眾所周知，決定企業(yè)競爭力的五大要素是時間、質(zhì)量、成本、服務(wù)和環(huán)保，由于“電”這種產(chǎn)品的質(zhì)量、服務(wù)、時間難以出現(xiàn)明顯差異化的特點(diǎn)，單個水電企業(yè)未來的競爭優(yōu)勢很大一部份將不可避免的集中在成本優(yōu)勢和環(huán)保優(yōu)勢上。環(huán)保優(yōu)勢要依賴于社會節(jié)能技術(shù)、新能源發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步。就單個水電企業(yè)來說，可以選擇出現(xiàn)的新技術(shù)，但自身獨(dú)立去開發(fā)一種新發(fā)電技術(shù)難度可想而知，因此，成本優(yōu)勢更是重中之重。對一個既定的水電項目而言，其投產(chǎn)后成本的80%以上都由投資建設(shè)階段決定；運(yùn)營期運(yùn)營成本改善會有一個極限幅度，在這個幅度內(nèi)，改進(jìn)的逐步增加最后可能會達(dá)到收益遞減點(diǎn)，最后使得降低成本異常艱難。因此，要想產(chǎn)生更大效益，則要力圖從根本上避免成本的發(fā)生，需要在項目決策、設(shè)計、施工階段貫徹效益觀念、實施投資成本控制。

　　一、項目投資控制的發(fā)展歷程

　　我國項目投資控制的自主要求畢竟起步較晚，是伴隨著我國項目建設(shè)投資體制改革而逐步產(chǎn)生和發(fā)展的，大致有這么三個階段。

　　第一次改革開始于改革開放，核心以實行“撥改貸”作為全面經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，1985年1月起，“撥改貸”在全國國有企業(yè)各行業(yè)全面推行。開始運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，引入競爭機(jī)制和責(zé)任制，是對由國家撥款明顯存在經(jīng)濟(jì)責(zé)任不清、資金效益低的弊端所作出的關(guān)鍵性改革。

　　第二改革始于1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，核心是實行項目法人責(zé)任制，建立項目資本金制度和投資風(fēng)險責(zé)任，項目法人對項目的籌劃籌資、建設(shè)直至生產(chǎn)經(jīng)營、歸還貸款本息和資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)。

　　2004年7月關(guān)于投資體制改革的決定出臺，標(biāo)志著第三次改革全面突破，核心是對落實企業(yè)投資自主權(quán)邁出關(guān)鍵一步，政府對企業(yè)投資項目根據(jù)具體情況分別實行核準(zhǔn)制和備案制，一律不再審批。開始明確工程咨詢、投資項目決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，建立投資責(zé)任追究制度。

　　在這個變化過程中，逐步引入了招標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制的運(yùn)作，項目法人對建設(shè)過程管理不斷得以強(qiáng)化，管理能力逐步提高，投資控制的重要性不斷提升，但鑒于水電項目的復(fù)雜性，仍有一些不足值得探索。

　　二、當(dāng)前水電投資控制存在的問題

　　1、存在重規(guī)模輕效益現(xiàn)象

　　以規(guī)模論企業(yè)，加之水電發(fā)展項目資源爭奪激烈，導(dǎo)致投資決策不可避免地產(chǎn)生重規(guī)模而輕效益的觀念，項目經(jīng)濟(jì)評價功能難免被弱化，出現(xiàn)按可研立項審批標(biāo)準(zhǔn)倒逼項目可研指標(biāo)、投入產(chǎn)出倒掛現(xiàn)象。為通過立項審查，對未來收益預(yù)估最大化，對成本費(fèi)用預(yù)估保守化，使在經(jīng)濟(jì)上本不太好的項目變?yōu)榧埳峡尚?；在識別機(jī)會與威脅時，更多的是強(qiáng)調(diào)機(jī)會，不提威脅或?qū)ν{輕描淡寫。如對宏觀環(huán)境分析，很少提需求是否會遇到經(jīng)濟(jì)周期性特點(diǎn)而不利的情況，對行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量和力量的快速增長變化與整體電力需求增長的矛盾分析不夠，分析考慮市場供需結(jié)構(gòu)變化對發(fā)電未來盈利能力的不利影響不夠。

　　2、項目前期工作深度不夠

　　據(jù)分析，項目投資的80%由規(guī)劃、設(shè)計階段決定，20%由建設(shè)階段決定。由于建設(shè)單位專業(yè)能力等因素限制，水電項目的壩址選擇、淹沒區(qū)域、淹沒實物指標(biāo)、地質(zhì)條件的取得、分析，庫區(qū)、大壩區(qū)地質(zhì)勘探、地質(zhì)實驗等，都必須依靠設(shè)計單位、人員的力量。規(guī)劃設(shè)計單位、設(shè)計人員是影響水電項目造價的決定性因素，如何使這個不同利益主體的行為與建設(shè)單位利益一致，是一個需大力開拓的創(chuàng)新性工作。在一些項目建設(shè)過程中，由于前期設(shè)計深度不夠，地質(zhì)處理費(fèi)用大幅增加。

　　同時，水電建設(shè)中存在“三邊”工程，即是實行“邊勘測、邊設(shè)計、邊施工”的模式。甚至為了爭取工程形象進(jìn)度，違背工程建設(shè)基本程序，在目標(biāo)中不顧實際推進(jìn)工程，出現(xiàn)現(xiàn)場“等設(shè)計圖紙征地、等設(shè)計圖紙招標(biāo)、等設(shè)計圖紙施工”“三等”現(xiàn)象。這樣缺乏必要的論證，無法就具體子項目認(rèn)真分析投入、產(chǎn)出的效益關(guān)系。各階段研究深度不夠就實施，必然缺少對存在或潛在風(fēng)險進(jìn)行識別，在施工過程中的不可預(yù)見性、隨意性較大，不可避免會加大投資成本和投資風(fēng)險。

　　3、考核機(jī)制存在缺陷

　　目前對工程項目的考核，從各個層面看，都以工期（進(jìn)度）為主要業(yè)績考核內(nèi)容，而投資控制考核內(nèi)容占比較低，或者一句話控制在執(zhí)行概算內(nèi)。這源于工期的可見性和可量化性、容易衡量性，效果也最明顯。而在投資控制方面，因概算源于對一定裝機(jī)規(guī)模、地質(zhì)構(gòu)造和庫區(qū)淹沒下的機(jī)電設(shè)備、土建工程量、淹沒實物補(bǔ)償各投資的預(yù)計，概算按工程性質(zhì)、作用分類編制，編制辦法基本上是計劃經(jīng)濟(jì)模式，一般采用統(tǒng)一的國家和行業(yè)定額及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，再加上設(shè)計深度沒有達(dá)到規(guī)范的要求，其本身的科學(xué)性難以有效評價，也無法細(xì)致某個具體工程，致使設(shè)計概算難以真實反映項目的成本，特別是難以反映單位工程和分部分項工程的成本，從而實施過程中投資控制考核難免成了空中樓閣。在此情況下，建設(shè)管理者首保工期進(jìn)度與施工期安全、二保質(zhì)量，成本當(dāng)然靠邊站也就無可奈何。

　　4、建設(shè)單位專業(yè)控制能力不強(qiáng)

　　水電項目的建設(shè)工程管理，涉及專業(yè)面廣。建設(shè)單位現(xiàn)場管理近幾年盡管得到加強(qiáng)，但工地現(xiàn)場管理人員無論從數(shù)量、質(zhì)量上看，依然難以滿足工程控制的需要，尤其在在各個具體專業(yè)面上，完整的參與兩個以上項目的從立項、現(xiàn)場建設(shè)管理到竣工整個階段的一線專業(yè)人員不多，沒有一支有豐富業(yè)務(wù)經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)隊伍，而施工單位因往往身經(jīng)百戰(zhàn)。因各個業(yè)務(wù)面缺少可和施工單位進(jìn)行有力業(yè)務(wù)談判的專業(yè)人員，往往是被動應(yīng)對施工單位提出的各種要求，出現(xiàn)建設(shè)單位被施工單位牽著鼻子走的窘?jīng)r，這不得不說是一種遺憾。

　　5、開發(fā)環(huán)境變化投資控制難度加大

　　隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，民生的重要性提高。2006年出臺的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，對移民搬遷、耕地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用上做了大幅度修正，是移民資金大幅攀升的直接原因，同時移民訴求變化等因素也增加移民投資。淹沒實物指標(biāo)較大的水電項目，受政策或移民訴求變化影響最大。

　　2008年起實施的耕地占用稅暫行條例，也大大增加了水電投資成本。一是耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高。平均增長幅度在5倍左右。且基本農(nóng)田在新的基本標(biāo)準(zhǔn)上加征50%。二是征稅范圍大幅度擴(kuò)大。由耕地擴(kuò)展到林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面及漁業(yè)水域灘涂等其他農(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的用地。

　　三、加強(qiáng)項目投資控制的建議

　　項目投資控制是項目財務(wù)管理的主要任務(wù)之一。投資控制真正關(guān)鍵在于解決兩個問題：一是某項具體工程或其某個子項目要不要做，二是其合理的工程量應(yīng)該是多少。要回答好這兩個問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財務(wù)人員力量，它不僅需要業(yè)主各個專業(yè)面的力量，更需要設(shè)計、監(jiān)理等外部單位的力量，也需要良好建設(shè)管理機(jī)制來保障。

　　1、提高項目前期工作質(zhì)量

　　水電的規(guī)劃包括裝機(jī)容量、壩址、樞紐布置一經(jīng)決定，淹沒區(qū)域也就不可改變，項目投資額和風(fēng)險基本不可改變，“后天”努力，對彌補(bǔ)項目的“自然缺陷”或“先天不足”的作用極微，這就需要在項目可研、項目評估、勘測、初步設(shè)計等階段開展大量的、艱苦的、細(xì)致的研究、分析、管理工作，降低項目自然的不利因素，對投資項目前期論證、方案優(yōu)化、外部建設(shè)條件等做出原則性規(guī)定，引導(dǎo)新項目前期規(guī)劃、可研、設(shè)計中更關(guān)注項目效益評價。以自然條件制約程度相對較低、地理位置適中、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)較好為前提評價工作的評價重點(diǎn)。避免人為、主觀制約因素的產(chǎn)生，減少社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理等方面的風(fēng)險影響。

　　2、完善公司治理與項目考核機(jī)制

　　完善投資管理制度和決策程序，建立投資準(zhǔn)入門檻。對項目投資回報率設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，低于此標(biāo)準(zhǔn)原則上不準(zhǔn)投資；對投資項目前期論證、方案優(yōu)化、外部建設(shè)條件等做出原則性規(guī)定，引導(dǎo)新項目前期規(guī)劃、可研、設(shè)計中更關(guān)注項目效益評價。

　　完善考核機(jī)制，加大投資控制的考核力度，落實責(zé)任追究制，以促進(jìn)經(jīng)營管理層真正重視發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更關(guān)注項目經(jīng)濟(jì)可行性。可考慮結(jié)合項目竣工決算審計和后評估對項目前期工作質(zhì)量進(jìn)行專項評價，并與責(zé)任人的考核掛鉤。

　　3、提高建設(shè)單位對利益博弈關(guān)系協(xié)調(diào)管理的能力

　　建設(shè)單位（業(yè)主）對工程建設(shè)的四控制（進(jìn)度、質(zhì)量、安全、投資）管理，實質(zhì)是一種復(fù)雜的利益關(guān)系協(xié)調(diào)管理。包括與政府各部門、移民、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位的復(fù)雜關(guān)系協(xié)調(diào)管理，這其中除了合同關(guān)系外，還需政府公信力、國家法規(guī)政策和設(shè)計、監(jiān)理、施工單位的能力、誠信度和社會大環(huán)境來支撐。無論關(guān)系如何，在各種利益博弈中，真正對投資控制有自主需求的只有業(yè)主，而決定性能力卻在設(shè)計、監(jiān)理等其他單位手中。為此，業(yè)主需要有發(fā)現(xiàn)問題的能力，這需要各專業(yè)面都有適量的精通業(yè)務(wù)（理論與實踐經(jīng)驗具豐富）的專業(yè)人員，才有可能在這種關(guān)系博弈中掌握一定主動權(quán)。

　　工程現(xiàn)場組織機(jī)構(gòu)、崗位配備要符合工程建設(shè)實際需要。工程建設(shè)與電廠運(yùn)營完全不一樣，電廠運(yùn)營的水調(diào)、電調(diào)和設(shè)備的狀況管理，摸得著、看得見，風(fēng)險相對可控；水電工程建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、不可預(yù)見性，建設(shè)實施過程中存在技術(shù)難題、管理問題，也會存在一些社會問題，核心是進(jìn)行不斷的利益博弈，且一次性不可逆轉(zhuǎn)。為強(qiáng)化現(xiàn)場工程掌控能力，以減少投資風(fēng)險發(fā)生的機(jī)率，要合理設(shè)置、配備現(xiàn)場招標(biāo)管理（工地發(fā)起）、計劃合同、工程造價、審計、工程、移民、財務(wù)、甚至法律等機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員。

　　4、發(fā)揮設(shè)計、監(jiān)理等的作用

　　投資控制必須要落實在設(shè)計優(yōu)化、設(shè)計變更、進(jìn)度控制、招投標(biāo)、合同管理、資金籌集與支付方式時點(diǎn)等環(huán)節(jié)中，這些只有設(shè)計單位、監(jiān)理單位、業(yè)主甚至施工單位的全面參與，才能真正起作用。因此，需要研究制定怎樣的激勵約束機(jī)制，并把機(jī)制落實在合同管理中，以發(fā)揮這些外部單位尤其設(shè)計監(jiān)理的在投資造價控制的作用，這方面機(jī)制如何突破任重而道遠(yuǎn)。

　　5、提高合同執(zhí)行風(fēng)險防范能力

　　水電建設(shè)復(fù)雜性、不可預(yù)見性，造成施工中不斷出現(xiàn)新的情況，工程實施中實際情況超出合同范圍情況常有發(fā)生。實踐過程中，想曾經(jīng)實行固定總價承包合同模式，想以此來規(guī)避不可控風(fēng)險、實現(xiàn)投資控制。但施工單位有各種手段實現(xiàn)風(fēng)險最終仍須由業(yè)主承擔(dān)，總價合同也被突破，也未能解決大量補(bǔ)充協(xié)議問題，這也間接證明了水電工程項目投資控制復(fù)雜性。

　　基于此種現(xiàn)實情況，要高度重視招標(biāo)文件的重要作用。招標(biāo)文件含商務(wù)與技術(shù)兩方面，內(nèi)容的深度和廣度遠(yuǎn)超合同文本，招標(biāo)文件的內(nèi)容描述若更完整、全面、規(guī)范，一是對投標(biāo)報價和投資控制大有幫助，二是能為解決合同糾紛、解決一些異議問題提供依據(jù)。而目前，公司這方面力量包括人手是遠(yuǎn)不夠的。

　　工程計量是合同結(jié)算的基本依據(jù)，最終影響著投資額。現(xiàn)場工程計量是監(jiān)理的職責(zé)范圍，業(yè)主具備一定的工程計量能力，并不是去替代監(jiān)理的職責(zé)，而是一種合同結(jié)算風(fēng)險防控的必要措施。現(xiàn)場缺少有經(jīng)驗的計量人員，也就少了監(jiān)控合同量風(fēng)險的一種手段。

　　6、依靠政府推進(jìn)移民工作

　　移民難度和困境源于移民人數(shù)多、國家政策變化、移民法律政策和移民的訴求變化，移民抵觸大的真正癥結(jié)是對離開故土、未來利益能否保障的未知恐懼，解決此問題，只能是經(jīng)濟(jì)手段為主、政策宣傳為輔，解決好移民的后顧之憂，才能有良好的移民工作局面。

　　積極依靠各級政府在移民工作中的主體作用，理順移民工作關(guān)系，促使政府責(zé)任與行動到位，形成移民工作合力，減少自然的、客觀的或人為的風(fēng)險因素影響，是促進(jìn)移民工作實施向好的趨勢發(fā)展的唯一依靠，問題在于有何好的措施推進(jìn)政府的工作，是移民工作要研究突破的任務(wù)。

　　總之，水電項目投資控制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，正確處理好投資與效益的關(guān)系，加強(qiáng)水電項目投資控制，是提高水電項目盈利能力的關(guān)鍵所在，也是一項需長期不斷探索的任務(wù)。