當(dāng)前我國(guó)可持續(xù)發(fā)展遭遇資源瓶頸制約，資源存儲(chǔ)量嚴(yán)重短缺，資源稅到了必須改革的時(shí)候
“我國(guó)的資源稅必須要進(jìn)行改革。”全國(guó)政協(xié)委員、民建廣西壯族自治區(qū)主任委員錢(qián)學(xué)明接受采訪(fǎng)時(shí)有些沉重，“在資源戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)的今天，我國(guó)資源稅卻一直處于地位低、功能弱、稅額少、調(diào)節(jié)無(wú)力的尷尬境地，保護(hù)資源的重要作用還未能充分發(fā)揮出來(lái)。”
在今年“兩會(huì)”上，錢(qián)學(xué)明提交了關(guān)于資源稅改革的提案，其中明確提出，我國(guó)資源稅制到了必須進(jìn)行改革的時(shí)候，建議擴(kuò)大資源稅征收范圍，合理調(diào)整資源稅稅率。
其實(shí)在此次“兩會(huì)”上，像錢(qián)學(xué)明一樣關(guān)注資源稅問(wèn)題的委員并不在少數(shù)，3月11日，民進(jìn)四川省副主委、四川省教育廳副廳長(zhǎng)王康等11名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名向大會(huì)提交了“關(guān)于完善油氣資源收益合理分成制度的提案”，建議提高資源稅率至8%。“資源稅”成為了此次“兩會(huì)”熱議的話(huà)題之一。 “如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入調(diào)整期，潛在增速下降已是不爭(zhēng)的事實(shí)，通脹處于暫時(shí)回落且未來(lái)將持續(xù)溫和可控，資源稅改革正當(dāng)其時(shí)。”錢(qián)學(xué)明說(shuō)。
資源稅征收范圍亟待擴(kuò)大
“資源稅？”
“我國(guó)還有這樣的稅種啊？不清楚。”
在法治周末記者隨機(jī)對(duì)10位路人展開(kāi)的調(diào)查中，對(duì)“資源稅”的認(rèn)知程度可謂“全軍覆沒(méi)”。
“資源稅雖然在民眾中的普及度不高，卻絕對(duì)是與民眾生活息息相關(guān)的‘大稅’。”錢(qián)學(xué)明告訴法治周末記者，所謂資源稅，簡(jiǎn)單來(lái)講就是對(duì)國(guó)有資源有償使用而征收的一種稅。資源稅的應(yīng)稅對(duì)象是自然資源，通過(guò)征稅可以提高產(chǎn)業(yè)鏈的開(kāi)采成本和生產(chǎn)成本，有效提高資源開(kāi)采和利用效率。
錢(qián)學(xué)明回憶，資源稅最初在我國(guó)開(kāi)征是在上世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面推行，企業(yè)無(wú)償使用國(guó)家所有的自然資源、資金等弊端逐漸都暴露了出來(lái)。比如采礦方面出現(xiàn)亂采亂挖、采富棄貧、采大棄小、采易棄難等破壞和浪費(fèi)資源的問(wèn)題。另外，我國(guó)地域遼闊，各地資源及開(kāi)發(fā)條件存在很大差異，為了正確處理國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系，促進(jìn)合理開(kāi)發(fā)并保護(hù)有限的自然資源，我國(guó)從1984年10月1日起對(duì)開(kāi)采礦產(chǎn)品等資源的單位和個(gè)人開(kāi)征了資源稅。
考慮到多方利益以及循序漸進(jìn)的發(fā)展方式，1984年9月28日，財(cái)政部發(fā)布的《資源稅若干問(wèn)題的規(guī)定》中指出對(duì)原油(92.22,0.06,0.07%)、天然氣、煤炭等先行開(kāi)征資源稅，不久鐵礦石也被納入其中。
1993年12月25日，國(guó)務(wù)院重新修訂頒布了《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，于1994年1月1日實(shí)施。修訂后的《條例》擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，由過(guò)去的煤炭、石油，天然氣、鐵礦石少數(shù)幾種資源擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽共7種。
“總的來(lái)看，資源稅仍只限于礦藏品，對(duì)大部分非礦藏品資源都沒(méi)有征稅。”在錢(qián)學(xué)明看來(lái)，資源稅征收之初因要考慮到眾多企業(yè)發(fā)展與資源開(kāi)發(fā)等眾多因素，因此選擇資源較為普遍，易于征收管理的礦產(chǎn)品和鹽等列為征稅范圍也是可以理解的，但與世界各國(guó)資源稅的征收情況相比，我國(guó)的征收范圍還過(guò)于狹窄。
土地資源、水資源、草場(chǎng)資源等眾多自然資源都沒(méi)被納入，而這并不代表這些資源在中國(guó)就很充足。錢(qián)學(xué)明覺(jué)得恰恰相反，我國(guó)的這些資源不僅匱乏，而且浪費(fèi)極為嚴(yán)重，比如我國(guó)大量出口國(guó)外的稀土，現(xiàn)在就已非常稀缺，急需國(guó)家采取稅收手段加以保護(hù)。
資源稅應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大征收范圍，對(duì)于日益緊缺的資源都應(yīng)考慮列入資源稅的征收范圍，促使公眾節(jié)約資源，更好地利用資源，從而促進(jìn)自然與人類(lèi)社會(huì)的和諧。錢(qián)學(xué)明建議，考慮到目前的征收管理水平，可以先將國(guó)家目前已經(jīng)立法管理的一些資源納入其中，如水資源、土地資源、森林資源等。
征收辦法應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)
不僅征稅范圍要擴(kuò)大，錢(qián)學(xué)明覺(jué)得資源稅的征收方法更亟待改革。
按照1994年的《條例》規(guī)定，我國(guó)資源稅實(shí)行從量定額征收的辦法。“從量計(jì)征，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是按開(kāi)采量或銷(xiāo)售量為計(jì)稅依據(jù)，開(kāi)采自用的，以自用數(shù)量為準(zhǔn)；開(kāi)采銷(xiāo)售的，以銷(xiāo)售數(shù)量為準(zhǔn)。資源稅按噸、立方米等自然單位確定應(yīng)稅產(chǎn)品的稅額。”這種方法在當(dāng)時(shí)有著積極意義，錢(qián)學(xué)明認(rèn)為，一方面稅收收入不受產(chǎn)品價(jià)格、成本和利潤(rùn)變化的影響，能夠穩(wěn)定財(cái)政收入、便于征管；另一方面有利于促進(jìn)資源開(kāi)采企業(yè)降低成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。
“十幾年過(guò)去了，各類(lèi)資源的價(jià)格在不斷變動(dòng)，如果依然采取從量征收的方法顯然無(wú)法達(dá)成通過(guò)征收資源稅來(lái)保護(hù)資源的目的。”錢(qián)學(xué)明舉例稱(chēng)，比如原煤每噸要征收資源稅2元至5元，焦煤是8元，綜合起來(lái)平均每噸也就3.5元。然而煤的價(jià)格在這幾年已經(jīng)從每噸兩三百元上漲到了上千元，資源稅征收不足每噸煤銷(xiāo)售價(jià)格的1%。煤炭?jī)r(jià)格上漲，資源稅卻仍保持不變，企業(yè)的資源開(kāi)采成本不升反降，必然會(huì)造成資源的肆意開(kāi)采和浪費(fèi)。
不僅如此，從量計(jì)征下過(guò)低的資源稅還導(dǎo)致了利益分配機(jī)制不合理，錢(qián)學(xué)明強(qiáng)調(diào)，那些資源型壟斷企業(yè)的收入在不斷增多，而政府的稅收卻沒(méi)有增加。像中國(guó)的礦產(chǎn)等資源相對(duì)集中在經(jīng)濟(jì)較落后的中西部地區(qū)，但中西部地區(qū)雖資源富集，財(cái)政困難卻依然突出，資源稅的調(diào)節(jié)并不給力。
種種問(wèn)題也引起了各方的重視，資源稅改革也一直牽動(dòng)著中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的“神經(jīng)”。錢(qián)學(xué)明記得從2007年開(kāi)始，資源稅改革在相關(guān)文件中就被表述為“擇機(jī)推出”，但由于涉及到物價(jià)、企業(yè)稅負(fù)等因素，直到2010年6月，才在新疆率先建立資源稅改革試點(diǎn)，拉開(kāi)了中國(guó)資源稅改革的序幕。
2010年6月1日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問(wèn)題的規(guī)定》，其中將原油和天然氣資源稅調(diào)整為按產(chǎn)品銷(xiāo)售額的5%計(jì)征，第一次將資源稅征收方式從“從量計(jì)征”變?yōu)榱?ldquo;從價(jià)計(jì)征”。2010年12月1日，資源稅改試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大到內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個(gè)西部省區(qū)。
事實(shí)證明了改革的成效。以最早實(shí)施資源稅改革的新疆為例，2011年新疆資源稅便同比增收33億多元。資源稅作為地方稅，增收將全部留在地方，新疆維吾爾自治區(qū)地方稅務(wù)局總會(huì)計(jì)師方章榮就在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)多次稱(chēng)贊，資源稅的增長(zhǎng)不僅增加了資源地的財(cái)政收入，同時(shí)增強(qiáng)了這些地方提供保障和改善民生基本公共服務(wù)的能力。
改革試點(diǎn)立竿見(jiàn)影的資源稅也成為了國(guó)家“十二五”規(guī)劃中的重要內(nèi)容，2011年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶就多次提出要積極推進(jìn)資源稅費(fèi)改革，并對(duì)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》作出修改。
2011年11月1日，新修訂的《條例》實(shí)施。新《條例》在現(xiàn)有資源稅從量定額計(jì)征基礎(chǔ)上增加了從價(jià)定率的計(jì)征辦法，調(diào)整原油、天然氣等品目資源稅稅率為銷(xiāo)售額的5%。
受益于資源稅改革的全面推開(kāi)，我國(guó)資源稅收入也實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)顯示，2011年，全國(guó)資源稅實(shí)現(xiàn)599億元，增長(zhǎng)43.4%，其中西部地區(qū)增長(zhǎng)69.3%，資源稅增加地方財(cái)力的效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)。
改革任重道遠(yuǎn)
資源稅改革取得了初步成果，在欣喜之余錢(qián)學(xué)明也發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，他覺(jué)得改革沒(méi)有涉及到煤炭資源稅就是一大“遺憾”。
早在2010年的西部大開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，溫家寶就明確表示將對(duì)西部地區(qū)的煤炭、原油、天然氣等資源稅，由目前的“從量征收”改為“從價(jià)征收”。但2011年的新《條例》中只對(duì)原油、天然氣稅率進(jìn)行了調(diào)整，而煤炭等其他品目資源稅，依然采取從量征收的方式。
“煤炭在我國(guó)一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占到了70%，也是確保我國(guó)能源供應(yīng)和電力供應(yīng)最重要的能源資源。”因此錢(qián)學(xué)明認(rèn)為煤炭相關(guān)的改革將影響整體能源供應(yīng)格局且涉及因素眾多，這也是煤炭資源稅改革被暫時(shí)擱置的原因。
廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)[微博]也在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)坦言，隨著煤炭需求的大幅度增長(zhǎng)，煤炭市場(chǎng)基本是賣(mài)方市場(chǎng)，資源稅改革導(dǎo)致的新增成本可能會(huì)比較快地轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，從而推高整體能源成本。此次資源稅改革沒(méi)有將煤炭納入改革范圍，也是政府希望避免改革對(duì)經(jīng)濟(jì)造成比較大的影響。
事實(shí)上我國(guó)將全面深化資源稅改革，擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征范圍的改革路徑已比較明確，今后將逐步擴(kuò)大至煤炭、礦產(chǎn)資源等，一些地方也已“躍躍欲試”。
山西作為我國(guó)重要的能源基地，肩負(fù)著支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)煤炭需求的重要使命。但長(zhǎng)期高強(qiáng)度的資源開(kāi)發(fā)，也導(dǎo)致了地表植被死亡、地表水體及地下水系嚴(yán)重污染等生態(tài)衰退問(wèn)題。
為緩解這一局面，在今年“兩會(huì)”期間，22名住晉全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名提出了在山西先行煤炭資源稅試點(diǎn)工作的建議。全國(guó)政協(xié)委員薛延忠就表示，強(qiáng)化山西先行試點(diǎn)煤炭資源稅，提高資源稅稅率，強(qiáng)化稅收手段對(duì)資源開(kāi)發(fā)的調(diào)控十分迫切。
“煤炭資源稅改革的核心一定要做好內(nèi)部各系統(tǒng)的配套工程，讓煤企資源稅成本傳導(dǎo)。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康分析，一旦增加稅負(fù)將會(huì)引發(fā)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的傳導(dǎo)效應(yīng)，引起下游終端產(chǎn)品的價(jià)格上漲，這可倒逼企業(yè)由過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)向節(jié)能降耗。而政府也應(yīng)相應(yīng)增加財(cái)政投入，保證低收入人群生活水平不下降，中等收入及以上人群能消化。
在積極推進(jìn)“從價(jià)計(jì)征”的同時(shí)，專(zhuān)家認(rèn)為現(xiàn)有稅率也必須進(jìn)一步提高。王康就在提案中指出，現(xiàn)行原油、天然氣5%的資源稅稅率參照國(guó)際慣例偏低，建議將稅率提高到8%至10%。
“對(duì)于納入資源稅稅收范圍的應(yīng)稅稅目，應(yīng)根據(jù)其稀缺程度、人類(lèi)的依存程度、自身的開(kāi)采成本及該行業(yè)利潤(rùn)等因素來(lái)計(jì)算課稅稅額，同時(shí)依照資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異向從事資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)征收高低有別的稅額。對(duì)于那些不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅，通過(guò)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍和上調(diào)稅額來(lái)引導(dǎo)企業(yè)有效地利用有限的資源。”錢(qián)學(xué)明也在提案中提出了調(diào)整稅率的建議。
“當(dāng)前我國(guó)可持續(xù)發(fā)展遭遇資源瓶頸制約，資源存儲(chǔ)量嚴(yán)重短缺，資源稅到了必須改革的時(shí)候。”但錢(qián)學(xué)明強(qiáng)調(diào)改革絕非一蹴而就之事，要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的研究和實(shí)踐，觀念上的改革尤為重要。
他認(rèn)為現(xiàn)行的資源稅更多在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)調(diào)控等功能，而對(duì)資源稅的資源環(huán)境保護(hù)等功能重視不夠，資源稅改革應(yīng)當(dāng)樹(shù)立環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的理念。
“資源稅改革必然會(huì)伴隨著利益的再分配，導(dǎo)致利益博弈，而從長(zhǎng)期看，資源稅會(huì)提高資源成本，促進(jìn)資源的有效開(kāi)發(fā)利用，因此資源稅的改革必須且必要。”錢(qián)學(xué)明說(shuō)。
賈康也指出，國(guó)家應(yīng)以更大決心推動(dòng)資源稅改革，抓住改革的配套事項(xiàng)，通盤(pán)考慮頂層設(shè)計(jì)之下的優(yōu)化，把改革方案設(shè)計(jì)落實(shí)到可操作層面，面向現(xiàn)代化和民生需求。
