從歷史經(jīng)驗來看，歷次重大改革，財稅改革都是走在前面。事實上，改革開放30年來，每次重大改革，財稅體制改革都是其核心部分。
黨的十八大提出，要加快改革財稅體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系。
對于財稅改革，財稅領(lǐng)域?qū)＜屹Z康認(rèn)為，目前已到了改革的攻堅階段，到了必須觸動既得利益才能推進(jìn)改革的階段。如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。
人物簡歷
賈康
財經(jīng)專家，孫冶方經(jīng)濟學(xué)獎獲得者�，F(xiàn)任財政部財政科學(xué)研究所所長，中國財政學(xué)會副會長兼秘書長，國家“十一五”規(guī)劃專家委員會委員。同時，他也是2010年中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財稅體制改革”專題的講解人之一。賈康在財政稅收與國民經(jīng)濟的理論、政策研究領(lǐng)域有豐富的工作經(jīng)驗，曾主持或參加多項國家級、部級研究項目。
稅制改革肯定是有阻力的，而且阻力非常明顯，這是實實在在地觸動既得利益。但這就是現(xiàn)階段改革的總體特點，容易做的事已做完，剩下的幾乎都屬攻堅克難的任務(wù)。目前到了改革的攻堅階段，到了必須觸動既得利益才能推進(jìn)改革的階段。如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。
分稅制改革有成果，也面臨新問題
新京報：如何評價1994年分稅制改革以及隨后進(jìn)行的一系列改革措施？
賈康：1994年我國進(jìn)行了大規(guī)模的財稅配套改革，建立了分稅制框架，這一改革是里程碑式的。改革的實質(zhì)是從原行政性分權(quán)過渡到與市場經(jīng)濟匹配的經(jīng)濟性分權(quán)。
1994年分稅制改革取得了顯著的正面效應(yīng)，財政收入此后獲得恢復(fù)性增長，占GDP比重從1995年最低點的10.3%一直上升到現(xiàn)在名義指標(biāo)20%以上。政企關(guān)系、中央和地方關(guān)系的處理、生產(chǎn)要素流動、市場化配套改革等都可圈可點。
財政分稅制于1994年之后的運行中也出現(xiàn)了一系列新矛盾，面臨越來越明顯的挑戰(zhàn)。例如基層財政困難、“土地財政”問題等。
另外在稅收方面，近年來我國又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅、修訂個人所得稅等稅制改革。但相對于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新形勢，當(dāng)前稅收制度中還存在不相適應(yīng)的地方。
直接稅與間接稅比重失衡
新京報：當(dāng)前稅收制度與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方有哪些？
賈康：從稅收總體結(jié)構(gòu)看，主要是直接稅和間接稅比重失衡。當(dāng)前，稅收總收入中主要由增值稅、消費稅、營業(yè)稅構(gòu)成的間接稅比重過高，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型造成了不少負(fù)面影響。
這種稅制結(jié)構(gòu)的不完善削弱了政府調(diào)控經(jīng)濟的能力。
比如，發(fā)達(dá)國家非常強調(diào)發(fā)揮稅收的自動穩(wěn)定器功能。美國聯(lián)邦級超過40%的收入來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，占比達(dá)到80%左右。這樣，在經(jīng)濟波動中，稅收超額累進(jìn)機制可以發(fā)揮相當(dāng)明顯的自動穩(wěn)定器功能。即在經(jīng)濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動跳高，為經(jīng)濟降溫；在經(jīng)濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動下降，為經(jīng)濟升溫。而我國的直接稅中實行超額累進(jìn)的只是非常小的一部分。
稅制結(jié)構(gòu)不完善也削弱了政府調(diào)節(jié)收入分配的能力。目前我國缺乏能夠有力調(diào)節(jié)收入分配的稅種。增值稅、營業(yè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱；個人所得稅應(yīng)發(fā)揮的“抽肥補瘦”的再分配功能遠(yuǎn)不到位；財產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅剛剛開始局部改革試點，遺產(chǎn)稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。
此外，資源稅改革和相關(guān)配套改革不到位，影響了政府調(diào)控資源環(huán)境、促進(jìn)節(jié)能降耗的能力。
間接稅比重過高加大“稅收痛苦”
新京報：間接稅比重過高對老百姓有什么影響？
賈康：目前階段間接稅構(gòu)成我國稅收最主要的來源，實際上就是把主要的稅負(fù)加在消費大眾身上了。間接稅通�？梢灾苯忧度肷唐肥蹆r之中，屬于可通過價格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅，優(yōu)化再分配能力低下，對于恩格爾系數(shù)較高的中低收入階層，實際加大了其“稅收痛苦”程度。
間接稅比重過大跟收入分配問題交織在一起，越來越不適應(yīng)我們今后政策調(diào)節(jié)的取向。今后的目標(biāo)取向應(yīng)該是更加注重再分配的優(yōu)化。當(dāng)然，在這方面稅收不能夠“包打天下”，但是可以利用稅制可塑性的彈性空間，發(fā)揮積極的作用以“抽肥補瘦”。
新京報：有觀點稱間接稅跟直接稅的比重是由社會發(fā)展階段決定的，不能人為設(shè)計？
賈康：在這方面是有爭論的。有些人說稅制是不能設(shè)計的，或認(rèn)為直接稅比重上升間接稅比重下降完全是由生產(chǎn)力決定的自然過程。
我們是不同意這種看法的，因為這就完全否定了稅制的可塑性和稅制改革、稅收政策優(yōu)化改進(jìn)的必要性。如果是這樣的話，我們就應(yīng)對收入分配格局中的問題聽之任之，在稅收上完全無所作為。但實際上，各國經(jīng)濟社會發(fā)展中的經(jīng)驗，也包括中國改革開放中自己的經(jīng)驗都表明，在現(xiàn)實生活中人們需要正確的稅制設(shè)計，需要稅制改革對優(yōu)化分配客觀要求的回應(yīng)。
需拿出化解既得利益阻礙的可行方案
新京報：那接下來應(yīng)該如何設(shè)計稅制？
賈康：稅制設(shè)計的目標(biāo)取向便是逐步提高直接稅比重，降低間接稅比重�？傮w來看，我國目前的宏觀稅負(fù)應(yīng)該穩(wěn)定下來，不必再提升了，同時把側(cè)重點放在稅收的結(jié)構(gòu)合理化上。
各方面現(xiàn)在確有很多不滿，作為執(zhí)政黨和決策集團，要充分考慮民心民意，積極呼應(yīng)社會訴求。宏觀稅負(fù)如果穩(wěn)定下來，稅改自然就是稅種間此消彼長的優(yōu)化設(shè)計問題。只有適當(dāng)提高直接稅，才有操作空間去較充分地降低間接稅。如何降低間接稅相對簡單，比如正在進(jìn)行的營業(yè)稅改增值稅實際上就是降低間接稅的一種操作。
新京報：社會成員對直接稅的感受是最直截了當(dāng)?shù)模岣咧苯佣愂欠駮休^大阻力？
賈康：肯定是有阻力的，而且阻力非常明顯，這是實實在在地觸動既得利益。所以改革不好推進(jìn)，肯定是有難度的。但這就是我們現(xiàn)階段改革的總體特點，容易做的事已做完，剩下的幾乎都屬攻堅克難的任務(wù)了，而且牽一發(fā)而動全身。
也就是說，目前到了改革的攻堅階段，到了必須觸動既得利益才能推進(jìn)改革的階段。
如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。但需說清楚，直接稅比重逐漸提升是基于支付能力原則，是“抽肥補瘦”，是讓先富起來的社會成員為國庫多作一些貢獻(xiàn)，財政再通過轉(zhuǎn)移支付去扶助低收入階層，這樣同時增進(jìn)社會和諧與安定團結(jié)，也是符合先富階層的長遠(yuǎn)和根本利益的。
目前營業(yè)稅是地方的主體稅種，假如營業(yè)稅被增值稅取代，需要積極重構(gòu)地方稅體系，特別是合理打造地方稅體系的主體稅種。從國際經(jīng)驗來看，可堪擔(dān)此重任的當(dāng)屬房地產(chǎn)稅、資源稅。
公眾減稅訴求得到回應(yīng)
新京報：去年財政收入超10萬億，近幾年的收入增速都在20%以上，你如何看待這樣的財政收入規(guī)模？
賈康：前些年財政的收入增長速度比較可觀。總體說是恢復(fù)性的，是改革開放前十幾年“減稅讓利”“放水養(yǎng)魚”進(jìn)入財源建設(shè)收獲期的表現(xiàn)，但這一趨勢不會永久延續(xù)。
另外還有一個問題，就是決策集團、政府管理部門要考慮社會訴求和公眾的感受。公眾的減稅訴求已經(jīng)得到了一定的回應(yīng)，今年在強調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅及經(jīng)濟增速下行的情況下，財政收入的增長幅度肯定遠(yuǎn)低于20%.
提高“起征點”同時，需清理稅外負(fù)擔(dān)
新京報：你提出要結(jié)構(gòu)性減稅和結(jié)構(gòu)性加稅相結(jié)合，具體如何操作？
賈康：去年我們已經(jīng)在過去幾年減稅措施基礎(chǔ)上，又采取了一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施，比如提高個稅中工薪收入“起征點”，實行針對小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠等，均產(chǎn)生了十分積極的作用。
目前結(jié)構(gòu)性減稅仍有加大力度、做足文章的明顯必要性。當(dāng)前及今后幾年結(jié)構(gòu)性減稅可考慮幾個要點。
第一，在進(jìn)口環(huán)節(jié)適當(dāng)?shù)�、有選擇性地降低關(guān)稅。
第二，小微企業(yè)的增值稅、營業(yè)稅“起征點”提高已于去年宣布，需在各地盡快形成實施細(xì)則，同時清理整頓小微企業(yè)的稅外負(fù)擔(dān)項目，堅決糾正亂收費、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象。
第三，年初上海先行，現(xiàn)又有十余個省級行政區(qū)跟進(jìn)的營業(yè)稅改增值稅改革，是結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，應(yīng)當(dāng)爭取在“十二五”期間取得顯著進(jìn)展，直至最終對統(tǒng)一市場全覆蓋。
第四，對企業(yè)的創(chuàng)新活動以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展項目等，要積極適當(dāng)匹配稅收優(yōu)惠。
第五，落實對蔬菜的批發(fā)、零售免征增值稅的規(guī)則，并清理、整頓相關(guān)的物流收費和降低其他實際負(fù)擔(dān)。
第六，在個稅方面應(yīng)創(chuàng)造條件結(jié)合“綜合收入”和“家計扣除”等機制，培育中等收入階層。
第七，針對我國人口老齡化的養(yǎng)老體系建設(shè)，有必要積極研討和探索以稅收優(yōu)惠措施支持企業(yè)年金等補充性養(yǎng)老保險機制的建設(shè)。
第八，鼓勵租房市場發(fā)展，可以研討對房主出租時相關(guān)稅負(fù)的一定調(diào)減。
涉及到加稅的部分，主要是資源稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅的高端以及以后要推出的環(huán)境稅。這些稅種跟經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策引導(dǎo)都有關(guān)聯(lián)，比如資源稅有利于引導(dǎo)節(jié)能降耗。
“富人”承擔(dān)的直接稅比重低到微不足道
新京報：為什么老百姓近年似乎感覺“稅負(fù)痛苦”？
賈康：我國總體稅負(fù)在國際比較中并不高，但前面說過，間接稅比重過高。目前60%-70%的稅收收入是由包含在商品中的流轉(zhuǎn)稅貢獻(xiàn)的，消費大眾是作貢獻(xiàn)的主體，其中大多數(shù)是低中收入階層。
同時，有支付能力的先富階層所承擔(dān)的直接稅比重，低到了幾乎微不足道的水平。這越來越成為引發(fā)社會公眾“稅收痛苦”感受的重要因素，也是應(yīng)當(dāng)明確指出的稅制顯著缺陷。
再加上我國再分配機制滯后于社會發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)，所以十分需要以低收入端、小微企業(yè)端、實體經(jīng)濟端等為重點的結(jié)構(gòu)性減稅，配之以其他優(yōu)化收入分配的舉措，來回應(yīng)公眾關(guān)切和順應(yīng)民心，降低恩格爾系數(shù)較高的低端社會群體的稅收痛苦。
“營改增”全國鋪開減稅或達(dá)3000億
新京報：“營改增”試點已經(jīng)擴大到12個省市，全國鋪開還需多久？
賈康：如果順利的話，這項改革很有可能在“十二五”期間覆蓋到全國。
按照目前“營改增”的方案粗略計算，改革在全國鋪開大約要達(dá)到3000億元左右的減稅量。
新京報：有企業(yè)反映“營改增”試點中存在增值稅鏈條不完整、稅率劃分不細(xì)致以及稅負(fù)增加的問題？
賈康：這些問題要解決。比如運輸行業(yè)反映稅負(fù)沒有降下來反而增加了。原因也說清楚了：一個車隊完成一輪交通車輛的更新約需要四年，四年總算賬一定是減稅的。但試點剛開始實施時，一般體會不到抵扣的好處。
針對這種情況，現(xiàn)在是采取暫時性辦法，比如上海對交通企業(yè)稅負(fù)上升的，給予財政補貼。
解決過渡階段的毛病，有人說要采取增加稅率的辦法，我不這么認(rèn)為，我覺得首先應(yīng)該盡可能采取其他方式。
中央、地方增值稅收入分配不能一地一率
新京報：隨著“營改增”逐漸向全國鋪開，中央與地方的稅收關(guān)系也亟需調(diào)整和理順，你對此怎么看？
賈康：在現(xiàn)行分稅制財政體制下，增值稅是中央和地方共享稅。由國家稅務(wù)機關(guān)征收管理，國內(nèi)增值稅收入按75：25的比例在中央政府和地方政府間分成。進(jìn)口增值稅收入歸屬中央，營業(yè)稅是地方稅，基本歸屬地方財政收入。
在“營改增”的改革過程中能否妥善處理好中央和地方的關(guān)系，對這一重大改革能否順利普遍實施及其運行結(jié)果，有著至關(guān)重要的影響。
我們的建議是，要建立一個在全國范圍內(nèi)較全面覆蓋商品和服務(wù)的增值稅制，增值稅的稅權(quán)理應(yīng)歸屬中央政府，由中央政府統(tǒng)一立法、在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收管理，但稅收收入仍可以由中央與地方共享。
對于增值稅收入如何在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配，可考慮在“擴圍”之后，形式上仍可實行中央和地方分成的辦法，但分成的依據(jù)應(yīng)當(dāng)堅持1994年改革的“全國一律原則”，只是適當(dāng)調(diào)整其量值。事關(guān)堅持分稅制基本框架，決不能搞成一地一率。各地收入差距問題，要另外通過轉(zhuǎn)移支付去調(diào)節(jié)。
目前營業(yè)稅是地方的主體稅種，假如營業(yè)稅被增值稅取代，地方稅將陷入群龍無主處境。為此需要積極重構(gòu)地方稅體系，特別是合理打造地方稅體系的主體稅種。從國際經(jīng)驗來看，可堪擔(dān)此重任的當(dāng)屬房地產(chǎn)稅、資源稅。
