政策和執(zhí)行兩個(gè)層面的互動將構(gòu)成下一步稅收改革的重要維度
2011年以來，從美國國內(nèi)財(cái)政預(yù)算方案對稅收問題的反復(fù)討論，到日本野田內(nèi)閣對國內(nèi)消費(fèi)稅的議案，再到歐洲對金融交易稅征收的討論，隨處可見經(jīng)濟(jì)形勢變化與稅收制度發(fā)展之間息息相關(guān)的聯(lián)系。與之相應(yīng)，中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的過程中，稅收的作用也在不斷凸現(xiàn)。了解我國稅務(wù)監(jiān)管及稅制轉(zhuǎn)型的整體發(fā)展現(xiàn)狀、并對未來作出估計(jì)，有助于企業(yè)合理分配管理資源并提高管理效率。本文試圖從政策及實(shí)務(wù)等層面，對2012年及以后一段時(shí)間的稅收政策和實(shí)務(wù)發(fā)展趨勢進(jìn)行分析和猜想。
趨勢之一：繼續(xù)加強(qiáng)稅收征管
近年來，中國稅收征管體系的發(fā)展是有目共睹的。有理由相信，隨著行政執(zhí)法體系的完善，特別是稅收征管法的修訂，中國的稅收征管體系將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。這一階段中，以下一些變化趨勢值得關(guān)注：
事前管理向事后稽查轉(zhuǎn)變
長期以來，我國稅務(wù)管理過程中存在較多的行政審批事項(xiàng)。其對納稅人納稅遵從的管理，大多通過事先審核和審批的方式進(jìn)行。
從2011年起，根據(jù)國稅總局25號公告建立的新的所得稅財(cái)產(chǎn)損失申報(bào)制度，取消了財(cái)產(chǎn)損失所得稅前扣除的審批要求。其最重大的改變之一，就是將財(cái)產(chǎn)損失由自行計(jì)算扣除和審批扣除改為清單申報(bào)和專項(xiàng)申報(bào)制度。這一舉措旨在強(qiáng)調(diào)企業(yè)的合規(guī)責(zé)任和稅務(wù)內(nèi)控管理，并強(qiáng)化第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒證作用，與稅收征管方式的整體發(fā)展趨勢是一致的。
25號公告還要求納稅人建立健全資產(chǎn)損失內(nèi)部核銷管理制度，及時(shí)收集、整理、編制、審核、申報(bào)、保存資產(chǎn)損失稅前扣除證據(jù)材料，方便稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查，同時(shí)納稅人還應(yīng)及時(shí)對財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行評估，及時(shí)對稅務(wù)處理進(jìn)行調(diào)整。
25號公告代表著稅務(wù)管理向國際化發(fā)展的一個(gè)重要方向，未來稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管將更偏重于事后稽查，集中于對交易信息的收集和稅務(wù)稽查工作。比如，對特定財(cái)產(chǎn)損失證據(jù)的真實(shí)性、充分性和合理性進(jìn)行抽查等。通過發(fā)揮納稅人的主觀能動性和第三方中介機(jī)構(gòu)的力量來降低征管成本，并提高稅務(wù)遵從的目標(biāo).
這一稅務(wù)管理思想的轉(zhuǎn)變，還體現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓定價(jià)管理方面。國家稅務(wù)總局今年發(fā)布了第一個(gè)預(yù)約定價(jià)報(bào)告，鼓勵更多有條件的跨國公司通過預(yù)約定價(jià)安排來解決轉(zhuǎn)讓定價(jià)問題，以便在交易開始階段就能對轉(zhuǎn)讓定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)全面走低的環(huán)境形勢下，安排這種更加積極主動的方式來解決龐大復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓定價(jià)問題具有極大的現(xiàn)實(shí)意義
更加重視跨境交易
2011年，我國共征收非居民企業(yè)稅收1025.89億元，比上年增加247.33億元，增長31.8%.
一方面，稅務(wù)征管的加強(qiáng)體現(xiàn)為對稅源的嚴(yán)格管理和征收。以企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓海外公司股權(quán)間接實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓境內(nèi)公司權(quán)益為例，首先是698號文出臺兩年多來，股權(quán)交易雙方對報(bào)備義務(wù)的了解和遵從程度大幅提高，報(bào)備的交易基數(shù)激增；其次是各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓的技術(shù)判斷水平和征管意識都有顯著提高；最后，由于間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅額一般很高，各地紛紛加強(qiáng)對間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管力度，拓展信息來源，增加信息收集的主動性。
另一方面，則是完善稅收征管制度對商業(yè)交易促進(jìn)和協(xié)調(diào)作用，從而實(shí)現(xiàn)有限的平衡。以企業(yè)申請稅收協(xié)定的受益所有人待遇為例，從601號文到近期的30號公告的規(guī)定，國家稅務(wù)總局正在努力對稅收制度中的復(fù)雜問題給出明確的指引。
而下一步，對“走出去”企業(yè)的稅收征管，將會成為未來稅收征管的重點(diǎn)之一，無論是對稅務(wù)當(dāng)局還是對納稅人都將是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)。
通常而言，稅務(wù)征管基礎(chǔ)來源于對交易的事實(shí)認(rèn)定，也因?yàn)檫@樣，企業(yè)加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理意識，為交易所作的資料準(zhǔn)備等工作就顯得特別重要。
企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理和稅務(wù)鑒證
國家稅務(wù)總局對于企業(yè)內(nèi)部的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理極為重視。2011年出臺的《大企業(yè)稅收服務(wù)和管理規(guī)程》重申，要求企業(yè)通過建立稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度來加強(qiáng)稅收征管的目標(biāo)。
而隨著征管法的修訂，如何合理分配稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人和中介機(jī)構(gòu)在稅收征管活動中的權(quán)利義務(wù)，通過權(quán)責(zé)平衡的方式促進(jìn)征管發(fā)展，也是一個(gè)重要問題。這其中，規(guī)范稅務(wù)鑒證報(bào)告，發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)對企業(yè)內(nèi)部稅務(wù)管理的鑒證作用，使其成為稅收征管的重要環(huán)節(jié)之一也是可能的方向。
當(dāng)前和今后一段時(shí)間，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢可以概括為：外部形勢不容樂觀，內(nèi)部轉(zhuǎn)型逐漸加速；對于企業(yè)經(jīng)營和政府財(cái)政都構(gòu)成了較大的壓力。因此，加強(qiáng)征管應(yīng)當(dāng)還是未來的稅收主旋律之一。而隨著中國經(jīng)濟(jì)和法治化的發(fā)展進(jìn)程，未來稅收征管勢必將越來越多地以法治化為中心，不斷在強(qiáng)化納稅人權(quán)利保護(hù)和提高征管效率之間求取最佳的平衡。
趨勢之二：堅(jiān)定不移地推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅
如果說加強(qiáng)征管是稅收制度發(fā)展的自然趨勢。那么，回顧過去，不難發(fā)現(xiàn)“減稅”則一直是改革的“主旋律”之一。結(jié)合當(dāng)前的情況，“減稅”的推動力至少來自于兩方面，一方面是納稅人，另一方面則是政府。納稅人對稅收立法的積極參與，對財(cái)政支出的積極監(jiān)督都形成了對減稅的隱性要求；再從目前的經(jīng)濟(jì)形勢來看，如何撬動國內(nèi)的投資和消費(fèi)需求來達(dá)到保持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的目標(biāo)，是政府最優(yōu)先要考慮的問題，而減稅無疑是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)投資的一項(xiàng)重要手段。加上這兩年中小企業(yè)發(fā)展困難等問題的出現(xiàn)，減稅更加成為既能和諧民生、又可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策首選之一。
然而，毫無疑問，在現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)形勢下，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡問題，在完善中國稅制的前提下，減稅的實(shí)質(zhì)必然是“結(jié)構(gòu)性減稅”。未來的減稅措施將更講究受益對象的針對性和特定性，因此在政策適用面、制度設(shè)計(jì)上可能會更顯精細(xì)而富有選擇性。以個(gè)人所得稅為例，綜合了級距和稅率的調(diào)整手段的最終結(jié)果，是低收入者減稅幅度大，而高收入者可能產(chǎn)生增稅的局面。
同樣，這一特征也會體現(xiàn)在稅制優(yōu)惠的行業(yè)選擇上。比如根據(jù)此前的報(bào)道，服務(wù)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)、動漫、農(nóng)林牧漁、新能源，以及與改善民生有關(guān)的教育、醫(yī)療、社會保障等行業(yè)，還有“走出去”企業(yè)等（對高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠的新規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了這一意圖），有望成為來年減稅優(yōu)惠所眷顧的領(lǐng)域。
結(jié)構(gòu)性減稅的提法意味著，并非所有應(yīng)稅行為或納稅人都可享受減稅，這種選擇性的做法其實(shí)更多地包含著政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的政策意圖。從這一意義上來說，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級才是包括結(jié)構(gòu)性減稅在內(nèi)的一系列財(cái)稅政策的真正指向。
下一步，可能會有更全面的資源稅改革，包括對飽受爭議的稀土資源出口問題，如何有效利用稅收杠桿保護(hù)國內(nèi)資源也將成為關(guān)注焦點(diǎn)之一。而營業(yè)稅改增值稅的進(jìn)一步擴(kuò)大、房產(chǎn)稅改革、消費(fèi)稅調(diào)整等多方面稅收制度的改革和實(shí)施，都將成為未來幾年中國稅制改革中或急或緩的方向。
中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革都處在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻，如何有效利用稅收制度為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，從目前來看已經(jīng)有了較為清晰的路線圖。一方面，稅收征管的持續(xù)完善將提高稅收管理水平和稅收征納水平；另一方面，有效的結(jié)構(gòu)性減稅將為經(jīng)濟(jì)模型調(diào)整提供助力。政策和執(zhí)行兩個(gè)層面的互動將構(gòu)成下一步稅收改革的重要維度。
