放等改革之外，政府的稅收政策和支出政策有必要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以在“十二五”期間改善難以為繼的收入分配惡化問題。
第三，30年快速發(fā)展帶來的另外一個(gè)負(fù)面后果就是嚴(yán)重的環(huán)境污染。在這方面，稅收工具和支出工具對(duì)減排效果和降低減排的沖擊有非常重要的貢獻(xiàn)。
顯然，在新的環(huán)境下，財(cái)政體制的職能要發(fā)生較大的變化。從單一促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心，向兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、收入分配以及污染治理等多重任務(wù)轉(zhuǎn)變，財(cái)政體制在“十二五”期間在總量和結(jié)構(gòu)上都需要做出重大調(diào)整。
總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整
首先需要回答的問題是：如何看待政府規(guī)模？
如前所述，中國(guó)的政府規(guī)模在國(guó)際上已經(jīng)處于較高的水平。更為重要的是，中國(guó)政府規(guī)模的增長(zhǎng)速度非常迅速。就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言，快速上升的稅負(fù)已經(jīng)給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率帶來了負(fù)面影響。若考慮到稅收主體增值稅的主體地位日漸下降，扭曲勞動(dòng)供給、影響資本形成的所得稅在稅收中地位越來越重要，宏觀稅負(fù)的進(jìn)一步上升會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來日漸嚴(yán)重的負(fù)面影響。
不過，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外，預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、改善收入分配以及治理污染都在一定程度上需要新的稅收工具，或者強(qiáng)化已有的稅收工具。例如，為了使自動(dòng)穩(wěn)定器更好地起作用，更好調(diào)整收入分配，我們需要強(qiáng)化收入一側(cè)的企業(yè)所得稅尤其是個(gè)人所得稅。顯然，這些措施不僅會(huì)進(jìn)一步提高稅負(fù)，而且對(duì)資本形成和勞動(dòng)供給的負(fù)面影響更甚。
在支出一側(cè)，也面臨同樣的問題，失業(yè)保險(xiǎn)體系的擴(kuò)展以及社會(huì)救助規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，是強(qiáng)化自動(dòng)穩(wěn)定器所必需的，而且也是改善收入分配所需要的。但這些又對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生一定的負(fù)面壓力。
另外，針對(duì)日益嚴(yán)重的污染問題，環(huán)境稅在“十二五”規(guī)劃當(dāng)中列入了議事日程。顯然，要治理污染，環(huán)境稅的稅率和規(guī)模都需要維持一定的水平。這對(duì)宏觀稅負(fù)也會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步的推動(dòng)作用，推動(dòng)能源價(jià)格，從而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升形成壓力。
首先，在總量上，為了避免宏觀稅負(fù)的負(fù)面影響，采取措施以穩(wěn)定政府規(guī)模，應(yīng)是“十二五”期間的重要工作�？紤]到財(cái)政赤字仍然處于較低的水平，而且赤字對(duì)利率的負(fù)面影響較小的情況下，中國(guó)使用財(cái)政赤字仍然有很大的空間。另外，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期，政府應(yīng)付衰退所需要的資金應(yīng)該通過財(cái)政赤字來承擔(dān)。
其次，為了兼顧增長(zhǎng)與其他三個(gè)目標(biāo)，在穩(wěn)定政府規(guī)模的同時(shí)，為了預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、調(diào)節(jié)收入分配以及治理污染，“十二五”期間財(cái)政體制改革的重中之重是收入結(jié)構(gòu)調(diào)整。在收入結(jié)構(gòu)上，完善企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅征收制度，提高這兩個(gè)稅種在政府收入中所占比重。這樣的改革，使得自動(dòng)穩(wěn)定器能更有效地預(yù)防經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，并為治理波動(dòng)提高宏觀調(diào)控工具；這兩個(gè)稅種同時(shí)是政府改善收入分配的重要工具。改革收入結(jié)構(gòu)的另外一項(xiàng)重要內(nèi)容是將部分含碳產(chǎn)品的稅率提高到30%，其他產(chǎn)品稅率降低為9%的方式重構(gòu)增值稅稅率，在降低增值稅所占比重的同時(shí)，減少二氧化碳這樣的全球污染物和二氧化硫這樣的地區(qū)污染物。再有，為了完善收入分配，必須建立遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。
第三，為了在新時(shí)期的多重目標(biāo)之間進(jìn)行平衡，我們還需要對(duì)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。作為自動(dòng)穩(wěn)定器的重要內(nèi)容，失業(yè)保險(xiǎn)必須有較大程度提高。失業(yè)保險(xiǎn)支出占GDP比重需要從“十一五”期間的0.07% 提高到“十二五”期間的0.5%.失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也有利于改善收入分配。除此之外，為了改善收入分配，還必須較大幅度地提高城鄉(xiāng)低保為主的社會(huì)救助支出占財(cái)政支出的比重。
第四，中央政府應(yīng)減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從政策制定者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變。為了平衡上述四個(gè)目標(biāo)，“十二五”期間，中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系還需要進(jìn)行重大調(diào)整。要使自動(dòng)穩(wěn)定器更好地起作用，稅收、支出等成為有效的宏觀調(diào)控的工具，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、失業(yè)保險(xiǎn)等必須由中央政府負(fù)責(zé)。建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的由中央政府負(fù)責(zé)的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助制度是必要的。中央政府的職能也需要從政策制定者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)該相應(yīng)地減少。
