[摘　要]　加快集中化財政管理框架體系的構(gòu)建，并通過相應(yīng)的制衡性制度安排克服財政低效和財政風險，是當前我國公共財政體系建設(shè)的重中之重。本文以西方發(fā)達國家（主要是OECD國家）政府公共財政管理為參照系，立足中國的具體國情和政府公共財政管理的基礎(chǔ)和能力，試圖通過良好的制度安排和機制設(shè)計，對中國政府公共財政管理模式和運行機制進行整合和重建，以期促進公共財政受托責任，優(yōu)化公共財政資源配置，實現(xiàn)公共財政管理目標。

　　[關(guān)鍵詞]　公共財政管理；整合；重建

　　西方發(fā)達國家公共財政框架的基本特征是：相對分權(quán)化的財政體制框架和相對集權(quán)化的財政管理框架。而中國傳統(tǒng)的公共財政框架則是：一個高度集中化的財政體制框架和一個高度分散化的財政管理框架。1994年的分稅制財政體制改革，初步構(gòu)建起了與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、相對分權(quán)化的財政體制框架，但高度分散化的財政管理框架的改革卻相對遲緩和落后。實踐表明，這種制度安排導(dǎo)致了一系列的財政低效和財政風險。加快集中化財政管理框架體系的構(gòu)建，并通過相應(yīng)的制衡性制度安排克服財政低效和財政風險，是當前我國公共財政體系建設(shè)的重中之重。本文以西方發(fā)達國家的公共財政管理為參照，就構(gòu)建我國公共財政管理框架的基本思路和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做些探討。

　　一、西方發(fā)達國家公共財政管理的良好做法

　　1.科學的管理理念。西方發(fā)達國家優(yōu)質(zhì)的公共財政管理是建立在“四大支柱”———責任制、透明度、預(yù)測能力和參與性———之上的。（1）財政受托責任。由“責任”和“后果”兩部分組成。公共財政管理中的受托責任機制包括三個層次：一是要求政府對社會公眾負責，即政府有責任在具體規(guī)定的質(zhì)量、成本以及時間安排范圍內(nèi)向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)；二是行政對立法負責，即政府有責任定期就資金去向和資金使用效果等問題回答立法機構(gòu)的質(zhì)詢，并對相關(guān)財政事項和他們的行為后果負責；三是上下級之間的管理者相互負責，即公共預(yù)算管理中的上下級官員之間應(yīng)就宏觀經(jīng)濟預(yù)測、財政政策的制定和咨詢以及支出預(yù)算的實際執(zhí)行過程和結(jié)果相互承擔強有力的內(nèi)部受托責任，避免上下級政府之間相互推委責任。受托責任的履行不僅僅在于提高財政資金的利用率，更重要的是以此推動產(chǎn)生更好的公共物品與服務(wù)的供應(yīng)系統(tǒng)，提高公共部門的運作效率。（2）財政透明度。財政透明度是指公眾以較低的成本獲取與政府財政財務(wù)管理有關(guān)的所有有用的財政信息，包括政府的結(jié)構(gòu)和職能、財政政策取向、公共部門賬目和財政籌劃等。財政透明度著重強調(diào)下列事項的重要性：明晰的財政職能和責任；公眾獲取信息的可能性；預(yù)算編制、執(zhí)行和報告過程的公開操作；對財政預(yù)測、財政信息和各賬目進行獨立審核。對一個國家的立法機構(gòu)、行政機構(gòu)乃至整個社會而言，保證財政財務(wù)信息的可靠性、真實性、完整性、安全性和針對性是極為重要的。（3）財政政策的可預(yù)見性。對財政資源的預(yù)測能力的高低，直接影響到政府預(yù)算官員對戰(zhàn)略性優(yōu)先項目的選擇和公共服務(wù)規(guī)劃的制定，而這又直接影響到私營部門對其生產(chǎn)、營銷和投資過程中的決策，因此，制定并實施統(tǒng)一有效的法律法規(guī)來增強公共部門對財政資源的預(yù)測能力，使預(yù)算官員能對政府支出總額以及政府支出在各部門之間的配置做出客觀的預(yù)測，不僅提高了預(yù)算的準確性，也對私人部門的生產(chǎn)經(jīng)營及投資決策提供了重要指南。（4）公眾參與。政府預(yù)算是政府為公眾提供公共物品和服務(wù)的計劃和成本核算工具，因此，支出預(yù)算的制定和順利實施，必須有相關(guān)各利益主體以適當方式的參與，以獲得社會的廣泛認同和政治上的可接受度。另外，對政府服務(wù)的便利程度和質(zhì)量優(yōu)劣以及相關(guān)項目的運作效率進行監(jiān)控，也必須有服務(wù)客戶的反饋信息和外部實體的積極參與。上述四個要素是一個有機的整體，任何一項均不能單獨存在，每一項要素都對實現(xiàn)其他三項要素起到推動作用，而只有四個要素的有機結(jié)合才能實現(xiàn)穩(wěn)健的發(fā)展管理目標。

　　2.明確的管理目標。增長、公平和穩(wěn)定是各國宏觀經(jīng)濟政策的主要目標，作為一項核心的政策工具，公共財政管理必須力求同時實現(xiàn)三項總體經(jīng)濟政策目標。因為經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定需要財經(jīng)紀律加以保障，而實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會公平，則需要在經(jīng)濟運行中對公共資源進行高效配置、有效利用和合理分配。因此，西方國家公共財政管理的主要目標明確定位于財經(jīng)紀律與總量控制、資源分配與配置效率、運營管理與運作效率三個方面。同時，確保政府財務(wù)的合規(guī)性和管理財政風險也是他們積極關(guān)注并致力追求的目標。

　　3.完善的運行機制。西方國家公共財政管理具有完善的運行機制，包括政策制定中的制度機制和實施中的協(xié)調(diào)機制、預(yù)算執(zhí)行中的激勵機制和事前、事中、事后的監(jiān)督機制等。一方面，由于政府預(yù)算涉及政府之間和政府內(nèi)部各職能部門之間的責權(quán)利關(guān)系，因此，通過政策制定的制度機制來依法確定各級政府及其各職能部門之間的責權(quán)利關(guān)系，并做出相應(yīng)的組織安排就顯得十分必要，而通過建立政府內(nèi)部政策制定的協(xié)調(diào)機制能進一步密切政策與預(yù)算之間的聯(lián)系，有利于維護預(yù)算的法律性和權(quán)威性。政策制定的制度機制和協(xié)調(diào)機制的建立較好地解決了政府內(nèi)部由于缺乏協(xié)調(diào)，責任制不明確，職責分工重疊等可能產(chǎn)生的嚴重問題。另一方面，預(yù)算的執(zhí)行涉及面廣，綜合性強，執(zhí)行結(jié)果的好壞又與各部門各單位的努力程度密不可分，因此，建立適當?shù)募顧C制，在統(tǒng)一原則指導(dǎo)下增加部門和地方管理的靈活度也是非常必要的。特別需要指出的是，預(yù)算資金的分配過程同時也是利益格局調(diào)整的過程，為此，建立健全財政部門內(nèi)部審計與獨立審計機構(gòu)的外部審計相結(jié)合的支出監(jiān)管體系，加強對預(yù)算全程的監(jiān)督同樣是必不可少的。

　　4.規(guī)范的管理控制程序。西方國家經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)形成了一套高度標準化、規(guī)范化、程式化的管理控制程序，而重點又主要集中在預(yù)算編制和國庫管理兩個方面。一是預(yù)算編制程序規(guī)范。年度預(yù)算的編制以宏觀經(jīng)濟框架的制定為起點，將預(yù)算編制納入到宏觀經(jīng)濟框架之中，從而保證了財政目標與宏觀經(jīng)濟目標的一致性。同時，在編制預(yù)算過程中，明確財政方面存在的局限和限制，果斷地做出各種選擇。在預(yù)算編制的具體組織方式上，首先采用自上而下，從宏觀到微觀的方式，根據(jù)資源約束和政府的重點與優(yōu)先項目安排確定各部門的支出上限；然后采取自下而上，從微觀到宏觀的方式，由各部門根據(jù)確定的上限制定具體的支出規(guī)劃，通過一系列的討論、談判和調(diào)解機制，最終實現(xiàn)政策目標和可用資源之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是借助國庫單一賬戶對財政資金的撥付實行嚴格控制。在OECD國家中，所有與政府有關(guān)的付款業(yè)務(wù)均由國庫辦理，各部委不能使用或只能有限使用銀行賬戶。付款過程分兩個步驟：先由支出部委向國庫提出付款申請，然后國庫進行審核并開出付款憑證，據(jù)此從支出部委在中央銀行的國庫單一賬戶上付款。這樣，通過國庫單一賬戶系統(tǒng)，就能實時記錄和追蹤支出周期各個階段的財政交易，有效實施監(jiān)督。

　　5.扎實的管理基礎(chǔ)。西方國家預(yù)算管理的經(jīng)驗表明，健康的政府會計與報告系統(tǒng)、合理的管理控制系統(tǒng)、獨立的審計系統(tǒng)以及專業(yè)化的項目評估系統(tǒng)對于公共財政的管理、責任制的實施、透明度的增強以及政策的制定等都有著至關(guān)重要的意義。近年來，西方少數(shù)發(fā)達國家正加大對政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)的改革力度，利用國庫分類賬系統(tǒng)履行會計職能并及時掌握預(yù)算執(zhí)行中的各種信息以加強對支出預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管；逐步用修正權(quán)責發(fā)生制（或完全權(quán)責發(fā)生制）來替代現(xiàn)金收付制，使政府會計除了反映現(xiàn)金以外，還能涵蓋政府全部的負債和金融資產(chǎn)，為評估政府的完全成本和績效提供了一個合理的框架。內(nèi)外結(jié)合的管理控制系統(tǒng)的應(yīng)用對杜絕欺詐、濫用職權(quán)、低效以及人為錯誤等違規(guī)行為起到了預(yù)警和防范的作用，保證了各預(yù)算主體合理有效的運作。獨立的審計系統(tǒng)對確保政府及其實體財務(wù)會計信息的真實性和可靠性發(fā)揮著重要作用。而專業(yè)化的項目評估系統(tǒng)同樣對確認和測定政府政策和項目的效果，提高投資效率提供了一條有效途徑。

　　6.強大的技術(shù)支持。信息與通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，特別是政府的電子服務(wù)交付系統(tǒng)（EDS）、國庫分類賬系統(tǒng)（TLS）以及各國政府采用的信息與通信技術(shù)計劃，如西方七國政府在線（GOL）項目、印度的信息時代改革、菲律賓預(yù)算撥付網(wǎng)址、芬蘭“信息社會”政策、意大利行政管理網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)字文件、丹麥的信息社會2000、美國的信息高速公路項目等多種政府財政管理信息系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用，極大地降低了政府公共管理成本，改善了政府的責任制，增強了政府工作的透明度和參與性，提高了公共部門運作的效率和有效性，拓寬了公眾獲取公共服務(wù)的渠道為高效率地實現(xiàn)政府公共財政管理目標提供了強大的技術(shù)支持。

　　西方國家公共財政管理經(jīng)驗是在西方國家特定的社會、經(jīng)濟、政治、文化、人文傳統(tǒng)等主客觀條件下、經(jīng)過二百多年的實踐逐步提煉出來的，有些措施也只是少數(shù)國家在特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，受各種因素的約束并不具備普遍推廣的條件。但從這種比較研究中我們卻可以發(fā)現(xiàn)我們在公共財政管理方面存在的問題和差距，同時也為我們進一步深化公共財政管理制度的改革提供了重要的參考依據(jù)。 ]

　　二、中國公共財政管理框架的整合與重構(gòu)

　　借鑒西方發(fā)達國家政府公共財政管理的成功經(jīng)驗，深化我國公共財政管理改革、構(gòu)建中國公共財政管理框架應(yīng)尋著“理念—目標—規(guī)則—機制—程序—基礎(chǔ)—技術(shù)”這一思路來進行，因為上述環(huán)節(jié)既是公共理財?shù)幕疽?guī)程，也是目前我國公共財政管理中的薄弱環(huán)節(jié)。

　?。ㄒ唬﹦?chuàng)新管理理念

　　對政府而言，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢，政府的職能更趨于多元化，這無疑對政府公共理財提出了更高的要求，即必須適應(yīng)中國社會、經(jīng)濟、政治、文化背景的變化，在積極學習和借鑒國外先進的公共財政管理理論、技術(shù)和方法的同時，以全新的思維方式，從更新、更高的視角對政府公共理財行為進行包括管理理念、管理重心、管理制度、管理組織以及管理戰(zhàn)略等全方位的管理變革和創(chuàng)新，而其中，管理理念的變革和創(chuàng)新又是決定我們改革成敗的關(guān)鍵性因素。因為一種先進的文化、一種好的哲學或一種新的價值觀的形成是一種長期的過程，它對政府管理行為的影響是深遠的、根本性的。管理理念的變革和創(chuàng)新就是要重塑政府管理的價值觀和行為取向，以市場經(jīng)濟原則和公共財政要求為根本，以最大限度地滿足社會公共需要為目的，以實現(xiàn)經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，不斷增強政府的法治意識、競爭意識、質(zhì)量意識和服務(wù)觀念，并通過經(jīng)濟的、法律的、行政的和文化道德的等各種政策工具為人民當好家、理好財。

　　（二）明確管理目標

　　我國宏觀經(jīng)濟政策的核心目標是增長、公平和穩(wěn)定，作為一項核心的政策工具，公共財政管理必須力求同時實現(xiàn)三項總體經(jīng)濟政策目標。因為經(jīng)濟穩(wěn)定需要財經(jīng)紀律加以保障，而實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會公平，則需要在經(jīng)濟運行中對公共資源進行高效配置、有效利用和合理分配。因此，我國政府公共財政管理的關(guān)鍵目標也應(yīng)定位于總支出控制、戰(zhàn)略性資源配置和良好的運作管理三個方面。

　　1.總支出控制、戰(zhàn)略性資源配置、公共部門運營效率是政府公共財政管理的三個關(guān)鍵目標。

　　首先，實現(xiàn)總支出控制是政府公共財政管理的首要目標。原因在于我國的綜合國力還不夠強大，政府可以動員的社會資源總是有限的，如果財政過度擴張，必定會造成宏觀經(jīng)濟的過大波動?；蛟S從短期看，不斷擴大公共財政規(guī)模尚能解決一些問題，但從長期看，巨額財政赤字肯定是經(jīng)濟發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，而且必定要付出巨大的代價。因此，支出預(yù)算的編制應(yīng)以宏觀經(jīng)濟框架為起點，在“謹慎”預(yù)測收入水平及經(jīng)濟發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，依法科學地確定公共財政規(guī)模，并通過建立國庫集中收付系統(tǒng)、權(quán)責制政府會計系統(tǒng)、政府集中采購系統(tǒng)、精干高效的人事管理系統(tǒng)等措施來保證公共財政預(yù)算的執(zhí)行，如無重大變故不得突破預(yù)算。

　　其次，戰(zhàn)略性資源配置應(yīng)成為政府追求的主要目標。戰(zhàn)略性資源配置就是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、政府的政策重心對稀缺財政資源進行科學安排，以最大限度地提高財政資源的使用效益和效率。戰(zhàn)略性資源配置成為政府主要目標的原因在于：其一，中國作為最大的發(fā)展中國家，從事社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)才剛剛起步，政府必須承擔起培育、引導(dǎo)和管理市場的重任；其二，中國正處于工業(yè)化和信息化發(fā)展的重要階段，許多在西方可以由市場解決的基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、高新技術(shù)等項目，在中國還需要由政府來承擔；其三，中國人口眾多，對公共產(chǎn)品的需求范圍廣，數(shù)量大，在市場發(fā)育尚不成熟的條件下，必須主要由政府來提供；其四，受經(jīng)濟發(fā)展水平所決定，政府動員社會資源的規(guī)模是有限的，相對于巨大的社會公眾共需要而言，財政資源是極為稀缺的，如何高效率地配置財政資源，提高經(jīng)濟效益和社會效益是政府不可推卸的責任。所有這些都要求對財政資源的配置必須根據(jù)我國的具體國情和政府的政策重心做出科學的安排，使有限的資源發(fā)揮最大的效益，因此，在我國公共財政管理的目標確定上，應(yīng)將戰(zhàn)略性資源配置放在重要位置。

　　再次，良好的運作管理無疑也是政府應(yīng)努力達到的目標。良好的運作管理要求在按照法定支出程序和自上而下層層落實責任制的基礎(chǔ)上，使公共財政滿足節(jié)儉、效率和有效性三方面的要求。為此，結(jié)合我國實際，目前和今后一段時間內(nèi)的工作重心應(yīng)是進一步完善正在推行的部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度、政府采購制度，加強項目細化和績效評價工作，以推動支出控制和資源配置的改善。通過建立健全的公共財政運行機制、設(shè)計規(guī)范的支付程序以及加強政府部門責任制、提高透明度等措施，實現(xiàn)公共財政管理的節(jié)儉、效率和有效性。

　　從短期看，公共財政管理的三大主要目標可能是互相沖突的，如過分強調(diào)總支出控制或許能夠在一定程度上消除浪費、欺詐、貪污等腐敗行為，或者自上而下層層控制的結(jié)果有可能導(dǎo)致資源配置失當和管理運作低效。但從長遠看，它們是相輔相成的，因為要想提高管理和運作效率，必須具備良好的財經(jīng)紀律和合理的資源配置這兩大背景，而優(yōu)質(zhì)的管理本身又能對兩大背景的形成發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

　　2.確保財務(wù)合規(guī)性和有效控制財政風險也是政府公共財政管理的重要目標。

　　合規(guī)性是指在政府公共財政管理過程中的所有參與者，包括行政部門、財政部門、支出部門和支出機構(gòu)中的決策者與管理者，都必須嚴格遵從與政府預(yù)算有關(guān)的法律和其他相關(guān)的規(guī)范。合規(guī)性要求存在于預(yù)算過程的每個環(huán)節(jié)，在傳統(tǒng)預(yù)算管理中，合規(guī)性是最為重要的目標?，F(xiàn)代預(yù)算管理由于更加強調(diào)預(yù)算過程的績效導(dǎo)向，合規(guī)性的重要性有所下降。即便如此，合規(guī)性是每個預(yù)算管理系統(tǒng)都需要的。特別是我國正處于經(jīng)濟和體制的轉(zhuǎn)軌期，預(yù)算管理中的績效導(dǎo)向相對較弱，違反規(guī)則的行為比比皆是，過多的自由裁量常常使法律法規(guī)流于形式，未能得到切實貫徹。在這種情況下，在公共財政預(yù)算管理系統(tǒng)培養(yǎng)和貫徹“順應(yīng)規(guī)則”的文化，強調(diào)合規(guī)性是極為重要的。

　　所有的公共組織（包括政府）的財政交易都或多或少地存在各種直接的或間接的、顯性的或隱性的、法定的或或有的財政風險。當政府面臨嚴重的財政風險時，惟一的辦法就是對財政風險進行及時而全面的控制和管理。風險管理的目標是控制風險損失，常用的方法有三種：轉(zhuǎn)移風險、消除或減少風險、承擔風險。而關(guān)鍵性措施則是建立一套對財政風險的確認、量化、評估和報告制度。確認風險包括確認風險的來源、性質(zhì)和類別；量化風險則要求凡有可能，應(yīng)盡量使之量化，掌握其規(guī)模和結(jié)構(gòu)；評估風險要求對風險的程度和發(fā)生頻率進行計量和評價；確認、量化和評估的結(jié)果應(yīng)以財政風險報告書的形式予以公布。

　　除此以外，政府公共財政管理還必須關(guān)注公共利益方面的需要和政治方面的目標。滿足公共利益方面的需要要求：政府公共財政必須依據(jù)明晰的決策程序來保證適度的財政透明度；要建立明確的責任制，確保在具體規(guī)定的質(zhì)量、成本以及時間安排范圍內(nèi)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；政府的行政系統(tǒng)與程序在設(shè)計時應(yīng)致力于滿足各顧客集團的需求。公共財政管理服務(wù)于政治方面的目標是：政府實施的各項有關(guān)政策應(yīng)能獲得社會的廣泛認可，保證政治上的可接受度；向社會民眾提供機會，參與特定領(lǐng)域的經(jīng)濟管理等。

　　由此可見，以新的視野來考察政府的公共財政管理，其范圍是相當廣泛的，它涉及到政府在經(jīng)濟與財政、支出管理、公共利益以及政治方面的多重目標，是一個完整的政策目標體系。

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