我們的生活離不開碳。碳是各種傳統(tǒng)能源的重要構(gòu)成元素。從鉆木取火所需的木材到蒸汽機所需的煤炭，從汽車驅(qū)動的汽油到電腦運行的電力，都離不開碳。與此同時，以大量排放溫室氣體為基本特征的高碳經(jīng)濟帶來的生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，全球氣候正在發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化。為了應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國正在努力構(gòu)建以減少溫室氣體排放為目標(biāo)的低碳經(jīng)濟。遼寧很早就確立生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)展低碳經(jīng)濟更是遼寧未來的重大任務(wù)之一。財政政策是宏觀調(diào)控、資源配置的重要手段，能夠在發(fā)展低碳經(jīng)濟的過程中發(fā)揮積極作用。因此，研究遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策，意義重大。

　　一、低碳經(jīng)濟的內(nèi)涵及發(fā)展背景

　　低碳經(jīng)濟的提法，源于對人類所處環(huán)境的深刻認(rèn)識。由于經(jīng)濟規(guī)模擴大和人口數(shù)量劇增，人類不斷地擴大生存空間，無休止地索取自然資源，對地球造成的影響也越來越大。大氣中的二氧化碳濃度升高導(dǎo)致的全球氣候變化已經(jīng)成為不爭的事實。為了應(yīng)對氣候變化，包括低碳經(jīng)濟在內(nèi)的與碳相關(guān)的一系列新概念陸續(xù)被提出，其內(nèi)涵不斷豐富，并得到了廣泛認(rèn)同。

　�。ㄒ唬﹥�(nèi)涵及特征

　　1.低碳經(jīng)濟的豐富內(nèi)涵。低碳經(jīng)濟（Low-Carbon Economy）是一種全新的經(jīng)濟理念。低碳經(jīng)濟的提法最早源于英國在2003年發(fā)布的能源白皮書“我們未來的能源：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟”。白皮書中指出“低碳經(jīng)濟就是通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟產(chǎn)出，是創(chuàng)造更高的生活標(biāo)準(zhǔn)和更好的生活質(zhì)量的途徑和機會，也為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造了機會，同時也能創(chuàng)造新的商機和更多的就業(yè)機會。”目前，國際上關(guān)于低碳經(jīng)濟的定義為“人類通過技術(shù)手段和制度設(shè)計，降低化石能源（主要是煤、石油、天然氣）的消耗，減少溫室氣體的排放，遏制全球氣候變暖，從而減少由此帶來的各類自然災(zāi)害的發(fā)生和生態(tài)環(huán)境的惡化，保護(hù)人類的生存安全。”與發(fā)達(dá)國家不同，我國正處于工業(yè)化和城市化的關(guān)鍵階段，我國所要發(fā)展的低碳經(jīng)濟應(yīng)該有更加豐富的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展角度認(rèn)識，低碳經(jīng)濟是通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達(dá)到經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的一種經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)。從碳循環(huán)角度認(rèn)識，低碳經(jīng)濟是一種由高碳能源向低碳能源過渡的經(jīng)濟發(fā)展模式，是一種旨在修復(fù)地球生態(tài)圈碳失衡的人類自救行為，其根本目標(biāo)是降低經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)的影響，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的碳中性，維持生物圈的碳平衡。從能源利用角度認(rèn)識，低碳經(jīng)濟重點是高能源利用效率和清潔能源結(jié)構(gòu)問題。低碳能源是低碳經(jīng)濟的基本保證，清潔生產(chǎn)是低碳經(jīng)濟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從技術(shù)創(chuàng)新角度認(rèn)識，低碳經(jīng)濟是以市場機制為基礎(chǔ)，在制度框架和政策措施的作用下，利用提高能效技術(shù)、節(jié)約能源技術(shù)、可再生能源技術(shù)和溫室氣體減排技術(shù)等各種低碳技術(shù)，促進(jìn)整個社會經(jīng)濟朝著高能效、低能耗和低碳排放的模式轉(zhuǎn)型。綜合以上，筆者認(rèn)為在廣義上低碳經(jīng)濟是以低排放、低能耗、低污染為標(biāo)志的綠色生態(tài)經(jīng)濟模式。目標(biāo)是控制碳排放，維持生物圈碳平衡；實質(zhì)是提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)；核心是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變�？梢哉f，發(fā)展低碳經(jīng)濟是一場涉及價值觀念、國家權(quán)益、生產(chǎn)生活方式的全球性革命。

　　2.低碳經(jīng)濟的主要特征。低碳經(jīng)濟，作為一種前沿的經(jīng)濟發(fā)展模式。與以往的經(jīng)濟形態(tài)（如高碳經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟）相互比較和對照，可以發(fā)現(xiàn)，低碳經(jīng)濟具有先進(jìn)性、創(chuàng)新性和階段性三個主要特征。第一，先進(jìn)性，即低碳經(jīng)濟的發(fā)展理念較之以往的傳統(tǒng)經(jīng)濟具有先進(jìn)性。傳統(tǒng)經(jīng)濟具有高排放、高能耗、高污染的特征，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，隨著能源資源的日益枯竭，高碳經(jīng)濟的發(fā)展模式無法在繼續(xù)下去。低碳經(jīng)濟則強調(diào)更高的碳生產(chǎn)率，即每單位碳排放所產(chǎn)生的GDP或附加值更高。同時，社會福利水平不因此而降低。不能為了減排，終止經(jīng)濟發(fā)展，降低生活質(zhì)量。這種經(jīng)濟模式與可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求相一致，具有明顯的先進(jìn)性。第二，創(chuàng)新性，即低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式較之以往的傳統(tǒng)經(jīng)濟具有創(chuàng)新性。傳統(tǒng)經(jīng)濟特別是工業(yè)化時代以來，主要以GDP的多少來衡量經(jīng)濟發(fā)展程度，對經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量考慮的較少。雖然近年來也有一些新的提法出現(xiàn)，如循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟等，但與傳統(tǒng)經(jīng)濟沒有本質(zhì)上的不同。低碳經(jīng)濟則強調(diào)對碳的排放進(jìn)行計量，引入了碳排放的指標(biāo)來衡量經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，通過技術(shù)創(chuàng)新來實現(xiàn)低碳化的目標(biāo)，勢必會帶動并形成社會各個行業(yè)的新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的創(chuàng)新潮流。第三，階段性，即低碳經(jīng)濟的發(fā)展周期與傳統(tǒng)經(jīng)濟相對照具有一定的階段性。與傳統(tǒng)經(jīng)濟一樣，低碳經(jīng)濟歸根結(jié)底是一種經(jīng)濟形態(tài)。在當(dāng)今的氣候環(huán)境和能源條件下，低碳所代表的提高能源利用率、開發(fā)新能源、調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，貼合了人類的發(fā)展要求。如果低碳經(jīng)濟發(fā)展的順利，新能源能夠滿足社會發(fā)展的需求，氣候環(huán)境問題也得到了較好的解決，那么，經(jīng)濟發(fā)展的核心目標(biāo)必然會發(fā)生轉(zhuǎn)移和改變。因此說，低碳經(jīng)濟具有一定的階段性，在度過了當(dāng)前的發(fā)展階段之后，將會產(chǎn)生出更高的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和追求。

　　（二）宏觀發(fā)展背景

　　1.國際背景。1827年法國化學(xué)家J.B.J.傅里葉最早從理論上認(rèn)識到了溫室氣體的增暖效應(yīng)。他指出大氣和溫室玻璃一樣會產(chǎn)生相似的增溫結(jié)果。這就是“溫室效應(yīng)”名稱的由來。1896年瑞典科學(xué)家S.阿爾赫尼斯通過計算，指出由于燃燒煤使二氧化碳濃度加倍時全球平均氣溫將增加5-6℃。近百年來，二氧化碳的排放量、全球平均氣溫、海平面都上升到了一定幅度。全球氣候系統(tǒng)的變化影響到全球水熱循環(huán)格局，導(dǎo)致氣象災(zāi)害頻發(fā)，使生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)系統(tǒng)又反饋變化，導(dǎo)致更頻繁或更強烈的氣候突變和漸變事件的發(fā)生，使生態(tài)系統(tǒng)做出適應(yīng)性的改變，或由于無法完成自然的適應(yīng)或遷移，導(dǎo)致原生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物多樣性的重大損失。進(jìn)入20世紀(jì)后期，隨著人類活動范圍不斷拓展和程度不斷加深，環(huán)境問題日益突出，使人們?nèi)找嬲J(rèn)識到氣候變化問題的嚴(yán)重性。幾十年來，國際社會就氣候變化問題一直在進(jìn)行談判磋商，努力尋求合作。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》，再到2009年年底的《哥本哈根協(xié)議》，國際氣候合作框架正在形成，為開展節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟打下了堅實的基礎(chǔ)。截至目前，所有發(fā)達(dá)國家都提出了中期減排目標(biāo)，主要發(fā)展中大國也提出了自己減緩行動的目標(biāo)。如，歐盟承諾到2020年將溫室氣體排放量在1990年的基礎(chǔ)上減少20%。日本提出減排長期目標(biāo)是到2050年溫室氣體排放量比目前減少60%-80%。以歐美為主的發(fā)達(dá)國家開始采取一系列實際行動向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。英國先后引入了氣候變化稅、氣候變化協(xié)議、排放貿(mào)易機制、碳信托基金等多項經(jīng)濟政策，推動低碳經(jīng)濟發(fā)展；丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、意大利和瑞典等國，對燃燒產(chǎn)生二氧化碳的化石燃料已開征國家碳稅；德國、日本和奧地利等國也相應(yīng)引入了能源稅和碳稅制度；美國正在投入巨資研發(fā)低碳技術(shù)，最近發(fā)布實施的《能源政策法》，為發(fā)展低碳經(jīng)濟提供了法律的保障。

　　2.國內(nèi)背景。一直以來，我國從長遠(yuǎn)發(fā)展的根本利益出發(fā)，以積極的態(tài)度致力于全球氣候變化問題的解決，為應(yīng)對全球氣候變化做出了巨大的貢獻(xiàn)。早在1972年，我國政府就組團參加了第一次人類環(huán)境會議。從1992年巴西里約熱內(nèi)盧的國際環(huán)境與發(fā)展大會到2009年的哥本哈根氣候峰會，我國政府一直以負(fù)責(zé)任的態(tài)度致力于全球氣候變化問題的國際談判。從20世紀(jì)80年代后期開始，我國政府更加注重經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，采取政策措施，將降低資源和能源消耗、推進(jìn)清潔生產(chǎn)、防治工業(yè)污染作為我國產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分。通過近三十年的努力，我國的能源利用率有了顯著的提高，節(jié)能減排取得了重大的進(jìn)展。一是制定出臺政策法規(guī)。1998年國家制定出臺了《中華人民共和國節(jié)約能源法》開始實施。2005年全國人大審議通過了《可再生能源法》，于2006年1月1日開始實施，在這部法律中，明確的規(guī)定了政府、企業(yè)和用戶在可再生能源開發(fā)利用中的責(zé)任和義務(wù)。2007年，國務(wù)院頒布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，將氣候變化問題納入到國家的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃之中，明確提出發(fā)展低碳能源和可再生能源，改善能源結(jié)構(gòu)。二是節(jié)能減排取得明顯成效。按環(huán)比法計算，1991-2005年的15年間，中國累計節(jié)約和少用能源約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。如按照中國1994年每噸標(biāo)準(zhǔn)煤排放二氧化碳2.277噸計算，相當(dāng)于減少約18億噸的二氧化碳排放。截至2009年上半年，單位GDP能耗比2005年降低13%，相當(dāng)于少排放8億噸二氧化碳。2007年9月，胡錦濤主席在亞太經(jīng)合組織（APEC）第15次領(lǐng)到人會議上，鄭重提出了四項建議，明確主張“發(fā)展低碳經(jīng)濟”，并提出了促進(jìn)低碳經(jīng)濟發(fā)展的若干設(shè)想。與此同時，著眼于低碳經(jīng)濟的研究和試點正在啟動。如，清華大學(xué)率先在國內(nèi)成立低碳經(jīng)濟研究院，研究低碳經(jīng)濟、政策及戰(zhàn)略；上海擬定在南匯區(qū)臨港新城、崇明島等地建立“低碳經(jīng)濟實踐區(qū)”；廣東建議將珠海定為“低碳經(jīng)濟示范區(qū)”；河南組建了低碳集團有限公司，發(fā)展勢頭很好。各種與低碳經(jīng)濟有關(guān)的活動在各地展開，各大新聞媒體對低碳經(jīng)濟的宣傳頻率越來越高。總之，我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的良好環(huán)境已經(jīng)逐漸形成。

　　二、遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的基礎(chǔ)條件及宏觀取向

　　遼寧位于我國東北地區(qū)南部，是東北地區(qū)唯一的沿海又沿邊的省份，自然資源較為豐富，生態(tài)環(huán)境類型多樣，經(jīng)濟處于全國中上游水平。遼寧較早地提出了生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，大力推進(jìn)節(jié)能減排發(fā)展，在發(fā)展低碳經(jīng)濟方面具有一定的基礎(chǔ)。當(dāng)前，有必要從深入分析遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的基礎(chǔ)條件，以助于認(rèn)清形勢，明確努力的方向和目標(biāo)。

　　（一）社會經(jīng)濟狀況

　　1.財政經(jīng)濟指標(biāo)。遼寧是我國的經(jīng)濟大省。作為老工業(yè)基地，遼寧的國有經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟比重較高。目前，全省工業(yè)有39個大類、197個中類、500多個小類，是全國工業(yè)行業(yè)最全的省份之一。裝備制造業(yè)和原材料工業(yè)是遼寧傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。冶金礦山、輸變電、石化通用、金屬機床等重大裝備類產(chǎn)品和鋼鐵、石油化學(xué)工業(yè)在全國占有重要位置。2003年以來，國家提出了振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，遼寧經(jīng)濟迎來了重大的發(fā)展機遇期。2007年，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》得到了國務(wù)院的批復(fù)。隨著振興戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，從2004年開始，遼寧經(jīng)濟增長一致保持著較快的速度，經(jīng)濟規(guī)模和總量取得了較大的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進(jìn)程進(jìn)入加速階段。2004年，遼寧全省生產(chǎn)總值6872.7億元，比上年增長12.8%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值769.9億元，增長7.9%；第二產(chǎn)業(yè)增加值3278.9億元，增長16.0%；第三產(chǎn)業(yè)增加值2823.9億元，增長10.7%。三次產(chǎn)業(yè)增加值占全省生產(chǎn)總值的比重為11.2:47.7:41.1。地方財政一般預(yù)算收入完成529.6億元，比上年增長24.0%。地方財政一般預(yù)算支出完成920.6億元，比上年增長17.4%。2009年，面臨全球金融危機的嚴(yán)重沖擊，遼寧經(jīng)濟在經(jīng)歷了2008年增速下滑后，迅速止跌回升，經(jīng)濟狀況明顯好于預(yù)期。遼寧全省生產(chǎn)總值完成15065.6億元，增長13.1%。繼續(xù)保持了不低于振興以來的平均速度，不低于東部地區(qū)的平均速度。經(jīng)濟總量躍居全國第七位，呈現(xiàn)出了較好的持續(xù)回升發(fā)展態(tài)勢。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值1414.9億元，增長3.1%；第二產(chǎn)業(yè)增加值7821.7億元，增長15.6%；第三產(chǎn)業(yè)增加值5829億元，增長12.1%。生產(chǎn)總值三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為9.4:51.9:38.7。全年地方財政一般預(yù)算收入1591億元，比上年增長17.3%。全年地方財政一般預(yù)算支出2681.6億元，比上年增長24.5%。2003年以來，遼寧七年GDP平均增長13.2%，地方財政一般預(yù)算收入平均增長21.8%，主要經(jīng)濟指標(biāo)均達(dá)到了兩個不低于，即不低于振興以來的平均水平、不低于東部地區(qū)的平均水平。

　　2.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2004年，遼寧開始采用國家環(huán)境監(jiān)測總站制定的評價方法，對全省各市縣進(jìn)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價。該方法包括生物豐度、植被覆蓋、土地退化、水網(wǎng)密度、污染負(fù)荷五個指標(biāo)體系，對各指標(biāo)分別賦予不同權(quán)重，最后計算生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（EQI）[①]，確定級別。2004年，全省57個市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本為優(yōu)良和一般，較適合人類生活。其中優(yōu)良級面積占57.2%，主要分布在東部、中部和東南部；一般級面積占42.7%，主要分布在西部、西南部和南部。2007年，遼寧省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)為65.7，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體狀況為良。其中生物豐度指數(shù)為64.9，植被覆蓋指數(shù)69.2，土地退化指數(shù)8.5，水網(wǎng)密度指數(shù)24.8，環(huán)境質(zhì)量指數(shù)86.8。2007年遼寧省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量類型的面積百分比分別為31.0%、37.1%、30.7%和0.3%。2008年，遼寧省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)為62.3，與2007年相比有所降低。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體狀況為良。其中生物豐度指數(shù)為62.89，植被覆蓋指數(shù)為65.99，土地退化指數(shù)13.19，水網(wǎng)密度指數(shù)為25.31，環(huán)境質(zhì)量指數(shù)為72.78。

　　進(jìn)入工業(yè)化社會之后，工業(yè)三廢的大量產(chǎn)生是造成環(huán)境污染的最主要原因。老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施之前，遼寧歷年的三廢排放量變化不大。從2003年開始，工業(yè)三廢特別是工業(yè)廢氣的排放量大增。

　　3.能源生產(chǎn)及消費。遼寧能源稟賦可以大致歸結(jié)為富煤、貧油、少氣。歷史上，遼寧省曾是我國重要煤炭工業(yè)生產(chǎn)基地之一，“一五”期間，遼寧就建設(shè)了海州露天礦、五龍立井和興隆立井等重點工程項目。但是作為一次性的基礎(chǔ)能源來說，遼寧煤炭資源因多年的開采而開始走向枯竭狀態(tài)。遼寧的產(chǎn)煤區(qū)，如本溪、撫順、阜新，已經(jīng)成為煤礦資源枯竭的典型。遼寧省內(nèi)的石油生產(chǎn)主要來自于遼河油田，生產(chǎn)能力有限。近年來，遼寧能源生產(chǎn)總量一致徘徊在7000萬噸以內(nèi)，但是隨著經(jīng)濟的不斷增長，遼寧能源消費總量越來越高，對傳統(tǒng)能源的依賴性不斷增強。2003年，遼寧全省能源消費總量為11430.7萬噸，2008年，遼寧全省能源消費總量達(dá)到了17768.0萬噸，6年間增長了55.4%。

　　近年來，遼寧省通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，逐步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面取得了較大的進(jìn)展，特別是在節(jié)能減排，降低能源消耗方面有所突破。2008年，遼寧省單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗為1.617噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，比2007年下降了5.11%，單位工業(yè)增加值能耗為2.426標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，比2007年下降8.42%，單位地區(qū)生產(chǎn)總值電耗為1223.81千瓦小時/萬元，比2007年下降8.17%。參照其他省份的能源消耗情況可以發(fā)現(xiàn)，遼寧的各項能源消耗指標(biāo)都比較低，能源消耗降幅較高，節(jié)能減排成效明顯。OECD組織2007年發(fā)布的《中國環(huán)境績效評估報告》顯示我國的單位GDP能耗比OECD國家平均水平高20%左右。以2004年數(shù)字來看，我國單位GDP能耗比OECD歐洲國家高31%，比OECD國家平均高10.5%。當(dāng)然還要看到，影響單位GDP能耗高低的因素有很多，我國仍處于工業(yè)化中期，能源消費又以煤炭為主，勢必導(dǎo)致能源消耗強度較高。遼寧作為老工業(yè)基地省份具有一定的代表性，單位GDP能耗水平高于發(fā)達(dá)國家平均水平。

　　（二）自身特點分析

　　1.有利條件。通過對遼寧省情的深入分析，可以看到，遼寧已經(jīng)具備了一些發(fā)展低碳經(jīng)濟的有利條件。第一，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型正在進(jìn)行之中。“十一五”以來，遼寧高技術(shù)產(chǎn)業(yè)各具特色的區(qū)域增長優(yōu)勢已經(jīng)形成。如沈陽先進(jìn)裝備制造產(chǎn)業(yè)、沈陽動漫產(chǎn)業(yè)、大連軟件及信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)、鞍山環(huán)保產(chǎn)業(yè)、撫順新材料產(chǎn)業(yè)、本溪現(xiàn)代中藥產(chǎn)業(yè)、營口礦產(chǎn)資源深加工產(chǎn)業(yè)等。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，帶動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，也帶動了技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。同時，遼寧的節(jié)能減排工作已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，單位GDP能耗水平在全國范圍內(nèi)較低，為經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變奠定了重要基礎(chǔ)。發(fā)展低碳經(jīng)濟，一方面要求調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，淘汰高能耗產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)大多屬于低能耗產(chǎn)業(yè)；一方面要求加強低碳技術(shù)的研發(fā)，高新技術(shù)本身也存在綠色環(huán)保的要求，能夠比較容易的同低碳經(jīng)濟的研發(fā)結(jié)合起來，能夠為低碳經(jīng)濟提供發(fā)展平臺。第二，人力資源豐富，具有較強的科研技術(shù)實力。遼寧高校眾多，為經(jīng)濟發(fā)展提供了豐富的高端人才和培訓(xùn)實用型人才。同時，全省集中了一批全國一流的科研院所和科研人才。2009年遼寧實施了“雙百工程”，引進(jìn)海外研發(fā)團隊211個，收購37個國外科技型企業(yè)。發(fā)展低碳經(jīng)濟的核心是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，豐富的人力資源，為技術(shù)、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變提供了必要的智力支撐。第三，地緣優(yōu)勢明顯，交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)。從地緣上看，遼寧地處東北亞中心。遼寧位于東北亞、環(huán)渤海經(jīng)濟圈和環(huán)黃海經(jīng)濟圈的交匯處，是溝通國內(nèi)其他地區(qū)與日韓、國內(nèi)其他地區(qū)與東北的重要樞紐。遼寧是東北三省中交通運輸業(yè)最為發(fā)達(dá)的省份，也是東北三省中唯一既沿海又沿邊的省份，其優(yōu)良的港口為遼寧與外部世界的聯(lián)系打開了窗口。同時，遼寧是全國交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，擁有東北地區(qū)最大的民用航空港、最大的鐵路樞紐和全國最高等級公路網(wǎng)。由于發(fā)達(dá)國家掌握著低碳經(jīng)濟的核心技術(shù)，發(fā)展低碳經(jīng)濟，需要加強開展合作交流，尤其是與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行合作交流，爭取發(fā)達(dá)國家的技術(shù)資金支持。有利的區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，為遼寧與國內(nèi)外各地區(qū)開展交流合作重要的前提基礎(chǔ)。

　　2.制約因素。看到有利條件的同時，我們也不能忽視制約因素的存在。而且，遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的制約因素在一定程度上超越了遼寧當(dāng)前的發(fā)展階段，超出了遼寧自身的發(fā)展能力。第一，發(fā)展階段的制約。遼寧已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中期，第二產(chǎn)業(yè)在整個遼寧國民經(jīng)濟中的比重很大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很不合理，經(jīng)濟增長倚重耗能大、污染重的第二產(chǎn)業(yè)，耗能低、污染少的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，比重偏低。2006年以來，第二產(chǎn)業(yè)比重在50%以上，而且作為老工業(yè)基地，原材料工業(yè)和裝備制造業(yè)一直是第二產(chǎn)業(yè)的支柱。遼寧所處的發(fā)展階段和老工業(yè)基地的客觀條件決定了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)低碳化調(diào)整相當(dāng)困難，而且成本非常高，嚴(yán)重制約著低碳經(jīng)濟的發(fā)展。第二，能源結(jié)構(gòu)的制約。遼寧的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了經(jīng)濟對能源的嚴(yán)重依賴，尤其是遼寧以煤炭等化石燃料為主的傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)，使得遼寧經(jīng)濟的高碳特征十分明顯，碳排放強度較高，節(jié)能減排形勢嚴(yán)峻。2004年以來，遼寧的能源消費總量節(jié)節(jié)攀升，由2004年的12454.0萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長到2009年的17768.0，6年增幅達(dá)到了42.7%。但是能源生產(chǎn)總量卻徘徊不前，并且將近70%來自于原煤的生產(chǎn)�？焖僭鲩L的能源消費需求，以原煤為主的能源生產(chǎn)，決定了遼寧高碳能源結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀在今后一段時期內(nèi)無法發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，在解決環(huán)境污染和氣候變化問題上面臨的形勢嚴(yán)峻，對發(fā)展低碳經(jīng)濟十分不利。第三，低碳技術(shù)的制約。低碳技術(shù)是低碳經(jīng)濟的核心所在，沒有低碳技術(shù)的應(yīng)用，無法實現(xiàn)真正的低碳經(jīng)濟。據(jù)世界自然資源研究所的一項研究表明，在基準(zhǔn)減排背景下，我國需要60多種技術(shù)，其中40多種技術(shù)屬于我們不掌握的核心技術(shù)�？梢姡�我國低碳技術(shù)的落后程度。遼寧也不例外，在低碳技術(shù)方面幾乎沒有什么核心技術(shù)。遼寧因缺少先進(jìn)的、有利于減緩溫室氣體排放的技術(shù)。如果沒有發(fā)生重大的技術(shù)革命，遼寧可能會面對一個所謂“鎖定效應(yīng)”的問題，以后要改變它，可供選擇的空間非常小。技術(shù)水平落后給發(fā)展低碳經(jīng)濟帶來了嚴(yán)重障礙。第四，制度環(huán)境的制約。低碳經(jīng)濟是發(fā)達(dá)國家首先提出的發(fā)展理念。國內(nèi)對發(fā)展低碳經(jīng)濟的研究和實踐才剛剛開始。目前，遼寧省還沒有將低碳經(jīng)濟的理念納入到與經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)的體制機制中來，專門針對低碳經(jīng)濟的法律法規(guī)、財稅金融等各方面政策措施還有待完善。缺少良好的制度環(huán)境，就無法發(fā)揮對低碳經(jīng)濟的激勵引導(dǎo)作用，勢必阻礙遼寧低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

　　（三）遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的宏觀取向

　　綜合以上論述，我們對遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的基礎(chǔ)條件已經(jīng)有了比較深入直觀的認(rèn)識。遼寧經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)比重過高（50%以上），對煤炭等傳統(tǒng)能源過分依賴（70%以上），GDP快速增長建立在高排放、高能耗、高污染的前提之上，致使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，環(huán)境污染加劇，資源環(huán)境代價巨大。粗放的經(jīng)濟增長方式不僅面臨著能源供給不足的瓶頸，也面臨著環(huán)境承載力接近閥值的制約，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式必要而緊迫。發(fā)展低碳經(jīng)濟追求更高的碳生產(chǎn)率，能夠?qū)⒔?jīng)濟轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)、能源利用有機的結(jié)合在一起，對于遼寧來說是一次重大的機遇。如果能夠搶占先機，率先突破傳統(tǒng)經(jīng)濟模式的束縛，對于遼寧而言意義非凡。

　　要想成功突破這些制約瓶頸，但又不成為前沿理念的盲目追隨者和發(fā)達(dá)國家的附庸者，必須結(jié)合遼寧的基礎(chǔ)條件，發(fā)揮有利條件，破除制約因素，確定符合遼寧自身特點的宏觀取向。

　　第一，發(fā)展低碳經(jīng)濟要確保國民的發(fā)展權(quán)益。遼寧還處于實現(xiàn)工業(yè)化和城市化艱難的爬坡階段，我們所要發(fā)展的低碳經(jīng)濟目標(biāo)應(yīng)該更加多元，既要應(yīng)對氣候和能源問題，還要保證國民的發(fā)展權(quán)益，保證社會福利水平逐漸提高。

　　第二，構(gòu)建良好的制度環(huán)境，支持低碳經(jīng)濟的發(fā)展。構(gòu)建一種全新的經(jīng)濟發(fā)展模式，離不開制度環(huán)境的支撐。從法律法規(guī)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從行政許可審批到財稅金融杠桿，諸多方面的制度都需要進(jìn)行調(diào)整和完善。在國家支持的前提下，遼寧應(yīng)積極先行先試，長遠(yuǎn)謀劃，探索運用制度手段支持低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

　　第三，利用已有的高新技術(shù)平臺和人力資源基礎(chǔ)，大力發(fā)展低碳技術(shù)，提高能源利用效率。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)屬于高科技產(chǎn)業(yè)，能源消耗低，污染少，符合低碳要求。當(dāng)前，應(yīng)在循環(huán)經(jīng)濟取得較大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，將遼寧已有的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為平臺，利用豐富的人力資源實現(xiàn)已有技術(shù)與低碳技術(shù)的融合，在發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)的同時實現(xiàn)低碳化，提高能源利用效率。

　　第四，發(fā)揮地緣優(yōu)勢，積極開展對外交流合作。發(fā)達(dá)國家在碳捕捉、碳存儲等減排技術(shù)和新能源開發(fā)利用方面已經(jīng)有了一定的進(jìn)展，尤其是鄰近遼寧的日本，擁有世界上最先進(jìn)的低碳技術(shù)。遼寧應(yīng)充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，加強與發(fā)達(dá)國家的交流合作，吸收其先進(jìn)的經(jīng)驗，引進(jìn)其先進(jìn)的技術(shù)。

　　三、遼寧財政支持發(fā)展低碳經(jīng)濟的前期探索及存在缺陷

　　為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，多年來，遼寧一直在努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。早在2002年，遼寧省就成為了全國循環(huán)經(jīng)濟試點省，選取了多個行業(yè)和地區(qū)進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟試點，通過建立能耗指標(biāo)公報制度和技術(shù)改造推進(jìn)節(jié)能降耗，在一定程度上控制了碳排放。2006年，遼寧省人大審議通過了《遼寧省節(jié)約能源條例》，為提高能源利用率提供了法規(guī)依據(jù)。2007年，遼寧省確立了生態(tài)省建設(shè)的目標(biāo)，制定了《遼寧生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，要求全省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長方式，可再生能源比重顯著上升，資源利用效率顯著提高，實現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。2009年，遼寧省為了應(yīng)對氣候變化，又制定出臺了《遼寧省應(yīng)對氣候變化實施方案》，明確提出了發(fā)展低碳經(jīng)濟，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。方案還提出了具體的減排目標(biāo)：到2010年，實現(xiàn)萬元生產(chǎn)總值能耗由2005年的1.83噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到1.46噸標(biāo)準(zhǔn)煤，降低20%左右，相應(yīng)減少二氧化碳排放1億噸左右。力爭到2015年，將萬元產(chǎn)值能耗在2010年的基礎(chǔ)上再降低20%，相應(yīng)再減少二氧化碳排放1億噸左右。在這期間，財政作為宏觀調(diào)控的重要手段，也發(fā)揮了積極作用。

　�。ㄒ唬┻|寧財政支持發(fā)展低碳經(jīng)濟的前期探索

　　滿足社會需要，提供公共產(chǎn)品，是公共財政的分內(nèi)之事。近年來，隨著我國公共財政框架逐步建立，遼寧財政在循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等具有公共產(chǎn)品屬性并且與低碳經(jīng)濟相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行了有益的探索，發(fā)揮了積極作用。

　　1.實行稅收優(yōu)惠政策推進(jìn)節(jié)能減排，鼓勵資源綜合利用。遼寧省財政部門大力貫徹執(zhí)行國務(wù)院鼓勵節(jié)能減排的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。在所得稅方面，對節(jié)能環(huán)保項目實行減免企業(yè)所得稅政策，對投資節(jié)能環(huán)保專用設(shè)備實行抵免企業(yè)所得稅政策，對企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品取得的收入，在計征企業(yè)所得稅時實行減計收入的政策；在增值稅方面，對節(jié)能減排設(shè)備投資給予抵扣增值稅進(jìn)項稅政策，對廢舊物資、資源綜合利用產(chǎn)品給予增值稅優(yōu)惠政策；在資源稅方面，實行資源稅計征方式改革，對石油、天然氣和煤炭等能源類資源由原來的從量計征改為從價計征。2007年，遼寧省頒布了《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳關(guān)于實施鼓勵節(jié)能減排財稅政策意見的通知》（遼政辦發(fā)〔2007〕86號），對財政政策推動節(jié)能減排工作提出了具體的支持意見。為了鼓勵資源綜合利用，遼寧在全省范圍內(nèi)開展資源綜合利用產(chǎn)品認(rèn)定工作，對200戶企業(yè)260種產(chǎn)品進(jìn)行了認(rèn)定。僅2007年，遼寧省資源綜合利用企業(yè)減免稅額就達(dá)到了5億元以上。

　　2.加大財政投入發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。遼寧財政積極推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造。遼寧省將循環(huán)經(jīng)濟列入“十一五”重大共性和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化專項，培育扶持脫硫脫硝、尾礦及礦渣資源綜合利用、稠油污水深度處理、城市污泥資源化利用等自主技術(shù)。重點推進(jìn)爐外精煉、中水回用、余熱余壓發(fā)電、綠色照明、煤矸石和煤泥混燒發(fā)電等100多項循環(huán)經(jīng)濟先進(jìn)技術(shù)。組織實施了一批重大循環(huán)經(jīng)濟示范項目。從2004年到2006年，爭取到國家資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)專項工程項目近20個，總投資將近20億元，得到中央財政專項補助金1.5億元，有力地推動了遼寧省循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。2010年，遼寧省財政安排40億元資金，重點發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支持支柱產(chǎn)業(yè)的升級，支持節(jié)能減排，淘汰落后產(chǎn)能，支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)，投資力度空前。

　　3.設(shè)立節(jié)能專項資金，相關(guān)專項資金重點支持節(jié)能減排。2007年，遼寧省設(shè)立了節(jié)能專項資金（額度為2000萬元，視財力情況逐年適當(dāng)增加），主要用于節(jié)能技術(shù)與產(chǎn)品推廣、節(jié)能示范項目及試點工程、新能源和可再生能源的開發(fā)利用、政府機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能改造試點、節(jié)能信息服務(wù)和宣傳培訓(xùn)等節(jié)能支出項目。為了用好節(jié)能專項資金，遼寧省財政廳會同省經(jīng)委制定了《遼寧省節(jié)能專項資金管理暫行辦法》（遼財企〔2007〕476號）。辦法明確對于節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品的研發(fā)、推廣、生產(chǎn)項目給予適當(dāng)補助；對節(jié)能示范項目及試點工程，給予項目固定資產(chǎn)投資總額6-8%的補助；單項補助資金一般不超過200萬元；地方配套項目補助資金一般不超過100萬元。在節(jié)能專項資金之外，運用原有的企業(yè)技改、科技、環(huán)境保護(hù)專項向低能耗、低污染、低排放的項目傾斜。

　　4.建立公益林和天然林補償制度，保護(hù)遼寧的森林資源。2002年以來，遼寧省財政在中央財政的支持下，建立了生態(tài)公益林和天然林補償制度。全省列入中央財政森林生態(tài)效益補償范圍（有林地）2717.2萬畝，中央財政補償標(biāo)準(zhǔn)為5元/年畝，年補償基金13586萬元。地方公益林納入省財政補償?shù)挠辛值?09萬畝，補償標(biāo)準(zhǔn)為3.5元/年畝，年補償資金2132萬元。全省天然林保護(hù)工程補助面積1180萬畝，補償標(biāo)準(zhǔn)為3.5元/年畝，年補償資金4130萬元。重點公益林原試點區(qū)三種地類105萬畝，省級補償標(biāo)準(zhǔn)1元/年畝，年補償資金105萬元。每年共計19953萬元，其中省級補償資金合計6367萬元。遼寧省從1988年開始，對省內(nèi)采礦、造紙工業(yè)、藥材、蠶繭收購企業(yè)等和擁有直接開發(fā)水資源、自來水工程的企業(yè)事業(yè)單位，機關(guān)、團體、部隊和集體，個體企業(yè)等征收林業(yè)開發(fā)建設(shè)資金和水資源費。從征收的水資源費中，每年拿出1300萬元，用于水源涵養(yǎng)林和水土保持林的建設(shè)，促進(jìn)了全省林業(yè)的發(fā)展。這些財政補償資金有效保護(hù)了遼寧的森林資源，增加了全省碳匯，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)效益，為今后遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟開展碳匯交易打下了重要基礎(chǔ)。

　　（二）財政存在的缺陷

　　在2003年之前低碳經(jīng)濟的概念尚未明確提出時，遼寧財政就開始在支持節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)等方面取得了一定的進(jìn)展，其目標(biāo)與低碳經(jīng)濟的內(nèi)在要求比較一致，但是發(fā)展低碳經(jīng)濟需要從多個方面著手，除了節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)，還包括開發(fā)可再生能源、研究低碳技術(shù)、引導(dǎo)消費者消費行為、建立碳匯交易市場、開展交流合作爭取國際上的資金技術(shù)支持，等等。國內(nèi)發(fā)展低碳經(jīng)濟的環(huán)境正在完善之中，仍然沒有清晰的定位和長遠(yuǎn)的謀劃，財政政策支持的力度和產(chǎn)生的效果與當(dāng)前遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的迫切要求還有差距，諸多方面還存在一定程度的缺陷。

　　1.缺乏明確的目標(biāo)定位。目前，遼寧省還沒有針對低碳經(jīng)濟制定出臺發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。雖然2009年遼寧頒布實施了《遼寧應(yīng)對氣候變化實施方案》。方案提出了要大力發(fā)展低碳經(jīng)濟，節(jié)約資源，控制排放，但主要是基于減緩和適應(yīng)氣候變化的考慮，沒有具體闡述應(yīng)該如何發(fā)展低碳經(jīng)濟。前文論述的已經(jīng)實施的相關(guān)財政政策最初的出發(fā)點并不是發(fā)展低碳經(jīng)濟，更多的是為了完成國家制定的節(jié)能減排目標(biāo)。由于缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)，財政政策難以形成明確的目標(biāo)定位，應(yīng)該支持什么？應(yīng)該限制什么？怎么支持？怎么限制？這些基本的問題還沒有得到明確回答。

　　2.環(huán)境稅制不夠完善。我國宏觀環(huán)境稅制不夠完善。我國現(xiàn)行環(huán)境稅收政策缺乏系統(tǒng)性，制約了環(huán)保效果�，F(xiàn)行與環(huán)境相關(guān)的稅種，如消費稅和資源稅并非專門針對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行設(shè)計的。同時，現(xiàn)有稅種中有關(guān)環(huán)境保護(hù)性質(zhì)的稅收規(guī)定缺乏整體設(shè)計，互不銜接，難以呈現(xiàn)合力進(jìn)而系統(tǒng)調(diào)控環(huán)境問題。制定稅制的決策權(quán)在國家層面。盡管近年來關(guān)于出臺環(huán)境稅的呼聲不斷高漲，但是中央政府始終沒有開征環(huán)境稅及其相關(guān)稅種。目前，許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開始征收碳稅，取得了較好的成效。而國內(nèi)關(guān)于是否開征碳稅、如何設(shè)計碳稅等問題還存在分歧。對于遼寧省來說，稅收政策對于低碳經(jīng)濟的關(guān)注力度不夠。只是對企業(yè)實施的節(jié)能減排等經(jīng)濟行為給予一定的稅收優(yōu)惠，開發(fā)利用可再生能源、低碳技術(shù)應(yīng)用等經(jīng)濟行為則享受不到相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。同時，對高能耗、高污染、高排放的企業(yè)生產(chǎn)行為也沒有相應(yīng)的稅收制約手段。發(fā)展低碳經(jīng)濟的綠色環(huán)境稅制尚未真正建立。

　　3.投入力度明顯不足。碳與我們的生活息息相關(guān)，發(fā)展低碳經(jīng)濟牽涉的方面很多，有一些還是經(jīng)濟效益較低或者產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共物品屬性的新興行業(yè)，如新能源、排污權(quán)交易等，這些行業(yè)在發(fā)展的初期尤其需要財政的大量投入，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，為市場機制發(fā)揮作用奠定基礎(chǔ)。目前，遼寧財政支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的投入明顯不足。2007年遼寧省財政設(shè)立的節(jié)能專項資金額度僅為2000萬元，而且支持的對象限于企業(yè)的節(jié)能項目。還有一些支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的環(huán)境專項資金，額度也很有限。2010年，遼寧省財政加大了產(chǎn)業(yè)升級改造的投入力度，但支持也多是原有的重大項目，預(yù)算安排對于低碳經(jīng)濟的投入不夠。

　　4.財政政策工具單一。財政政策是財政發(fā)揮調(diào)控作用的重要手段。綜觀遼寧財政支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的前期探索實踐，主要是采取稅收優(yōu)惠和財政補貼政策支持節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，其它的政策工具，如轉(zhuǎn)移支付、政府采購、財政貼息擔(dān)保等使用的不多，政策體系尚未建立，政策工具比較單一，難以形成有效的合力，發(fā)揮足夠的激勵引導(dǎo)效應(yīng)。低碳經(jīng)濟是“十二五”時期以及未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)遼寧轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，缺乏穩(wěn)定的財政政策支持體系，就難以搶占發(fā)展先機，率先突破傳統(tǒng)經(jīng)濟模式，是未來亟待解決的突出問題。

　　四、遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策思路與對策

　　良好的制度環(huán)境，是發(fā)展低碳經(jīng)濟的關(guān)鍵保障因素。財政政策是政府宏觀調(diào)控、配置資源的主要手段，是低碳經(jīng)濟所需制度環(huán)境的重要組成部分。當(dāng)前，有必要建立起長效穩(wěn)定的財政政策體系，遵循基本原則，明確重點支持領(lǐng)域，綜合運用財政政策工具，制定具有針對性和可操作性的對策建議，形成科學(xué)系統(tǒng)的制度安排，推進(jìn)遼寧低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

　�。ㄒ唬┗�本原則

　　1.明確定位，協(xié)調(diào)配合。低碳經(jīng)濟是一場深刻的經(jīng)濟變革，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的多個方面。財政政策是宏觀制度環(huán)境中的一部分，要想發(fā)揮出更大的作用，就要明確自身定位，協(xié)調(diào)配合好其它方面的政策制度。一方面，振興戰(zhàn)略實施以來，經(jīng)過不懈的努力，遼寧已經(jīng)走出了計劃經(jīng)濟時代，市場經(jīng)濟體制日趨成熟。財政作為政府宏觀調(diào)控的手段，最終不能也不應(yīng)該替代市場發(fā)展經(jīng)濟的作用，關(guān)鍵是要發(fā)揮好財政政策的激勵引導(dǎo)作用，積極創(chuàng)建有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的社會環(huán)境，做到不缺位、不越位。另一方面，財政政策發(fā)揮作用需要法律依據(jù)，需要行政指令，也需要金融支持。因此，財政政策的制定實施應(yīng)該積極協(xié)調(diào)配合法律、行政、金融等其他方面的政策措施，做到協(xié)調(diào)一致，避免政策之間互相沖突，也避免對市場過分干涉。以改革發(fā)展的思路，運用市場化手段，發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用。

　　2.把握重點，有保有壓。低碳經(jīng)濟對經(jīng)濟發(fā)展提出了非常高的要求，有些方面甚至超出了遼寧的發(fā)展階段。出于工業(yè)化和城市化中期的遼寧，既要保障民生，又要經(jīng)濟建設(shè)，財力資源十分有限，不可能也沒有必要做到面面俱到。財政支持低碳經(jīng)濟發(fā)展，要把握住支持的重點，區(qū)別對待。對于低碳經(jīng)濟的關(guān)鍵領(lǐng)域或者公共物品屬性較強的領(lǐng)域，要加大支持力度。對于一些非關(guān)鍵領(lǐng)域或者具有明顯經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，可以交給市場，發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)作用。同時，財政支持低碳經(jīng)濟發(fā)展還要根據(jù)經(jīng)濟活動的具體內(nèi)容，做到有保有壓。財政政策要力爭在生產(chǎn)環(huán)節(jié)保障社會就業(yè)的同時壓縮落后產(chǎn)能；在消費環(huán)節(jié)保障合理消費需求的同時壓縮奢侈消費需求。

　　3.多管齊下，形成合力。目前，遼寧省財政在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排方面主要運用了稅收、補貼政策，其他財政政策工具使用的不多，手段比較單一，政策效果有限，無法適應(yīng)低碳經(jīng)濟的發(fā)展要求。因此，未來構(gòu)建低碳經(jīng)濟財政政策支持體系，應(yīng)多管齊下，探索運用以往較少涉及的支出、擔(dān)保、政府采購等財政政策工具。一方面，繼續(xù)發(fā)揮稅收優(yōu)惠、補貼的引導(dǎo)作用，支持企業(yè)開展節(jié)能減排；一方面，發(fā)揮財政直接投入的推動效果和財政擔(dān)保的融資作用，支持低碳項目的啟動實施。運用政府采購，激勵市場提供低碳產(chǎn)品�？傊�，綜合運用政策工具，真正形成長效穩(wěn)定的財政政策體系，最大限度地發(fā)揮各種政策工具的合力作用，更好地推進(jìn)遼寧低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

　�。ǘ�）重點支持領(lǐng)域

　　1.支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。財政政策要重點支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從重化工業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，著眼點放在經(jīng)濟增長的質(zhì)量上，在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時降低能源消耗和環(huán)境污染。即使是同樣規(guī)模的經(jīng)濟體，重化工業(yè)比重越高，碳排放量和對環(huán)境的破壞程度就越重。調(diào)整遼寧的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低重化工業(yè)比重，是發(fā)展低碳經(jīng)濟的重中之重。以碳排放率為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)格限制能耗高、污染重的工業(yè)項目上馬，大力發(fā)展能耗低、污染小、吸納就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)項目實施，推動高能耗高污染企業(yè)升級轉(zhuǎn)型，淘汰落后產(chǎn)能。結(jié)合實際情況，對有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的一些做法尤其是技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)等要給予政策扶持，如加大財政撥款力度、實行貸款貼息和財政補貼、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、支持融資擔(dān)保等。對于污染低、耗能少、排放少且有利于縮小貧富差距的經(jīng)濟體適當(dāng)降低稅收負(fù)擔(dān)，給予稅收優(yōu)惠；而對于污染高、耗能多、排放多且容納就業(yè)人數(shù)少，不利于縮小貧富差距的經(jīng)濟體逐步增加稅收負(fù)擔(dān)，從而以稅收杠桿調(diào)節(jié)支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)升級。

　　2.支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高能源利用效率，開發(fā)新能源。財政政策要重點支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動能源多樣化戰(zhàn)略，提高能源利用效率，大力開發(fā)優(yōu)質(zhì)能源和新能源。能源供需失衡制約著遼寧的進(jìn)一步發(fā)展，解決能源問題是發(fā)展低碳經(jīng)濟的又一關(guān)鍵點。只有改善能源結(jié)構(gòu)，降低對煤炭等傳統(tǒng)能源的依賴度，才能真正地將碳排放量控制住，才能真正的實現(xiàn)低碳化發(fā)展。遼寧煤炭儲量豐富，約69%的能源生產(chǎn)總量和76%的能源消費總量來自于煤炭。要發(fā)展煤制油產(chǎn)業(yè)，提高能源利用效率。將可再生能源開發(fā)應(yīng)用作為投資和擴大就業(yè)的重要領(lǐng)域，加大投資和政策扶持力度，開發(fā)利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮�、生物質(zhì)能等新能源和可再生能源。多途徑利用可再生能源，逐步提高其在能源中的比例，使之成為滿足未來能源需求的重要補充，成為控制溫室氣體排放、保障能源安全的重要措施。同時，支持農(nóng)村資源綜合利用，控制化肥和農(nóng)藥使用量，探索農(nóng)林剩余物綜合利用，作為飼料、肥料、菌類基料、工業(yè)原料和發(fā)電原料，減輕焚燒污染。推進(jìn)農(nóng)村太陽能和沼氣技術(shù)的推廣普及，增加農(nóng)村能源供應(yīng)，保障食品安全。

　　3.支持技術(shù)創(chuàng)新，研發(fā)推廣低碳技術(shù)。財政政策要重點支持技術(shù)創(chuàng)新，加大科技攻關(guān)投入，研發(fā)推廣低碳技術(shù)。發(fā)展低碳經(jīng)濟，離不開技術(shù)與經(jīng)濟的有機結(jié)合。低碳技術(shù)涉是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提基礎(chǔ)，沒有低碳技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，低碳經(jīng)濟無從談起。遼寧有豐富的人力資源基礎(chǔ)，要充分發(fā)揮人力資本的潛力，鼓勵企業(yè)、高校、研究院所各方聯(lián)動，優(yōu)勢互補，聯(lián)合攻關(guān)。同時，要將已有的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)平臺與低碳經(jīng)濟結(jié)合起來。將遼寧具有比較優(yōu)勢的高新技術(shù)與低碳技術(shù)融合，將比較優(yōu)勢升級為競爭優(yōu)勢。按照技術(shù)可行、經(jīng)濟合理的原則，超前制定遼寧低碳技術(shù)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，促進(jìn)高能效、低碳排放的技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，逐步建立節(jié)能、新能源、自然碳匯等多元化的低碳技術(shù)體系，加快燃煤高效發(fā)電、二氧化碳收集與存儲、高性能電力存儲等方面的技術(shù)研發(fā)。

　�。ㄈ�）對策建議

　　1.調(diào)整完善分稅制體制，繼續(xù)加強環(huán)境保護(hù)。分稅制是我國財政體制的核心基礎(chǔ)。1994年實施以來，分稅制財政體制為創(chuàng)造中國經(jīng)濟奇跡、促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中一系列矛盾和問題的化解、統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等發(fā)揮了重大作用。但是由于財政支出和財政收入的聯(lián)動效應(yīng)，分稅制固有的弊端導(dǎo)致的基層政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府的財政困難，一直是制約我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的重要因素。如果不能通過完善分稅制解決基層政府的財政困境，地方政府特別是基層政府的財力就無法得到保障，地方加強環(huán)境保護(hù)發(fā)展低碳經(jīng)濟也將難以實現(xiàn)。在地方政府缺乏足夠財力保障，政府日常運行都存在困難的情況下，很難再讓他們拿出財政資金來承擔(dān)外溢性較強的環(huán)境公共產(chǎn)品。發(fā)展低碳經(jīng)濟，必須調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制財政體制，在體制高度上給予地方政府足夠的財力保障，使其擁有足夠的動力和能力發(fā)展低碳經(jīng)濟，加強環(huán)境保護(hù)。在完善分稅制的過程中，考慮設(shè)置節(jié)能減排等因子，改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整央地之間的稅收劃分關(guān)系，支持地方政府發(fā)展低碳經(jīng)濟。

　　2.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政投入力度。財政支出能夠直接作用于經(jīng)濟領(lǐng)域，使支持遼寧低碳經(jīng)濟發(fā)展的最有效、最直接等手段。財政支出應(yīng)重點支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排、新能源開發(fā)、低碳技術(shù)等的投入力度。首先，應(yīng)將促進(jìn)經(jīng)濟低碳化發(fā)展的政府財力支出納入財政預(yù)算支出范疇，并增設(shè)相應(yīng)的低碳預(yù)算支出項目。在經(jīng)常性預(yù)算中，增設(shè)低碳經(jīng)濟發(fā)展支出科目，安排相應(yīng)的財政支出預(yù)算，建立財政預(yù)算支持低碳經(jīng)濟發(fā)展的長效機制。在建設(shè)性預(yù)算中，加強財政對低碳經(jīng)濟發(fā)展的投資力度，穩(wěn)步提高低碳經(jīng)濟發(fā)展投資占預(yù)算內(nèi)投資的比重，充分發(fā)揮政府的政策導(dǎo)向作用，促進(jìn)低碳技術(shù)的提高與進(jìn)步。其次，設(shè)立低碳專項資金。在原有的節(jié)能專項資金基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，設(shè)立低碳專項資金，用于支持節(jié)能減排等低碳項目。考慮財力情況，適當(dāng)增加節(jié)能專項資金額度。第三，發(fā)揮財政科技專項資金的引導(dǎo)和牽動作用，同等條件下，優(yōu)先支持低碳項目。圍繞國家及遼寧發(fā)展低碳經(jīng)濟的總體要求，對重點科研項目加大支持力度，支持制定公益性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。��

　　3.完善稅收政策，支持節(jié)能減排與技術(shù)創(chuàng)新。現(xiàn)行的稅收政策已經(jīng)對環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排制定實施了一定的優(yōu)惠措施，但是對低碳經(jīng)濟關(guān)注的程度較低，對符合低碳經(jīng)濟要求但是不再環(huán)保和節(jié)能范圍之內(nèi)的經(jīng)濟活動支持的不夠。因此，要完善稅收優(yōu)惠政策，用好省級政府的稅收優(yōu)惠權(quán)限，擴大支持范圍，調(diào)整減免標(biāo)準(zhǔn)。一是完善支持“低碳經(jīng)濟”發(fā)展的稅收政策，制定鼓勵企業(yè)碳收集、碳存儲技術(shù)研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，實行低稅率、減征、免征等辦法。二是改進(jìn)資源稅制度，把資源稅的征收范圍擴展到森林資源、草原資源。三是修訂消費稅制度，把符合節(jié)能減排要求的新產(chǎn)品納入稅收優(yōu)惠范圍。四是繼續(xù)完善增值稅制度，對符合低碳要求的機器設(shè)備與產(chǎn)品實行減免優(yōu)惠和稅收返還政策。五是改進(jìn)所得稅制度，對低排放、低能耗的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，允許其加速折舊，對于企業(yè)用于低碳技術(shù)研發(fā)的費用成本允許稅前列支。在完善稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步建立健全低碳稅制體系。建立低碳稅制體系要明確中性化原則，即對企業(yè)的節(jié)能減排、技術(shù)創(chuàng)新給予稅收返還、豁免的同時，還要對企業(yè)污染環(huán)境的行為給予稅收懲罰，以保持社會稅負(fù)平衡。首先要考慮開征環(huán)境稅。初期先將污水排放、二氧化碳、二氧化硫等污染較重且易于操作的排放物作為課稅對象，之后逐步擴大課稅范圍。在企業(yè)所得稅制設(shè)計中，允許與低碳技術(shù)相關(guān)的技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新費用在稅前扣除。在消費稅制方面，對高碳產(chǎn)品給予更高比例的稅率。

　　4.運用財政補貼、擔(dān)保，支持低碳項目實施。對于競爭性較強、市場能夠發(fā)揮作用的經(jīng)濟領(lǐng)域，財政不宜進(jìn)行直接投入，可以考慮運用財政補貼、擔(dān)保等政策工具，支持這些領(lǐng)域低碳項目建設(shè)。財政補貼應(yīng)采取價格補貼、投資補貼、虧損補貼等多種具體方式，視項目的具體情況而定，可以直接增加企業(yè)的收益，而且方式靈活，針對性強，其鼓勵作用比較明顯。財政擔(dān)保應(yīng)主要針對低碳項目的貸款進(jìn)行，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵企業(yè)投入更多資金。一是對于企業(yè)從事低碳技術(shù)研究開發(fā)投資和建設(shè)進(jìn)行補貼，吸引企業(yè)積極進(jìn)行低碳技術(shù)的研發(fā)，尤其是風(fēng)能、太陽能、生物能等可再生能源的開發(fā)利用。二是增加重點節(jié)能工程財政補貼，引導(dǎo)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。重點運用企業(yè)技改財政貼息資金，對低能耗、低污染、低排放，資源節(jié)約綜合利用，循環(huán)經(jīng)濟的企業(yè)技改建設(shè)項目，優(yōu)先列入貼息計劃，給予重點支持。三是調(diào)整遼寧外貿(mào)出口和利用外資補貼范圍，對資源性產(chǎn)品出口和高耗能、高污染項目外資引進(jìn)不再納入補貼范圍。

　　5.完善政府綠色采購，擴大采購低碳產(chǎn)品。政府采購是財政發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的重要手段，具有較強的社會引導(dǎo)功能和間接激勵功能。遼寧已經(jīng)建立了節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品優(yōu)先采購制度，在推進(jìn)節(jié)能環(huán)保方面發(fā)揮了重要作用。未來還要進(jìn)一步完善政府采購制度，擴大對低碳產(chǎn)品的支持力度。首先，財政要將發(fā)展低碳經(jīng)濟作為政府采購的特定目標(biāo)，建立低碳認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并不斷增加符合低碳認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的采購數(shù)量和范圍，這是發(fā)展低碳經(jīng)濟，做好政府低碳采購的前提。其次，制定科學(xué)合理的低碳采購標(biāo)準(zhǔn)、清單和指南，并增加對低碳產(chǎn)品的強制性購買規(guī)定，逐年提高低碳產(chǎn)品采購的法定強制購買比例，實行及時調(diào)整的動態(tài)管理模式，以此指導(dǎo)具體的低碳采購活動。第三，考慮完善政府采購的績效考評和監(jiān)督機制，確保政府采購制度的落實。

　　6.建議中央完善環(huán)境稅制，適時開征碳稅。發(fā)展低碳經(jīng)濟是未來的大勢所趨。為了適應(yīng)這一趨勢，需要進(jìn)行新一輪的稅制調(diào)整與改革，建議中央盡快完善環(huán)境稅制，適時開征碳水等環(huán)境稅種。結(jié)合我國當(dāng)前所處的發(fā)展環(huán)境，應(yīng)采取漸進(jìn)式的稅制改革方式，逐步兌現(xiàn)行稅制進(jìn)行調(diào)整，通過開征新的環(huán)境稅種予以輔助，以逐步增強稅收的環(huán)境保護(hù)功能。國內(nèi)理論界對碳稅已經(jīng)進(jìn)行了深入的研究，為環(huán)境稅制改革提供了科學(xué)決策依據(jù)。當(dāng)前，我國即將進(jìn)入“十二五”時期，應(yīng)將碳稅的設(shè)計開征納入議事日程。

　　7.建議中央加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持地方發(fā)展低碳經(jīng)濟。中央財政轉(zhuǎn)移支付是中央政府通過無償撥付、調(diào)節(jié)各地區(qū)政府財力水平的一項政策手段。與發(fā)展低碳經(jīng)濟的龐大資金需求相比，一省的財力十分有限。建議中央加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持地方發(fā)展低碳經(jīng)濟。建議中央財政設(shè)立節(jié)能減排，支持“低碳經(jīng)濟”專項撥款和資源開發(fā)保護(hù)專項撥款。要制定科學(xué)、規(guī)范的分配方案，避免隨意因素和關(guān)系因素，各地方政府也應(yīng)當(dāng)安排相關(guān)的配套資金，制定合理的使用計劃，提高資金使用效率。

　　8.協(xié)調(diào)市場機制等政策工具，充分發(fā)揮財政政策效率。財政政策在支持低碳經(jīng)濟方面具有不可提到的重要作用。但是仍然需要其他方面政策工具的協(xié)調(diào)配合，包括行政手段、市場機制等等。行政手段具有加強的強制性，在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)該謹(jǐn)慎使用。市場機制符合市場經(jīng)濟的原則與要求，其作用應(yīng)該得到充分的發(fā)揮。如制定能效標(biāo)準(zhǔn)及審計制度、綠色認(rèn)證制度、碳排放交易市場機制等。我國目前的能效衡量標(biāo)準(zhǔn)及其評價體系還很不完善，無論是對能耗行為進(jìn)行調(diào)控，還是對節(jié)能行為進(jìn)行激勵，相關(guān)的財政政策都會面臨科學(xué)依據(jù)不足的困境。在節(jié)能減排及環(huán)境保護(hù)問題上，或者是因為相關(guān)稅費的征繳不當(dāng)，或者是因為政策激勵的不足，由此導(dǎo)致扭曲能源的使用行為，不利于發(fā)展低碳經(jīng)濟。因此，要盡快加強能效標(biāo)準(zhǔn)及審計制度建設(shè)；在此基礎(chǔ)上，逐步建立完善碳排放交易市場機制。通過與市場機制的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮財政政策效率。

（遼寧省財政科學(xué)研究所 王振宇 連家明 陸成林）