淺析建立和完善重點(diǎn)稅源監(jiān)控體系

　　一、 重點(diǎn)稅源監(jiān)控現(xiàn)狀及原因分析

　　重點(diǎn)稅源企業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大影響力，重點(diǎn)稅源企業(yè)經(jīng)營狀況的變動直接影響到地方稅收收入的變化，并且其影響力是持續(xù)和較穩(wěn)定的，通過對重點(diǎn)稅源企業(yè)數(shù)據(jù)解讀可以推斷地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，解釋稅收增長原因，探詢稅收增長點(diǎn)，為稅收征收管理決策提供依據(jù)，因此，重點(diǎn)稅源監(jiān)控是稅收征管工作的重中之重。

　　目前稅務(wù)部門普遍采用的重點(diǎn)稅源監(jiān)控的方法因存在種種弊端和問題，不能滿足現(xiàn)代稅收管理的要求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┒愒搭A(yù)測手段不盡科學(xué)性。

　　稅源預(yù)測主要采用“基數(shù)+增減因素”法（即：以上年稅收會計(jì)核算反映的實(shí)現(xiàn)稅源加稅源典型調(diào)查估計(jì)的增減因素作為本年預(yù)測期的稅源）既缺乏科學(xué)依據(jù)，而且與實(shí)際稅源相差較大。首先，基數(shù)僅是稅收會計(jì)核算反映的“應(yīng)征數(shù)”（納稅人自行申報(bào)的應(yīng)征數(shù)＋稅務(wù)檢查已查補(bǔ)的部分應(yīng)征數(shù)），未包含尚未查到的納稅人偷騙稅收的應(yīng)征數(shù)，因而該基數(shù)不能反映納稅人實(shí)現(xiàn)稅源的“全貌”。加之多年來各種人為累積因素的影響，這種“基數(shù)”已難以代表某地區(qū)的實(shí)際稅源；其次，通過對部分企業(yè)典型調(diào)查估計(jì)的本年“增減因素”因受調(diào)查估計(jì)準(zhǔn)確性的影響，稅源預(yù)測的可信性較差。因此，地方政府對采用這種方法預(yù)測的稅源常常持“似信非信”的態(tài)度，上級稅務(wù)機(jī)關(guān)利用這種預(yù)測數(shù)據(jù)也常常導(dǎo)致決策的失誤。如每年分配的稅收收入計(jì)劃與各地實(shí)際稅源的誤差較大、現(xiàn)行征管質(zhì)量考核的結(jié)果不能反映征管的深度和依法征收的質(zhì)量等等。

　?。ǘ┍O(jiān)控方式滯后性。

　　稅源管理仍停留在以重點(diǎn)稅源統(tǒng)計(jì)分析為主的初級管理水平上，稅源信息失真、信息占有量匱乏、稅源管理缺位的問題嚴(yán)重制約了稅源監(jiān)控。目前基層稅務(wù)部門對重點(diǎn)稅源信息的采集主要依賴于納稅人申報(bào)的部分財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，缺少與納稅人相關(guān)的其它經(jīng)濟(jì)信息和非財(cái)務(wù)信息的比對、印證，加之稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間存在占有信息的不對稱，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)一方面統(tǒng)計(jì)上報(bào)的重點(diǎn)稅源信息失真的問題難以控制；另一方面信息來源渠道不暢、信息占有量匱乏難以對重點(diǎn)稅源實(shí)施有效的監(jiān)控管理。根據(jù)如此的重點(diǎn)稅源信息分析的結(jié)果只能反映重點(diǎn)稅源戶申報(bào)稅源的變化，而不能反映實(shí)際稅源的變化。其次基層稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍推行稅收的專業(yè)化管理，部分地區(qū)還實(shí)施了“流程再造”式管理，按照稅收業(yè)務(wù)的流程節(jié)點(diǎn)設(shè)置崗位和機(jī)構(gòu)。因稅源管理制度的不完善，業(yè)務(wù)流程僅局限于對重點(diǎn)稅源企業(yè)的靜態(tài)統(tǒng)計(jì)和事后分析，重“管事”輕“管戶”，缺乏對整體稅源的動態(tài)管理，特別是對大量中小企業(yè)未納入稅源管理的范圍，導(dǎo)致稅源監(jiān)控的嚴(yán)重缺位、偷騙稅案件頻繁發(fā)生。

　　（三）監(jiān)控分析狹窄性

　　納稅評估作為對部分企業(yè)稅源監(jiān)控的一種管理手段，僅屬微觀稅源監(jiān)控的范疇。而對某一地區(qū)或行業(yè)納稅能力的估算作為宏觀稅源監(jiān)控的方法在稅務(wù)部門未能得到有效應(yīng)用。納稅能力是指在既定的稅制下，一個國家、地區(qū)、行業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所形成的稅收儲量，是一個稅收潛在能力的概念。在微觀上它表現(xiàn)為企業(yè)的應(yīng)納稅額，在宏觀上它表現(xiàn)為一個國家、地區(qū)、行業(yè)可征稅收的總能力。因而納稅能力估算在微觀上類似于對企業(yè)的納稅評估，在宏觀上是對一個國家、地區(qū)、行業(yè)可征稅收總能力的估算。納稅能力估算在全世界被認(rèn)為是一個檢測和監(jiān)控稅源的最佳方法。而在我國卻未能得到相應(yīng)的重視和有效應(yīng)用。目前因我國納稅評估的效能定位不明確、基礎(chǔ)信息不充分、評估分析手段不完善等問題，基層稅務(wù)部門實(shí)際應(yīng)用的效果也普遍不佳。

　?。ㄋ模┛冃Э己巳狈ν怀鲂?br>
　　為突出管理重點(diǎn)，在稅收管理員力量分配上體現(xiàn)重點(diǎn)稅源重點(diǎn)管理，加強(qiáng)對增值稅一般納稅人、重點(diǎn)企業(yè)的管理，同時(shí)只有通過合理考核稅收管理員的工作實(shí)績才能促使稅收管理員將主要精力和時(shí)間用在落實(shí)自己的工作職責(zé)上。但績效考核畢竟是一項(xiàng)探索性工作，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的要求，還有許多問題亟待深入研究、改進(jìn)和完善?？冃Э己酥笜?biāo)體系設(shè)置不全面、不深入、不細(xì)致，導(dǎo)致考核不考核一個樣，區(qū)分不清工作質(zhì)量高低；重考試、輕成績導(dǎo)致稅收管理員工作積極性降低；考核手段缺乏先進(jìn)性，考核還主要是沿襲傳統(tǒng)方法，如“績”的考核，主要是靠聽匯報(bào)、看統(tǒng)計(jì)報(bào)表等方式考察其完成指標(biāo)情況，有些數(shù)據(jù)只能借助于各部門的檢查和統(tǒng)計(jì)分析材料獲得；對德、能、勤、廉的考核，靠群眾測評打分和個別座談的方法進(jìn)行，對影響績效的客觀環(huán)境的分析論證不充分、不深入，重視結(jié)果，忽視條件，因而對干部工作績效的大小作出的判斷不準(zhǔn)確，顯績與潛績難于把握，個人“績”與集體“績”難于區(qū)分，績效誰大誰小，作用誰主誰次，也難以準(zhǔn)確界定。

　　二、建立和完善重點(diǎn)稅源監(jiān)控體系之初探

　?。ㄒ唬?zhǔn)確把握稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，增強(qiáng)對重點(diǎn)稅源的科學(xué)預(yù)測

　　眾所周知：稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系是“經(jīng)濟(jì)決定稅收、稅收反作用于經(jīng)濟(jì)?！笔袌鼋?jīng)濟(jì)國家多年的實(shí)踐也充分證實(shí)了這一關(guān)系。因此我們應(yīng)該將此作為建立現(xiàn)代稅源監(jiān)控體系的理論基礎(chǔ)。稅務(wù)部門要改變目前“就稅收分析稅收、就稅源預(yù)測稅源”的思維方式，更深層次、更廣泛地研究和分析重點(diǎn)稅源及各稅種與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的內(nèi)在關(guān)系，注重應(yīng)用多種宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)去預(yù)測和分析稅源，為稅源監(jiān)控提供科學(xué)依據(jù)。一是要建立重點(diǎn)企業(yè)聯(lián)絡(luò)員制度，定期或不定期地深入企業(yè)開展調(diào)查研究，全面掌握重點(diǎn)企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、資金運(yùn)營及稅收入庫情況，二是建立重點(diǎn)稅源稅收報(bào)告制度，使收集、掌握的重點(diǎn)稅源資料規(guī)范、系統(tǒng)、連續(xù)、可比。三是建立重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)稅源檔案，記錄、反映重點(diǎn)稅源的發(fā)展變化，根據(jù)管理需要和要求建立一套完整的經(jīng)濟(jì)稅源分類、分戶檔案，四是注意挖掘和發(fā)現(xiàn)新的稅收增長點(diǎn)，培植新的稅源，注重對潛在稅源監(jiān)控，保證稅源監(jiān)控的完整性。

　?。ǘ┎粩嗵剿鞑?shí)施有效的重點(diǎn)稅源監(jiān)控方式

　　中國加入WTO后，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，經(jīng)濟(jì)成份復(fù)雜化、企業(yè)競爭激烈化，利益分配多元化。稅收體制已形成多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的復(fù)合型稅制，稅源和收入結(jié)構(gòu)也不斷發(fā)生新變化，客觀上對加強(qiáng)重點(diǎn)稅源監(jiān)控工作提出了更新更高的要求，而日益完善的法制建設(shè)和現(xiàn)代科技成果也給稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范嚴(yán)密高效的稅源監(jiān)控創(chuàng)造了契機(jī)。稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)重點(diǎn)稅源監(jiān)控，需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會和稅收工作發(fā)展形勢的要求，通過管理理念、體制、方法、手段的創(chuàng)新，積極探索加強(qiáng)重點(diǎn)稅源監(jiān)控的有效途徑，從而全面提高稅源監(jiān)控能力，這對于深化稅收征管改革，提升新的征管模式整體效能，就顯得尤為重要。為此，提出一些加強(qiáng)重點(diǎn)稅源監(jiān)控的對策措施。

　　1、建立重點(diǎn)稅源監(jiān)控責(zé)任人制度。明確主要工作職責(zé)：稅收政策宣傳送達(dá)、納稅咨詢輔導(dǎo)；掌握轄區(qū)稅源戶籍變動情況；調(diào)查核實(shí)管戶生產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)務(wù)核算情況；進(jìn)行稅款催報(bào)催繳；核實(shí)管戶申報(bào)納稅情況；分析稅負(fù)變化趨勢；開展納稅評估及其稅務(wù)約談等。制定重點(diǎn)稅源監(jiān)控工作規(guī)范。稅源監(jiān)控人員要定期到納稅人生產(chǎn)經(jīng)營場所實(shí)地了解情況，掌握生產(chǎn)經(jīng)營基本狀況和財(cái)務(wù)情況，及時(shí)分析稅負(fù)變化趨勢，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控。注意密切稅企征納雙方的聯(lián)系，解決稅源監(jiān)控信息滯后的問題。抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，優(yōu)化監(jiān)控人才。選拔業(yè)務(wù)骨干充實(shí)稅源監(jiān)控力量，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)和能級管理等激勵創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)不斷提高稅源監(jiān)控整體水平，為加強(qiáng)稅源監(jiān)控提供組織保障。 加強(qiáng)對稅源監(jiān)控工作的管理、監(jiān)督和考核。健全綜合性評價(jià)稅源監(jiān)控工作水平的指標(biāo)體系，并建立相應(yīng)的考核制度和獎懲制度。

　　2、加快信息化建設(shè)進(jìn)程，運(yùn)用先進(jìn)的管理技術(shù)手段，建立科學(xué)規(guī)范嚴(yán)密高效的稅源監(jiān)控體系，信息化是深化稅收征管改革的方向，也是強(qiáng)化重點(diǎn)稅源監(jiān)控的重要的技術(shù)保障。應(yīng)遵循以下原則：一是從經(jīng)濟(jì)到稅源的原則；二是積極推進(jìn)依法治稅的原則；三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則；四是服務(wù)深化稅收征管改革的原則。加快信息化建設(shè)進(jìn)程，運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段管理，進(jìn)一步建立、健全、強(qiáng)化和完善相關(guān)的機(jī)制，建立科學(xué)規(guī)范嚴(yán)密高效的稅源監(jiān)控管理體系。這是完整地實(shí)施新的征管模式的根本所在，也是當(dāng)前加強(qiáng)稅源監(jiān)控工作的重點(diǎn)。

　　3、認(rèn)真抓好稅源靜態(tài)監(jiān)控，全面深入地開展納稅評估，建立稅負(fù)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制。全面深入開展納稅評估，及時(shí)對納稅人納稅申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性做出定性和定量的判斷。對納稅申報(bào)和稅負(fù)異常情況發(fā)布預(yù)警；對涉嫌偷逃騙稅的，要及時(shí)移交稅務(wù)稽查部門查處；將稅源監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)通報(bào)征管、稽查部門。制定納稅評估工作規(guī)范，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯追究制考核，著力解決稅源監(jiān)控和征收管理“粗放”問題。

　　4、及時(shí)抓好稅源動態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)稅源發(fā)展趨勢的調(diào)查研究與分析預(yù)測機(jī)制。及時(shí)運(yùn)用信息化手段進(jìn)行綜合分析和稅源的動態(tài)監(jiān)控。健全稅源監(jiān)控統(tǒng)計(jì)分析制度，建立稅源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)指標(biāo)體系和稅源分析的數(shù)學(xué)模型，對稅源動態(tài)實(shí)施結(jié)構(gòu)分析監(jiān)控。深入開展經(jīng)濟(jì)稅源調(diào)查研究，及時(shí)掌握監(jiān)控稅源企業(yè)經(jīng)營變化動態(tài)趨勢，提高稅源監(jiān)控的針對性、準(zhǔn)確性、有效性。

　?。ㄈ┲鸩酵貙拰χ攸c(diǎn)稅源監(jiān)控分析領(lǐng)域

　　以稅源預(yù)測分析為基礎(chǔ)，全面掌握和監(jiān)控稅源的變化。稅源的預(yù)測分析不僅是稅源監(jiān)控的起點(diǎn)，也貫穿于稅源監(jiān)控的整個過程。稅源預(yù)測分析的結(jié)果不僅可為分析下達(dá)稅收收入計(jì)劃提供依據(jù)，還可為掌握和監(jiān)控宏觀（某一地區(qū)、行業(yè)）及微觀（某一企業(yè)）稅源變化服務(wù)，因此稅源預(yù)測分析應(yīng)為稅源監(jiān)控的基礎(chǔ)?；鶎佣悇?wù)部門要改變目前普遍使用的“基數(shù)+增減因素”的稅源預(yù)測方法，在對稅源變化的重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行典型調(diào)查分析的同時(shí)，建立稅源宏觀預(yù)測分析模型，對某一地區(qū)、行業(yè)的稅源進(jìn)行預(yù)測分析，及時(shí)掌握和監(jiān)控宏觀稅源的變化。建議國家稅務(wù)總局和省國稅局建立稅源宏觀預(yù)測分析模型，預(yù)測目標(biāo)應(yīng)包括稅源總目標(biāo)、分稅種目標(biāo)、分地區(qū)目標(biāo)、分行業(yè)目標(biāo)和動態(tài)目標(biāo)。為適應(yīng)上述需求應(yīng)建立一套大型動態(tài)組合模型庫，應(yīng)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、處理。大型動態(tài)組織模型庫應(yīng)根據(jù)稅收與某些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯著相關(guān)、稅收歷史數(shù)據(jù)具有時(shí)間序列性和稅收數(shù)據(jù)的自相關(guān)性三個特點(diǎn)，依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)學(xué)原理和計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，選擇回歸預(yù)測模型、時(shí)間序列預(yù)測模型和指數(shù)平滑預(yù)測模型三類組成。然后依據(jù)相關(guān)系數(shù)和擬合優(yōu)度（即模擬預(yù)測歷史數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度）進(jìn)行優(yōu)選模型。同時(shí)應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)的差異，著重考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)（GDP結(jié)構(gòu)指標(biāo)）、投資結(jié)構(gòu)（全社會固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)指標(biāo)）、分配結(jié)構(gòu)（最終消費(fèi)、資本形成總額、凈出口額）和稅收政策諸因素對稅源的影響，選擇不同的模型參數(shù)的估計(jì)值，從而形成不同地區(qū)、行業(yè)和稅種的稅源預(yù)測分析模型。應(yīng)用計(jì)算機(jī)對其進(jìn)行分析計(jì)算，預(yù)測報(bào)告期稅源。一方面為分配稅收收入計(jì)劃的提供依據(jù)（要考慮各地稅收征管努力程度），另一方面與統(tǒng)計(jì)某地區(qū)、行業(yè)納稅人申報(bào)的某稅種稅源進(jìn)行比較分析，作為稅源監(jiān)控的基礎(chǔ)。

　?。ㄋ模┙∪?、完善重點(diǎn)稅源監(jiān)控機(jī)制，促進(jìn)稅源監(jiān)控績效提高

　　建立我國現(xiàn)代稅源監(jiān)控管理體系必須以健全和完善的稅源監(jiān)控機(jī)制為保證。應(yīng)根據(jù)新體系的要求，在稅收管理工作中完善和重組稅源監(jiān)控管理機(jī)制。目前要注重以下幾個方面：

　　1、重組稅源監(jiān)控管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)。在基層稅務(wù)部門實(shí)行稅收專業(yè)化管理和業(yè)務(wù)流程再造改革過程中，不能忽視和割裂重點(diǎn)稅源監(jiān)控管理工作。建議在基層稅務(wù)分局中重組設(shè)立調(diào)查評估機(jī)構(gòu)，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域或稅源區(qū)域劃分“稅源監(jiān)控管理責(zé)任區(qū)”，將調(diào)查執(zhí)行和納稅評估有機(jī)結(jié)合起來，明確崗位責(zé)任到人、考核獎懲到人。同時(shí)要按照上述稅源預(yù)測分析、稅源管理和納稅能力估算的新思路，健全和完善稅源監(jiān)控管理的業(yè)務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，做到既不缺位，也不越位。嚴(yán)禁“借納稅評估之名、行稅收稽查之實(shí)”以及隨意擴(kuò)大管理人員對偷稅行為處理的“自由裁量權(quán)”。同時(shí)建議在市、縣國稅局重組評估選案機(jī)構(gòu)，將納稅評估與稽查選案實(shí)行有機(jī)結(jié)合。

　　2、金融部門監(jiān)控機(jī)制。即通過納稅人在銀行等金融機(jī)構(gòu)收支往來，監(jiān)控納稅人的收入情況。目前，國內(nèi)主要采取現(xiàn)金支付方式，大量的現(xiàn)金流量使稅務(wù)部門無法掌握其具體數(shù)字，這給稅源監(jiān)控帶來了很大困難，造成了大量的稅款流失，應(yīng)當(dāng)參照國外的有些做法，盡快建立信用支付體系，使各種收支包括個人收支均通過信用方式進(jìn)行，減少現(xiàn)金流量，這樣稅務(wù)部門通過與銀行聯(lián)網(wǎng)就能很容易地掌握社會支付情況，了解企業(yè)的經(jīng)營狀況和效益變化，納稅人的收支狀況及財(cái)產(chǎn)變動情況。從而從源頭上進(jìn)行監(jiān)控，以有效控制稅款流失。

　　3、加大反避稅力度。反避稅是對企業(yè)特別是跨國企業(yè)避稅行為進(jìn)行調(diào)查處理、防止稅收收入流失、維護(hù)國家權(quán)益的重要手段。要貫徹實(shí)施《關(guān)聯(lián)企業(yè)間業(yè)務(wù)往來預(yù)約定價(jià)實(shí)施規(guī)則》，做好宣傳、培訓(xùn)和預(yù)約定價(jià)的受理工作，進(jìn)一步落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)反避稅工作的通知》精神，建立健全重點(diǎn)稅源聯(lián)查、協(xié)查、提供資料和監(jiān)控管理等反避稅工作機(jī)制，規(guī)范業(yè)務(wù)操作程序。一要進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)聯(lián)申報(bào)管理，全面調(diào)查、分析和核實(shí)涉外企業(yè)的關(guān)聯(lián)申報(bào)情況，及時(shí)處理異常申報(bào)現(xiàn)象。二要充分利用稅源監(jiān)控環(huán)節(jié)搜集的數(shù)據(jù)，特別是涉外企業(yè)所得稅匯算清繳、審核評稅和稅務(wù)審計(jì)的成果，提高選案的準(zhǔn)確性，掌握本地區(qū)的行業(yè)利潤情況，加大審計(jì)調(diào)整力度。三要加強(qiáng)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，對工作中發(fā)現(xiàn)的偷逃騙稅行為，應(yīng)及時(shí)移交稽查機(jī)構(gòu)立案查處。