2004年9月，我隨審計署培訓團赴加拿大學習。給我留下深刻印象的是加拿大極具特色的政府管理，他們不僅千方百計降低政府管理的成本，而且特別重視對風險的管理。雖然這是諸多因素共同造就的，但有一點無庸質疑，那就是效益審計在其中的貢獻和作用。本文擬從概述加拿大效益審計切入，通過對中加兩國效益審計的比較分析，試圖探尋效益審計的發(fā)展軌跡和趨勢，并對我們今后的效益審計實踐，提出些想法。

　　一、加拿大效益審計概述

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　　加拿大審計署于1977年開始開展效益審計，這一年頒布的《審計法》要求審計長報告財政資金使用過程中的經(jīng)濟性、效率性以及資金使用效果是否被正確衡量和報告。審計法的規(guī)定為加拿大開展效益審計提供了法律依據(jù)。

　　從1977年至1998年，加拿大審計署效益審計未形成系統(tǒng)的操作規(guī)范，但是有一些相應的操作辦法來規(guī)范審計行為。1999年初加拿大頒布《效益審計指南》并于2002年底修訂完善。該指南對效益審計的定義是：對政府活動進行有組織、有目的、有系統(tǒng)的檢查，并對上述政府活動進行效益評價，將評價結果報告議會，以促進加拿大政府活動的透明性，提高公共服務的質量。效益審計的內容包括政府活動的經(jīng)濟性、效率、效果、成本效益、對環(huán)境的影響、對公共財產(chǎn)的保護，以及政府活動的合法合規(guī)性。效益審計的對象可以是政府部門、政府從事的項目或者是政府的職能。加拿大審計署通常認為，效益審計主要是檢查政策的執(zhí)行情況，對政策制定和政府項目立項本身的合理性并不提出質疑。

　　（二）加拿大審計署效益審計程序和方法

　　主要分三個階段：

　　一是審計計劃階段。該階段主要是進行政策研究和審計調查，選擇審計對象，制定效益審計標準和審計方案。

　　1.選擇審計對象

　　根據(jù)審計風險大小、是否圍繞審計署的工作中心以及審計對象可審計性為標準選擇審計對象。

　　2.制定效益審計標準

　　要求針對不同審計對象制定相應的審計標準，效益審計標準必須具有相關性、可靠性、客觀性、全面性和可理解性。審計標準的來源可以是國家的法律法規(guī)所認可的專業(yè)機構制定的標準；被審計單位制定的標準；公認的好的實踐標準；其他組織類似的審計標準；審計署以前的工作經(jīng)驗等。主要是被審計單位管理層制定的或者議會硬性規(guī)定的效益考核衡量指標、經(jīng)營目標及經(jīng)營責任。

　　二是審計實施階段。該階段主要是運用適當?shù)膶徲嫹椒ㄒ允占瘜徲嬜C據(jù)，綜合分析收集到的證據(jù)信息，運用審計標準評價被審計單位的效益，得出審計結論，提出審計建議。

　　三是審計報告階段。審計報告所用語言必須簡單、明晰、準確，便于讀者理解；令人信服并且重點突出；客觀公正，既揭示被審計單位的不足，也指出成績。

　　二、中加效益審計比較研究

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　　根據(jù)前述中加效益審計情況和審計案例，不考慮體制差異和審計項目間的差別，就一般特征，對比如上表：

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　　1.效益審計是現(xiàn)代審計尤其是國家審計發(fā)展的方向，效益審計不是想不想搞的問題，而是如何搞好的問題。

　　加拿大審計署從1977年開始效益審計，短短二十多年，效益審計已經(jīng)占全部審計的85%，發(fā)展之快，充分表明了經(jīng)濟社會發(fā)展和國家管理對效益審計的巨大需求。加拿大的審計實踐已經(jīng)證明，效益審計是現(xiàn)代審計尤其是國家審計的發(fā)展方向，這一發(fā)展規(guī)律是不以人的意志為轉移的。

　　2.效益審計的效果明顯好于財務收支審計。

　　由于效益審計目標指向的特殊性，使效益審計比財務審計的視野更寬，內容更接近被審計單位管理的核心，因此，效益審計結果往往更容易觸及問題的要害。由于審計揭示的問題是針對管理的主要薄弱環(huán)節(jié)，改變了僅僅從會計控制角度評價被審計單位管理水平的狀況，而是能發(fā)現(xiàn)業(yè)務管理中的控制弱點，從而揭示更深層次的問題，審計對問題的把握更準，建議的針對性更強，審計服務于中心工作的能力和水平得到提高。

　　3.加強學習，提高能力。

　　世界審計組織績效審計指南中指出，效益審計是一種以知識為基礎的活動，是運用社會的、經(jīng)濟的和管理的各種方法開展的研究。因此，該指南對審計師要求很高，包括分析能力、創(chuàng)造性、接受能力、社交能力、個人品德、判斷能力、良好的口頭和書面表達能力。世界審計組織績效審計指南附錄中指出，績效審計一般應用研究調查和社會科學所用方法，各種分析工作非常重要。加拿大審計實踐充分證明了這些觀點。對于這些經(jīng)驗性總結，我們在探索效益審計時應該高度重視和借鑒。

　　三、當前探索效益審計應注意的問題

　　（一）效益審計方式應以審計調查為主

　　李金華審計長最近指出，審計調查思路開闊、目標明確，有利于發(fā)揮主觀能動性，是開展效益審計的重要手段，要把效益審計和審計調查有機結合。我們在實踐中深深體會到，審計長的觀點非常重要。采用審計調查方式，能解決審計目標大而審計取證范圍小的問題，發(fā)揮審計調查涉及面廣、可以發(fā)現(xiàn)傾向性問題、利用財務資料深入調查取得有力證據(jù)的優(yōu)勢，提出有價值的審計建議。

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　　效益審計選題的關鍵是突出重點。我國與發(fā)達國家之間的差距首先是管理水平的差距，效益審計必須從經(jīng)濟管理和政府管理的薄弱環(huán)節(jié)入手，通過政策掃描，選擇政府特別關注的資金、項目、問題開展效益審計。首先，要考慮選題的可審計性。對預算安排時要求不明確的資金、涉及面過寬的資金、維持運轉的資金以及目標不明確的項目或過多體現(xiàn)社會效益且標準難以統(tǒng)一的資金等，不能作為效益審計安排。其次，選題應體現(xiàn)小中見大原則，預計審計效果要好?？蛇x擇一些關系結構調整、就業(yè)、環(huán)保和群眾利益的資金或項目，小中見大地開展效益審計，確保審計后產(chǎn)生好的效果。

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　　效益審計方案首先要確定恰當?shù)膶徲嬆繕恕徲嬆繕说奈淖置枋霰仨毲逦?，好理解，防止過高過大。其次是圍繞審計目標研究確定衡量審計事項效益好壞的標準。在缺少國家標準的情況下，應重視被審計單位的管理標準。審計人員在研究這些管理標準能否作為審計標準時，應充分聽取被審計單位的意見，必要時咨詢專家。審計方案最后確定的評價標準，應該與被審計單位達成一致看法，防止重大分歧。而且根據(jù)這些標準來確定審計的內容和重點。第三是在方案中明確審計方法。需要研究哪些資料、需要調查哪些單位和人員、需要哪些調查表、需要確認哪些數(shù)據(jù)等等，必須在審計方案中列明，杜絕進點再說的現(xiàn)象。審計方案應該保證審計結果能回答“被審計單位是否以正確的方式行事和是否做了正確的事”兩個基本問題。

　　當然，只有深入的審前調查，才能實現(xiàn)審計方案的上述目標，如果審前調查認真、深入、細致，審計重點自然就浮出水面，審計工作就可以直奔主題。審前調查所花時間應以實現(xiàn)方案目標為前提，如果占到全部時間的三分之一是不為過的。