農(nóng)村稅費(fèi)改革從制度層面上開始動搖了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，其政治和經(jīng)濟(jì)意義都是空前的。2004年“一號文件”提出的“多予、少取、放活”的原則，是國家宏觀政策的重要轉(zhuǎn)變。落實(shí)這一原則，需要進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革牽一發(fā)而動全身，必須通盤考慮、整體推進(jìn)。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的階段性成效

　　我國農(nóng)村稅費(fèi)改革大致經(jīng)歷了兩個階段。第一階段是從2000年到2003年，改革內(nèi)容是取消針對農(nóng)民的一切收費(fèi)項(xiàng)目，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率，實(shí)行農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加的政策。中央確定的農(nóng)村稅費(fèi)改革主要思路是，“三項(xiàng)取消”、“兩項(xiàng)調(diào)整”和“一項(xiàng)改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育籌資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法。為了保證農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的成功進(jìn)行，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，中央財政向由中央認(rèn)定的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省市區(qū)連續(xù)進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村稅費(fèi)改革大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，實(shí)踐證明是富有成效的。

　　改革的第二階段是從2004年開始。國務(wù)院決定5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，當(dāng)年對黑龍江、吉林兩省先行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，對河北等11個糧食主產(chǎn)省、區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個百分點(diǎn)，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個百分點(diǎn)，農(nóng)業(yè)稅附加同步降低，沿海及其他有條件的地區(qū)，可以進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)。另外，中央還規(guī)定從2004年開始取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。為了支持當(dāng)年農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，中央又將對地方的財政轉(zhuǎn)移支付增加到510億元。2004年實(shí)行取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、部分地區(qū)免征農(nóng)業(yè)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率政策后，全國農(nóng)民由此又減輕負(fù)擔(dān)294億元。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的政治、經(jīng)濟(jì)影響，不亞于當(dāng)年的農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營，它從制度上開始動搖了由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造就的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，其政治和經(jīng)濟(jì)意義都是空前的。

　　當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革遇到的問題

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也暴露出一些問題，這些問題既有歷史遺留問題，也有改革中出現(xiàn)的新問題。

　　一是鄉(xiāng)村兩級收入減少而支出不變甚至還有增加，使得基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著困難。在實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，盡管有中央財政的巨大轉(zhuǎn)移支付，但不足以彌補(bǔ)鄉(xiāng)村財政因改革引起的收支缺口。在行政經(jīng)費(fèi)支出壓力下，個別已經(jīng)實(shí)行了稅費(fèi)改革的農(nóng)村地區(qū)，又向農(nóng)民征收新的稅費(fèi)。今年農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步加大力度，又使一些地區(qū)基層地方政府財政收支壓力增大，財政收支缺口擴(kuò)大。因此，個別地區(qū)為了填補(bǔ)財政漏洞，維持基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，仍以各種隱性方式變相向農(nóng)民收費(fèi)，重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這說明農(nóng)民減負(fù)的基礎(chǔ)并不牢固，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的政策機(jī)制亟待完善。個別地區(qū)頂風(fēng)向農(nóng)民收費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，干擾了黨中央農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的順利實(shí)行，影響了農(nóng)業(yè)稅收減免政策的實(shí)際效果，造成新的干群關(guān)系緊張。

　　二是鄉(xiāng)村兩級長期形成的沉重債務(wù)難以消化。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村兩級的債務(wù)主要是由過去農(nóng)村九年制義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小康村達(dá)標(biāo)等積累起來的。改革前，這些集體債務(wù)只能通過“三提五統(tǒng)”和向農(nóng)民攤派來償還，而現(xiàn)在鄉(xiāng)村兩級不得再向農(nóng)民亂收費(fèi)，歷史沉淀下的集體債務(wù)就落到了鄉(xiāng)村兩級政權(quán)身上。根據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，2001年我國鄉(xiāng)級債務(wù)已經(jīng)達(dá)到1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)達(dá)400萬元，典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過1000萬元，村級債務(wù)規(guī)模平均每個行政村從1990年到2002年累計(jì)超過100萬元。如此龐大的歷史債務(wù)沉淀，既是農(nóng)村稅費(fèi)進(jìn)一步改革的障礙，也是鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)改革的難題。

　　三是農(nóng)村公共物品的供給出現(xiàn)嚴(yán)重缺位。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠“三提五統(tǒng)”經(jīng)費(fèi)和對農(nóng)民的集資攤派來解決，盡管這加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但農(nóng)村公共物品供給還有來源。稅費(fèi)改革以后，取消“三提五統(tǒng)”，實(shí)行一事一議制度，進(jìn)一步免征或降低農(nóng)業(yè)稅，使得農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村道路、飲水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金的保障。由誰負(fù)責(zé)農(nóng)村公共物品的供給，是當(dāng)前農(nóng)村急需解決的重大問題。

　　四是農(nóng)村稅費(fèi)改革缺乏相關(guān)配套改革的有力支撐，使得其在改革進(jìn)程中沒有牢固的制度基礎(chǔ)。不斷膨脹的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)就像一口永遠(yuǎn)填不滿的“老虎機(jī)”，不斷吞食著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)資源。從1994年到2000年，全國縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員增加了708萬人，總?cè)藬?shù)達(dá)到2959萬人，再加上73.5萬個村民委員會的300多萬基層干部，很顯然，如果鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)和冗員減不下來，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果就很難保得住。還有，在縣一級中，2002年全國縣級事業(yè)單位有39.5萬個，職工1712萬人。龐大的事業(yè)單位無論從機(jī)構(gòu)數(shù)量還是從從業(yè)人員看，都是現(xiàn)行財政收支體制難以支撐的，這些單位隨時都有向農(nóng)民收費(fèi)的強(qiáng)大動力。對這些單位不進(jìn)行改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就始終有反彈的危險。

　　改革農(nóng)村稅費(fèi)體制的新政策思路

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革要想取得徹底成功，既要依賴自身改革的不斷完善和深化，也要有其他改革措施的配套。當(dāng)前，農(nóng)村改革已經(jīng)到了必須進(jìn)行綜合配套改革的階段，任何單項(xiàng)改革的“單兵作戰(zhàn)”，都很難取得預(yù)期效果。

　　一是必須堅(jiān)持繼續(xù)降低農(nóng)業(yè)稅率的政策。今年，實(shí)行免征或降低農(nóng)業(yè)稅、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已經(jīng)使農(nóng)業(yè)稅（含特產(chǎn)稅）減少了290多億元，按照2003年的兩稅總額計(jì)算，還剩130多億元，再加上80多億元的農(nóng)業(yè)稅附加，總計(jì)約220億元，我國完全有條件全部取消農(nóng)業(yè)稅。

　　二是合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境。要落實(shí)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“多予、少取、放活”的方針，將國民收入分配向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，通過調(diào)整財政資金和國債資金投資重點(diǎn)，大力增加農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入。從長期來看，國家要徹底改革目前城鄉(xiāng)二元的公共物品供給政策，把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從以農(nóng)民為主逐漸變成以各級政府財政為主，讓農(nóng)民在公共物品享用上能夠獲得最基本的國民待遇。

　　三是進(jìn)一步鞏固和完善以縣級政府管理為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。農(nóng)村義務(wù)教育管理職責(zé)上收到縣一級后，對于農(nóng)村義務(wù)教育辦公經(jīng)費(fèi)和教師工資，要納入到財政預(yù)算之內(nèi)，要保障經(jīng)費(fèi)來源，中央和省級政府必須增加對農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以確保稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生運(yùn)行不受影響。

　　四是加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政管理體制的改革步伐，切實(shí)精簡縣鄉(xiāng)以及農(nóng)村的管理機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員。在積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政管理體制改革的基礎(chǔ)上，還要認(rèn)真研究我國現(xiàn)行行政管理層級過多的問題，尋找改革途徑和辦法，減少行政管理層級，提高政府辦事效率。有條件的地區(qū)可學(xué)習(xí)浙江省的經(jīng)驗(yàn)，改“市管縣”為省直管，下一步先讓市級層次弱化，然后再來取消市級政府層次。必須盡快改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府機(jī)構(gòu)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政設(shè)置，將財權(quán)和事權(quán)上劃到縣，壓縮編制，裁減工作人員，讓其改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，使其成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。鑒于我國地區(qū)差異比較大的特點(diǎn)，東部地區(qū)縣可以劃小，由幾個鎮(zhèn)可以合并成縣級層次；中西部地區(qū)有些區(qū)域也可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)情，將縣擴(kuò)大或縮小。村級基層組織也要改革，思路是能合并村的就合并，不能合并的要壓縮村委會成員，這樣可以減少管理環(huán)節(jié)，節(jié)約財政成本，并能從體制上避免基層政府向農(nóng)民加重各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

　　五是清理鄉(xiāng)村債務(wù)，解決歷史遺留問題。鄉(xiāng)村債務(wù)是由政府公共物品供給缺位造成的，中央和省級政府應(yīng)承擔(dān)更大的清償責(zé)任。按照制止新債、搞清舊債、分類處理、逐步消化的思路解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題。只有合理科學(xué)地解決好鄉(xiāng)村債務(wù)問題，才能為進(jìn)一步農(nóng)村稅費(fèi)改革掃清障礙。

　　六是堅(jiān)持中央財政繼續(xù)向農(nóng)村稅費(fèi)改革地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，并不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度。鄉(xiāng)村財源不足、債務(wù)沉重是影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要矛盾。特別是在中西部地區(qū)，這一矛盾更加突出。為了保證稅費(fèi)改革能盡快推廣，其成果又不被侵蝕，中央應(yīng)該重點(diǎn)增加中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付資金，并從制度上保障中央財政資金不被地方政府截留。同時，中央要相應(yīng)減少向東部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，而東部沿海地區(qū)省級政府要向基層政府增加財政轉(zhuǎn)移支付，以緩解這些地方政府財源不足的矛盾，給農(nóng)村稅費(fèi)改革創(chuàng)造寬松的外部條件。

　　眾所周知，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時代延續(xù)下來的，帶有明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，不管是稅費(fèi)改革前還是改革后，對農(nóng)民征稅同城市居民所采取的政策不同。從協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，我國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)和城市的稅制改革統(tǒng)籌考慮，最終目標(biāo)是消除城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。以此目標(biāo)衡量，在取消農(nóng)牧業(yè)稅后，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革的第三階段內(nèi)容，應(yīng)該是實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。不過，在今后相當(dāng)長的時間里，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民應(yīng)先實(shí)行免稅和零稅政策，待農(nóng)民真正富裕起來達(dá)到全面小康生活水平后，再考慮按城鄉(xiāng)同一稅制向農(nóng)民征稅的問題?？傊?，對城鄉(xiāng)居民實(shí)行公平稅費(fèi)和公平負(fù)擔(dān)，是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕后農(nóng)村稅費(fèi)進(jìn)一步改革的主要目標(biāo)。