[關(guān)鍵詞]財政聯(lián)邦主義（Fiscal federalism）；基礎(chǔ)理論（Basic theory）；分析方法（Analytic 　methods）；新發(fā)展（New development）

　　正如Musgrave（1959）和Oates（1972）最初歸納的那樣，傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論是關(guān)于公共部門職能合理分配和不同層次政府間財源合理分配的理論。但從20世紀(jì)80年代以來，財政聯(lián)邦主義在基礎(chǔ)理論、分析方法等方面有了很大發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的理論問題。國內(nèi)學(xué)界對財政聯(lián)邦主義理論進(jìn)行系統(tǒng)性分析的著作較少，其中，劉云龍（1998）對財政聯(lián)邦主義理論的核心和特點作了評述，沒有涉及理論的具體內(nèi)容和最新發(fā)展。

　　一、財政聯(lián)邦主義基礎(chǔ)理論的發(fā)展

　　隨著理論的發(fā)展，大量關(guān)于財政聯(lián)邦主義的文獻(xiàn)涉及了許多超出其最初含義的內(nèi)容，如財政分權(quán)理論（Oates，1991）、垂直財政不平衡與稅收權(quán)力分配（McLure，1993）、政府間溢出效應(yīng)和轉(zhuǎn)移支付（Break，1980）、財政流動和遷移（Wildasin，1991）等，從而使財政聯(lián)邦主義內(nèi)涵更加豐富。Oates（1999）因此進(jìn)一步認(rèn)為財政聯(lián)邦主義主要研究不同層次政府的職能和它們之間通過轉(zhuǎn)移支付等工具所形成的相互關(guān)系。這一定義表明財政聯(lián)邦主義與分權(quán)之間在概念上有一定程度的重疊，但財政聯(lián)邦主義更側(cè)重于不同層次政府的共存和相互關(guān)系，特別是在財源方面。而且，這一定義也揭示了財政聯(lián)邦主義基礎(chǔ)理論的三個主要方面：不同層次政府間的職能分配、稅收與支出分派和轉(zhuǎn)移支付。

　　（一）職能分配

　　傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論認(rèn)為，中央政府應(yīng)承擔(dān)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能、扶貧形式的收入再分配職能和提供全國性的特定公共產(chǎn)品（如國防）的職能。這是因為，在經(jīng)濟(jì)高度開放與失去制定貨幣和匯率政策權(quán)利的條件下，地方政府難以運(yùn)用傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，并且，經(jīng)濟(jì)單位能在地區(qū)間自由流動的條件下，地方政府的收入再分配職能也受到嚴(yán)重的限制。相反，地方政府應(yīng)承擔(dān)提供在管轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行消費(fèi)的公共產(chǎn)品的職能。因為這些公共產(chǎn)品的有效提供需要充分了解管轄區(qū)內(nèi)選民的偏好和境況，在這方面，地方政府具有優(yōu)勢。但以上職能分配的框架并非固定的原則，而是一般性的指導(dǎo)方針，現(xiàn)實情況的發(fā)展與這一指導(dǎo)方針存在偏差。Oates（1999）回顧歷史時發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)后50年日益呈現(xiàn)了財政分權(quán)（fiscal decentralization）的趨勢，一些本“應(yīng)該”由中央政府所承擔(dān)的職能下放到了地方政府。1996年在美國，長期以來聯(lián)邦政府資助窮人的收入分配計劃被由州政府來決定其資助規(guī)模與形式的新計劃所替代。在歐洲，財政分權(quán)倡導(dǎo)者所謂的補(bǔ)貼原則（principle of subsidiarity），即公共政策及其執(zhí)行應(yīng)分配給能夠達(dá)成政策目標(biāo)的最低層次的政府，已經(jīng)被《馬斯特里赫特條約》所采納。

　　之所以出現(xiàn)財政分權(quán)的趨勢是因為財政分權(quán)能夠帶來了福利收益。這首先是因為與中央政府相比，地方政府具有了解管轄區(qū)內(nèi)選民偏好和當(dāng)?shù)毓�共產(chǎn)品提供成本的信息優(yōu)勢；其次，憲制約束和政治壓力限制中央政府向一些地區(qū)提供比其他地區(qū)更高水平的公共產(chǎn)品，從而只能向所有地區(qū)提供同一水平的公共產(chǎn)品，考慮不到地區(qū)間的差異（Oates，1999）。最后，財政分權(quán)條件下管轄區(qū)之間的財政競爭有利于地區(qū)公共產(chǎn)品的提供達(dá)到有效水平（Frey and Eichenberger，1996；Oates，2001），而不會出現(xiàn)公共產(chǎn)品的提供水平下降到底部的現(xiàn)象（Witdasin，1998），并且，財政競爭還能夠限制公共部門的公共計劃過度膨脹 （Oates，2001）。Kirchgassner和Pommerehne（1996）對財政分權(quán)程度很高的瑞士的各州之間財政競爭的研究表明，各州政府能夠很好的承擔(dān)收入再分配的職能，并且各州公共產(chǎn)品供給體系也運(yùn)作良好。Oates（1998）總結(jié)認(rèn)為，財政分權(quán)福利收益的規(guī)模取決于各管轄區(qū)間公共產(chǎn)品需求和提供成本之間的差異，而且在各管轄區(qū)間公共產(chǎn)品提供成本相同的條件下，財政分權(quán)的福利收益與公共產(chǎn)品的需求價格彈性成反比。大量的經(jīng)濟(jì)計量研究表明（Rubinfeld，1987；Oates，1996），地方性公共產(chǎn)品的需求典型地不具有價格彈性。因此，財政分權(quán)所潛在的福利收益可能很高。

　　盡管很多學(xué)者支持財政分權(quán)趨勢，但仍有一些學(xué)者為傳統(tǒng)的職能分配模式提供新的證據(jù)。例如，M.Feldstcin和MarianV.Wrobel（1998）證明美國州政府在進(jìn)行收入分配方面很不成功；Tanzi（1996）認(rèn)為財政分權(quán)會給收入再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)管理帶來顯著的成本�，F(xiàn)在的問題是財政分權(quán)所帶來的福利收益和損失孰高孰低。關(guān)于財政競爭福利影響的爭論意味著迫切需要這方面進(jìn)一步的實證研究（Oates，1999）。另外，就算傳統(tǒng)的職能分配模式在一般意義上具有正確性，它也不能為具體公共產(chǎn)品的提供職責(zé)在不同層次政府間的分配原則提供一個準(zhǔn)確的界定。事實上，特定公共產(chǎn)品的提供，如教育和健康，存在很大爭議，而且在不同的歷史時期和不同的國家，存在很大差異。Anwar Shah（1994）和Ronald McKinnon、Thomas Nechyba （1997）對特定公共產(chǎn)品的提供職責(zé)向最適合層次的政府的分配進(jìn)行了分析。

　　（二）稅收與支出分派

　　從蒂伯特模型（Tiebout，1965）開始，對于稅收分派問題的分析就建立在經(jīng)濟(jì)單位、產(chǎn)品和資源在國界之間流動性低，而在國內(nèi)各地方管轄區(qū)之間流動性高的假設(shè)條件之上，從而認(rèn)為地方政府應(yīng)注重對管轄區(qū)內(nèi)流動性較低的經(jīng)濟(jì)單位和要素征稅，而把對流動性較高的經(jīng)濟(jì)單位和要素的征稅權(quán)力交給上級政府，也即地方政府應(yīng)該征收財產(chǎn)稅，州政府應(yīng)該主要征收消費(fèi)稅，中央政府應(yīng)該主要征收收入稅。但這種分派原則并不準(zhǔn)確，Oates和Schwab （1991）認(rèn)為地方政府應(yīng)該注重征收流動經(jīng)濟(jì)單位的收益稅，即這些經(jīng)濟(jì)單位應(yīng)該對當(dāng)?shù)卣�府給予的公共產(chǎn)品和服務(wù)為其所帶來的收益進(jìn)行支付。與此同時，從效率要求出發(fā)，地方政府要避免征收流動經(jīng)濟(jì)單位的非收益稅，非收益稅最好由上一級政府征收。但財產(chǎn)稅是否是收益稅存在爭議，例如William Fischel（1992）表示肯定，而P. Mieszkowski和G.Zodrow（1989）表示否定。R.Gordon （1983）和Inman、Rubinfeld（1996）提出和分析了在經(jīng)濟(jì)單位和要素高流動性條件下，單個管轄區(qū)財政決策對其他管轄區(qū)產(chǎn)生影響的問題，如稅收輸出（tax-exporting）、外部擁擠效應(yīng)（external congestion effects）等。為減少稅收影響的輸出等管轄區(qū)財政決策的外部性，Inman、Rubinfeld （1996）和McKinnon、Nechyba（1997）提出地方政府應(yīng)該依靠基于居民的稅種（resident-based taxes），而不是依靠基于來源的稅種（source-based taxes），因為前者對基于所有者居住地的生產(chǎn)要素和基于消費(fèi)者居住地的商品和服務(wù)進(jìn)行征收，而后者對雇傭地的生產(chǎn)要素和購買地的商品和服務(wù)進(jìn)行征收。但是，因為基于來源的稅種易于管理，所以被地方政府普遍使用。

　　關(guān)于公共支出的分派，Teresa Ter-Minassian（1997）認(rèn)為研究文獻(xiàn)中存在廣泛的共識，即支出責(zé)任向地方政府下放能夠帶來實質(zhì)性的福利收益，而且把公共支出的責(zé)任分派給最能代表這些支出的受益者的相應(yīng)層次的政府將使資源配置的效率最大化。依據(jù)這種分析，中央政府只能負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供，這些公共產(chǎn)品使全國范圍受益，并且其提供水平受制于實際經(jīng)濟(jì)規(guī)模，如國防、外交、州際運(yùn)輸和通信基礎(chǔ)設(shè)施等。盡管如此，仍有一些觀點認(rèn)為實際中的制度約束會損害支出分派分權(quán)化在理論上的效率收益，因為地方政府管理能力較弱，它們不能發(fā)展現(xiàn)代化的、透明度高的公共支出管理體系（Tanzi，1996）。然而，世界范圍內(nèi)普遍的實踐是把最昂貴的支出責(zé)任，如健康、教育和社會服務(wù)等，分派給地方政府，卻把主要的稅收權(quán)力分派給中央政府（Mariano Tommasi，2001）。這種分派模式產(chǎn)生了嚴(yán)重的垂直財政不平衡，從而為不同層次政府間的轉(zhuǎn)移支付提供了基本理由。

　　（三）轉(zhuǎn)移支付

　　Oates（1999）指出，各種文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了不同層次政府之間轉(zhuǎn)移支付的三種潛在作用：內(nèi)部化財政溢出效應(yīng)的收益、地區(qū)管轄區(qū)之間財政均等化和整體稅收體系的改善。不同層次政府之間轉(zhuǎn)移支付主要采取兩種形式：附有條件的轉(zhuǎn)移支付（或稱之為配套轉(zhuǎn)移支付）和無條件的轉(zhuǎn)移支付。一般而言，用于內(nèi)部化溢出效應(yīng)的收益的轉(zhuǎn)移支付多采用配套轉(zhuǎn)移支付，而用于地區(qū)管轄區(qū)之間財政均等化的轉(zhuǎn)移支付多采用無條件的轉(zhuǎn)移支付。Ferris和Winkler（1991）提出配套轉(zhuǎn)移支付可以用委托代理理論加以分析，地方政治家作為代理人其財政決策和行為既要對地方憲制負(fù)責(zé)，也要對轉(zhuǎn)移支付的授權(quán)者或出資者負(fù)責(zé)。用于地區(qū)管轄區(qū)之間財政均等化的轉(zhuǎn)移支付建立在衡量各地區(qū)財政需求和財政能力均等化公式的基礎(chǔ)上，這一公式的結(jié)果是向財政能力最差和財政需求最強(qiáng)烈的地區(qū)進(jìn)行傾斜性的轉(zhuǎn)移支付。財政均等化本身還存在爭議，它一方面有利于創(chuàng)造一個財政富裕的地區(qū)與財政貧窮的地區(qū)相互競爭的環(huán)境，另一方面卻有可能阻止財政貧窮的地區(qū)進(jìn)行必要的、促進(jìn)發(fā)展的地區(qū)調(diào)整（McKinnon，1997）。關(guān)于整體稅收體系的改善，主要是指中央政府作為地方政府有效的征稅代理，即中央政府與地方政府之間的“稅收共享”，其原因在于有充足的證據(jù)表明地方政府的稅收體系比中央政府的稅收體系更具有累退性質(zhì)（Howard Chernick，1992）。對轉(zhuǎn)移支付的實證研究表明，地方政府的財政支出對所接收的政府間轉(zhuǎn)移支付的增加的反應(yīng)比對公眾私人收入增加的反應(yīng)顯著得多，這種現(xiàn)象出被稱為“粘蠅紙效應(yīng)”（flypaper effect），也即錢在其最初撥給的部門粘住了。從規(guī)范研究的角度出發(fā)， Shah（1994）提出有效轉(zhuǎn)移支付需要滿足的幾個條件：維持地方政府財政收入的充足性、保持地方政府有效的征稅和支出控制、促進(jìn)地方財政均等化、保證轉(zhuǎn)移支付的透明度和穩(wěn)定性。

　　二、財政聯(lián)邦主義理論分析方法的擴(kuò)展

　�。ㄒ唬┱�治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義分析框架包含了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)原則，即對制度的評價建立在這些制度對資源配置和收入分配效率影響的基礎(chǔ)之上。然而，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展告訴我們，政府運(yùn)作的制度安排深刻影響公共部門的職能。因此，財政聯(lián)邦主義的分析中需要納入對政府政治目標(biāo) （如政治參與程度和個人權(quán)利的保護(hù)等）和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法的考慮。Inman和Rubinfeld（1997）的研究就把特定的政治目標(biāo)納入一個拓展后的目標(biāo)函數(shù)中，分析提出所謂“聯(lián)邦主義邊界”（federalism frontier），即財政聯(lián)邦主義發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)效率和政治參與之間存在此消彼長的關(guān)系，從政治參與角度選擇的政治體系（財政體系）比從經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)化角度所選擇的體系更具有分散化（財政分權(quán)化）的特點，因為公民的政治影響和參與隨著政府規(guī)模的減小而增加。Frey和Eichenberger（1996）分析了地方政府之間的財政協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的“政治扭曲”和財政競爭對于政治家考慮選民偏好的正面作用。政治家追求他們的自身目標(biāo)，如實現(xiàn)他們的理想、社會特權(quán)和物質(zhì)利益等，這些目標(biāo)將偏離選民的偏好。由此而產(chǎn)生的政府政策與個人偏好之間的偏差，即所謂的“政治扭曲”。政治扭曲不但產(chǎn)生于獨裁政治體制中，而且也存在于政治家和政黨結(jié)成反對選民的聯(lián)盟的民主政治體制中。地方政府之間的財政協(xié)調(diào)很可能就是這樣的聯(lián)盟，他們將抓住機(jī)會通過稅收協(xié)調(diào)，即在不同的管轄區(qū)之間聯(lián)合征收高額統(tǒng)一稅收的方式“剝削”選民。政治家的這種行為將導(dǎo)致對福利最優(yōu)化資源配置的扭曲。而在財政競爭的情況下，管轄區(qū)間通過資本和勞動的流動而進(jìn)行的競爭過程，即“用腳投票”的過程，會刺激政治家考慮選民的個人偏好，從而提供有效的稅收和公共產(chǎn)品的組合，達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。由此可見，以上基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法的研究，為財政分權(quán)及分權(quán)條件下的財政競爭提供了新的理論支持。

　�。ǘ�）公共部門制度分析：市場保護(hù)型聯(lián)邦主義

　　財政聯(lián)邦主義分析方法的重要擴(kuò)展與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)，認(rèn)為分權(quán)化能夠從制度上維持市場經(jīng)濟(jì)的效率和發(fā)展，因此被稱為“市場保護(hù)型聯(lián)邦主義”  （Market-Preserving Federalism）。這方面的分析與Geoffrey Brennan和James Buchanan（1980）的觀點有關(guān)，他們認(rèn)為財政分權(quán)對于限制公共部門的增長有重要作用，從而限制公共部門從私人經(jīng)濟(jì)中攫取經(jīng)濟(jì)資源，因為經(jīng)濟(jì)單位和要素在地區(qū)間的高度流動限制了地方政府的稅收能力。這方面的實證研究還試圖從財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的關(guān)系人手來揭示財政分權(quán)的市場保護(hù)作用，但結(jié)果不盡人意，Jeff Huther和Anwar Shah（1996）發(fā)現(xiàn)了分權(quán)化程度的增加與經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的改善具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，Davoodi和Heng-fu Zou（1998）卻發(fā)現(xiàn)了兩者之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

　　Weingast（1995）提出市場保護(hù)型聯(lián)邦主義體系所要滿足的3個條件：地方政府對經(jīng)濟(jì)有基本的規(guī)制責(zé)任；體系中設(shè)立沒有貿(mào)易障礙的公同市場；地方政府面臨“硬預(yù)算約束”。所謂硬預(yù)算約束是指，地方政府既沒有貨幣創(chuàng)造的能力，也沒有無限借貸的渠道，并且中央政府不會在財政困境中解救地方政府。McKinnon（1997）認(rèn)為貨幣權(quán)力與財政權(quán)力的分離有利于實現(xiàn)硬預(yù)算約束，并認(rèn)為這是歐洲貨幣體系建立的一個主要動因。另外，Weingast和Mckinnon都強(qiáng)調(diào)地方政府必須基本依靠于他們自有的財源，而不能過多依靠政府間的轉(zhuǎn)移支付，特別是不能進(jìn)行旨在從財政困境中解救地方政府的轉(zhuǎn)移支付。

　　三、財政聯(lián)邦主義理論的新問題

　�。ㄒ唬�實驗聯(lián)邦主義和福利改革

　　美國1996年福利改革反財政聯(lián)邦主義的指導(dǎo)方針而行，將貧窮救濟(jì)的責(zé)任重新劃歸州政府。這一改革帶來了財政聯(lián)邦主義的新問題：實驗聯(lián)邦主義（Laboratory Federalism），即在認(rèn)識到現(xiàn)存聯(lián)邦公共計劃的失敗之后，想利用各州作為實驗室來尋找有效的聯(lián)邦公共計劃（Oates，1999；Craig Volden，1997）。事實上，一些重要的政策最開始就出現(xiàn)在州或地方政府，最后成為聯(lián)邦政府的固定政策，如失業(yè)保險，其在20世紀(jì)30年代以前是州政府層面上的政策。目前，缺乏真正關(guān)于實驗聯(lián)邦主義的理論來組織思想和指導(dǎo)實證研究，但出現(xiàn)了一些理論萌芽，例如Strumpf（1997）分析了聯(lián)邦體系中的政策創(chuàng)新，指出采取新的、實驗性政策的州將為其它的州產(chǎn)生有價值的信息，即“信息外部性”，從而刺激了“搭便車”的行為。這意味著在高度分權(quán)化的公共部門，政策實驗和創(chuàng)新可能更少。但Strumpf總結(jié)說，集權(quán)和分權(quán)究竟哪一個會引起更多的政策創(chuàng)新，仍然很難界定。

　　（二）財政聯(lián)邦主義在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家和發(fā)展中國家的發(fā)展

　　20世紀(jì)90年代以來，財政聯(lián)邦主義的財政分權(quán)趨勢在中東歐的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家和拉丁美洲的發(fā)展中國家有突出的表現(xiàn)，并引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注（Bird，Ebel，and Wallich， 1995；Bahl and Linn，1992；Shah，1994；Ahmad，1997）。他們研究了在這些國家中財政分權(quán)的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、內(nèi)部不同層次政府間的關(guān)系、財政分權(quán)改革成功的條件和財政分權(quán)的國際比較（Bird and Vaillancourt，1998）等。財政分權(quán)可能會促進(jìn)這些國家原有經(jīng)濟(jì)問題的改善，也可能帶來更重的額外負(fù)擔(dān)。因為，地方政府管理能力和責(zé)任性仍難以滿足財政分權(quán)的要求，如果給它們分派相對于財源來說更多支出責(zé)任，可能導(dǎo)致更多的債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)，如俄羅斯的情況（Wallich，1994）；如果給它們分派相對于責(zé)任來說更多的財源，可能導(dǎo)致地方征稅動力下降，從而產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟(jì)不平衡，如阿根廷和巴西的情況；如果給它們分派相對平衡的責(zé)任和財源，又擔(dān)心它們沒有足夠的管理和技術(shù)能力履行好新的職能。由此可見，這些國家財政分權(quán)的改革要想達(dá)到宏觀平衡和微觀有效率的成功條件仍有一段路要走。

　�。ㄈ�）財政聯(lián)邦主義與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

　　歐盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的財政一體化傾向，使財政聯(lián)邦主義與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相關(guān)性問題很突出。財政一體化反映了歐盟層次公共財政以及財政預(yù)算在國際經(jīng)濟(jì)一體化安排中的作用。Kenen早在1969年就提出了適度貨幣區(qū)的“財政一體化”標(biāo)準(zhǔn)，他認(rèn)為“兩個地區(qū)財政一體化程度越高，其通過從低失業(yè)地區(qū)向高失業(yè)地區(qū)轉(zhuǎn)移資金以消除多種沖擊（尤其不對稱沖擊）的能力就越強(qiáng)”。然而，歐盟層次財政職能的一體化導(dǎo)致某種程度的財政聯(lián)盟。歐盟在1986年《單一歐洲法令》和1992年《歐洲聯(lián)盟條約》中都規(guī)定了一些聯(lián)邦的特征，一些人甚至認(rèn)為歐盟除了名稱外，實際是不折不扣的聯(lián)邦（羅布森，2001，121頁）。因此，在分析把政策管轄權(quán)從成員國讓渡到歐盟層次的效率和成員國層次與歐盟層次之間經(jīng)濟(jì)職能與稅收分派時，財政聯(lián)邦主義理論提供了基本分析框架和方法。盡管如此，仍有學(xué)者認(rèn)為財政聯(lián)邦主義理論與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相關(guān)性不強(qiáng)，因為“區(qū)域性經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)不能被視為政府。在稅收分派分析中，將財政聯(lián)邦主義運(yùn)用到區(qū)域集團(tuán)的財政一體化問題存在非常明顯的局限，因為所有現(xiàn)有組織依賴成員國資助他們的活動，而不是實施權(quán)力機(jī)構(gòu)獨立擁有的課稅權(quán)。分派分析對區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)關(guān)系的另一個局限是該理論基本以靜態(tài)方式構(gòu)成，即政體和標(biāo)準(zhǔn)都假定不變。但是所有當(dāng)代經(jīng)濟(jì)共同體都在積極演變之中”（羅布森，2001，121頁）。Vaubel（1994）就指出公共選擇理論對集體選擇形成過程的分析似乎更加適合于分析歐盟層次上的財政選擇。