柯山村村改居工作概況

　　柯山村原址在柯巖風(fēng)景區(qū)內(nèi)，2000年因風(fēng)景區(qū)擴(kuò)建需要整體拆遷安置在現(xiàn)新未莊社區(qū)內(nèi)。2003年8月，紹興縣委、縣政府決定在全縣范圍內(nèi)開展以農(nóng)村“三有一化”（即有保障、有股份、有技能、村莊社區(qū)化）改革為載體的村改居工作，柯山村作為全縣3個試點單位之一，進(jìn)行試點探索。

　　柯山村村改居工作主要有五方面內(nèi)容：

　　一是解決被征地農(nóng)民社會保障問題

　　經(jīng)村民代表會議討論通過，確定參加保障的范圍、對象、形式、資金籌措管理等政策，同時，對在冊農(nóng)業(yè)人口中16周歲以下按規(guī)定不能參保人員、享受政府最低生活保障金人員、已進(jìn)入養(yǎng)老院“五保戶”、公傷補(bǔ)助對象、現(xiàn)役義務(wù)兵、服刑犯人等其他人員的保障也進(jìn)行了明確。保障形式視被征地比例主要分為被征地農(nóng)民基本生活補(bǔ)助、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險兩種�？律酱逡蛲恋厝�部已被征用，村民全部選擇參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險金由縣、村和個人共同出資負(fù)擔(dān)，其中縣出資每人16000元，村和個人為每人7000元（個人賬戶金），到男年滿60周歲，女年滿55周歲次月起，按月享受養(yǎng)老金220元。所有參保人員經(jīng)縣勞動和社會保障局等有關(guān)部門審核同意后辦理投保手續(xù)。

　　二是開展村級社區(qū)股份合作制改革

　　主要工作內(nèi)容是清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化和成立股份經(jīng)濟(jì)合作社。由縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計中心會同街道經(jīng)管站對村集體資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益及財務(wù)收支情況進(jìn)行審計，全面清核集體資產(chǎn)家底，清核結(jié)果提交村民代表會議確認(rèn)，并報縣經(jīng)管總站備案。在此基礎(chǔ)上，研究制定改制政策和實施方案，在先保足、后提足的原則下，對剩余凈資產(chǎn)進(jìn)行量化。資產(chǎn)量化對象為截日止在冊農(nóng)業(yè)人口（含本村土地被征用已辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口、現(xiàn)役義務(wù)兵、服刑人員以及村民代表大會討論通過的其他人員），量化標(biāo)準(zhǔn)實行平均股權(quán)量化，即以人口為依據(jù)量化。同時，明確公益金提取比例為村集體資產(chǎn)投保后余額的15%，主要用于今后居民社區(qū)物業(yè)管理費支付、居委會干部工資報酬、特殊對象補(bǔ)助和計劃生育、征兵等管理及辦公費用支出。資產(chǎn)量化后，由全體股東選舉產(chǎn)生29名股東代表，召開股東代表大會，討論通過《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》，選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會，正式成立股份經(jīng)濟(jì)合作社。同時，經(jīng)股東代表大會討論通過，確定量化到個人的1128.85萬元股本資金投向。

　　三是開展被征地農(nóng)民教育培訓(xùn)工作

　　確定16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農(nóng)民為培訓(xùn)對象，開展“三單制”培訓(xùn)，即企業(yè)下“訂單”，學(xué)校出“菜單”，政府來“埋單”。由街道向教育行政主管部門領(lǐng)取統(tǒng)一印制的培訓(xùn)證，簽印后發(fā)放給每個被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民根據(jù)全縣培訓(xùn)總“菜單”，自主選擇培訓(xùn)項目，并可持培訓(xùn)證參加跨區(qū)域、跨行業(yè)的職業(yè)技能培訓(xùn)與引導(dǎo)性培訓(xùn)。培訓(xùn)證有效期一年，一年內(nèi)被征地農(nóng)民可持證多次免費參加培訓(xùn)。

　　四是開展被征地農(nóng)民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”工作

　　按照縣委、縣政府有關(guān)政策，土地被征用后的農(nóng)業(yè)戶口人員統(tǒng)一整戶就地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，同時，明確被征地農(nóng)民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，并可在農(nóng)轉(zhuǎn)非之日起五年內(nèi)繼續(xù)享受適用于農(nóng)村居民的大病醫(yī)療統(tǒng)籌和計劃生育政策。

　　五是撤村建居

　　經(jīng)村民代表會議討論同意，由村向柯巖街道請示，街道報縣人民政府，經(jīng)縣民政局初審?fù)�意后，由縣人民政府審批同意，撤銷村建制，建立柯山居民委員會。村撤銷后，在建立基層黨組織和依法選舉產(chǎn)生居民委員會前，由原村兩委成員為主，成立臨時過渡的居委會黨支部和居務(wù)工作小組。

　　村改居工作中應(yīng)把握的幾個重點

　　（一）資產(chǎn)的歸屬問題

　　即資產(chǎn)的所有權(quán)問題。村集體資產(chǎn)是村集體經(jīng)濟(jì)的積累，屬村民集體所有，股份制改革后，村民的所有權(quán)主體性質(zhì)和地位不能改變。解決資產(chǎn)歸屬問題實際上包含兩個子問題：一是集體資產(chǎn)總量，即資產(chǎn)到底有多少；二是集體資產(chǎn)處置，即資產(chǎn)歸誰所有，哪些村民有權(quán)擁有資產(chǎn)（即股份），擁有多少資產(chǎn)。資產(chǎn)總量要通過清產(chǎn)核資來確定，一般由權(quán)威部門（紹興縣規(guī)定由縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計中心會同鎮(zhèn)街經(jīng)管站）進(jìn)行清核審計，確定村集體資產(chǎn)的總額和范圍，明確哪些是經(jīng)營性凈資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。資產(chǎn)處置，首先要明確處置的范圍，實行折股量化的資產(chǎn)必須是集體所有的經(jīng)營性凈資產(chǎn)，集體所有的公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)不作量化。其次要明確處置的政策，即如何折股量化，這是解決資產(chǎn)歸屬問題的關(guān)鍵。具體工作中，要經(jīng)過村民大會或村民代表會議討論，確定資產(chǎn)所有人股東資格，同時，結(jié)合在冊人口、農(nóng)齡、承包土地面積等因素確定量化標(biāo)準(zhǔn)。

　　（二）資本的保值問題

　　資本的保值問題即股本金的投向問題。股份制改革后，股本金的投向涉及到集體資產(chǎn)的保值增值，事關(guān)社區(qū)管理和居民福利的資金來源以及年終群眾紅利的多少。要分析集體資產(chǎn)的形態(tài)，選擇合適的投資渠道，通過股東大會，慎重確定投向，確保無風(fēng)險，爭取高收益。同時，要求嚴(yán)格執(zhí)行股東大會制度，股份經(jīng)濟(jì)合作社的重大投資決策、經(jīng)營方針、年度計劃和執(zhí)行情況，都必須經(jīng)股東代表大會討論通過，并接受股東監(jiān)督。股份經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)，不得以任何形式平調(diào)，不得為外單位和個人作經(jīng)濟(jì)擔(dān)保。紹興縣有關(guān)政策意見中積極鼓勵各股份經(jīng)濟(jì)合作社通過建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、興辦市場、購置商業(yè)用房、建造外來人員公寓房等，開展物業(yè)經(jīng)營，形成較為穩(wěn)定的收入來源。

　　（三）身份的變更問題

　　身份變更問題的實質(zhì)是村民的權(quán)益問題。村民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，村民的身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，從理論上講，不再適用農(nóng)民的政策，而應(yīng)享受城市居民的待遇，但在實際操作中，一些政策待遇還不能一步到位，需要有一個過渡時期，執(zhí)行過渡性政策。因此，要對農(nóng)民和居民分別擁有的權(quán)利及享受的待遇進(jìn)行比較，具體問題具體分析，確定相應(yīng)政策。村改居工作主要涉及到計劃生育、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、最低生活保障和青年服兵役后的安置等政策，其中涉及村民利益最直接、反映最突出的是計劃生育和大病醫(yī)療統(tǒng)籌問題，需要制定過渡性政策，予以妥善解決。

　　（四）管理的民主問題

　　從理論上講，村改居后，居委會的管理工作性質(zhì)、內(nèi)容和模式都發(fā)生了根本變化，民主自治的內(nèi)涵也不同于村委會，社區(qū)利益的相關(guān)性導(dǎo)致社區(qū)居民的民主意識和參與意識進(jìn)一步加強(qiáng)，對社區(qū)管理的民主要求也更高。管理的民主問題集中體現(xiàn)在班子問題上。村改居后，居委會存在著黨（居民區(qū)黨組織）、政（居委會）、經(jīng)濟(jì)（股份經(jīng)濟(jì)合作社董事會）三套班子，分別按照相關(guān)的法律法規(guī)和章程選舉產(chǎn)生，并承擔(dān)相應(yīng)的工作職能。三套班子是否順利選舉產(chǎn)生并保持團(tuán)結(jié)，關(guān)系到居民區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，要從加強(qiáng)居民區(qū)基層黨組織對居委會事務(wù)和集體資產(chǎn)經(jīng)營管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)角度，選舉好三套班子。同時，要按照《居委會組織法》規(guī)定，進(jìn)一步完善基層黨組織和居委會的制度建設(shè)，推進(jìn)基層民主建設(shè)和民主管理，尤其是要制訂好經(jīng)濟(jì)合作社《章程》，明確集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，嚴(yán)格照章辦事，探索和完善集體資產(chǎn)管理體制和運行機(jī)制，推進(jìn)集體資產(chǎn)民主管理，確保集體資產(chǎn)保值增值。

　　（五）操作的透明問題

　　村改居各項工作都涉及到村（居）民的切身利益，必須堅持依法公開，透明操作。依法公開體現(xiàn)在嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和黨委、政府有關(guān)政策意見，正確處理國家、集體和個人利益關(guān)系，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)和村民的合法權(quán)益。要切實尊重民意，充分發(fā)揚民主，堅持村民投票表決“說了算”，政府不搞一廂情愿，清產(chǎn)核資情況、養(yǎng)老保險、資產(chǎn)量化、撤村建居等一些群眾關(guān)心的重要環(huán)節(jié)、重大事項必須經(jīng)過村民大會或村民代表會議討論通過，股份經(jīng)濟(jì)合作社的有關(guān)事項則通過股東大會或股東代表大會討論通過，并且必須張榜公示，征求意見建議，接受群眾監(jiān)督。

　　村改居工作的一些思考

　　柯山村的村改居工作，無論是村改居前的村級集體資產(chǎn)狀況、土地征用情況，村改居過程中的村民參與度、工作進(jìn)展情況，還是村改居后的資產(chǎn)保值增值、班子選舉、群眾反映等情況，試點工作都是比較成功的。但是從整個柯巖街道和紹興縣面上情況看，由于各村情況千差萬別，村改居工作的具體實施政策、改革效果也不盡相同。通過對柯山村村改居工作的調(diào)查和對全縣面上情況的了解，有一些問題值得我們思考。

　�。ㄒ唬┕芾砟Ｊ饺绾无D(zhuǎn)變

　　村改居后，居委會替代村委會行使管理職能，管理模式也要隨之作相應(yīng)轉(zhuǎn)變。管理模式的轉(zhuǎn)變，目標(biāo)是從村改居社區(qū)轉(zhuǎn)變到城市社區(qū)，需要經(jīng)歷一個漫長的過渡期，在過渡期內(nèi)，既要根據(jù)農(nóng)村工作實際和村改居后的現(xiàn)狀，又要以城市社區(qū)為發(fā)展目標(biāo)，逐步實現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)型。促進(jìn)管理模式的轉(zhuǎn)變，一方面，居委會要體現(xiàn)主動性，按照城市社區(qū)的職能要求，逐步轉(zhuǎn)變角色，更多地?fù)?dān)負(fù)起有關(guān)社會事務(wù)管理的職能；另一方面，縣、街道兩級黨委、政府要加強(qiáng)政策引導(dǎo)和扶持，政府應(yīng)承擔(dān)起對社會公共事務(wù)管理的職責(zé)，加大財政投入力度，尤其是在社區(qū)管理上，政府服務(wù)工作要跟上社區(qū)自治的要求，切實幫助社區(qū)解決一些實際問題，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，解決社區(qū)建設(shè)專項資金，培訓(xùn)社區(qū)干部，提高工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。政府各部門對原來由村負(fù)責(zé)的市政建設(shè)、治安管理、消防等社會事務(wù)，應(yīng)按照城市管理辦法，強(qiáng)化管理措施，增加投入，逐步達(dá)到中心城區(qū)的管理要求。政府要制定對村改居社區(qū)財政投入的長期規(guī)劃，逐步將村改居社區(qū)建設(shè)經(jīng)費納入財政年度預(yù)算，逐步加大投入的力度，同時，考慮到財政壓力較大和村改居社區(qū)都擁有經(jīng)濟(jì)合作社、有一定經(jīng)濟(jì)實力的現(xiàn)狀，可研究制定相應(yīng)的政策性文件，探索村改居社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費籌集和使用模式。社區(qū)管理日常經(jīng)費上，逐步探索物業(yè)化管理模式，可制定相應(yīng)政策性文件，居委會在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)向居民收取一定的管理費。社區(qū)工作人員的工資、福利待遇應(yīng)逐步由財政負(fù)擔(dān)，可考慮由社區(qū)適當(dāng)補(bǔ)助。

　�。ǘ�）股東利益如何保證

　　股東利益的實質(zhì)是集體資產(chǎn)的保值增值問題，具體體現(xiàn)在股本金投向和股權(quán)利益分配兩個方面。集體資產(chǎn)折股量化并成立股份合作社，已經(jīng)從制度上改變了長期以來集體資產(chǎn)“少數(shù)人操心，多數(shù)人不放心”的狀況，也從根本上消除了影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個隱患源頭。資產(chǎn)量化后，因為不得提現(xiàn)，群眾對集體資產(chǎn)的保值增值問題特別關(guān)注，對居委會干部（合作社董事會）的壓力也較大。要從法律、政策層面對股本金的投向進(jìn)行限制和引導(dǎo)，明確允許和禁止投資的領(lǐng)域，規(guī)定投資決策的程序，確保股本金保值增值，使股東權(quán)益在法律、政策層面上得到保障。同時，在股權(quán)利益分配上，應(yīng)建立明確的收益分配機(jī)制，在提取公益金、公積金后，保證股東的年終分紅能逐年有所增長。從理論上講，只要股東大會或股東代表會議討論通過，股份合作社可以進(jìn)行任何投資，但實際運作中，各地對股本金的投資進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，使投資的范圍相對比較狹窄。這一方面保證了集體資產(chǎn)的安全，做到了零風(fēng)險，但同時也使股本金獲得大幅增值、高額回報的可能性變得較小，尤其是對凈資產(chǎn)以貨幣資產(chǎn)形態(tài)為主的經(jīng)濟(jì)合作社而言，這種矛盾更為突出。柯山村股本金主要投向柯巖風(fēng)景區(qū)股份長期投資、16.2畝標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)和15畝村級留用地建設(shè)3塊，是風(fēng)險較小、收益穩(wěn)定的項目。但從面上情況看，并不是所有村都擁有如此優(yōu)越的條件。投資建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、外來人口公寓等，都需要土地，在目前宏觀調(diào)控的大背景下，一方面，經(jīng)過村改居，原村擁有的土地已不多甚至已全部征用完畢；另一方面，村級留用地受地段、規(guī)劃等因素制約，并不一定能如村（居）所愿開發(fā)建設(shè)。從實現(xiàn)村改居集體資產(chǎn)保值增值目標(biāo)出發(fā)，縣、鎮(zhèn)兩級黨委、政府應(yīng)該對村級留用地的開發(fā)建設(shè)，尤其是規(guī)劃等方面給予更多的支持。要從發(fā)展的角度，對經(jīng)濟(jì)合作社股本金的投資政策進(jìn)行不斷的完善。

　�。ㄈ�）農(nóng)民生產(chǎn)方式如何轉(zhuǎn)變

　　農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變問題的實質(zhì)是村改居后居民的就業(yè)問題。就業(yè)是民生之本，無論是農(nóng)民還是市民，就業(yè)都是安身立命之本。村改居后，社區(qū)內(nèi)已經(jīng)沒有或基本沒有農(nóng)業(yè)用地，居民戶籍也已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目前，盡管各地政府都已實現(xiàn)被征地農(nóng)民社會保障的全覆蓋，實行即征即保，但有限的資金只能基本保障年老后的基本生活，享受最低生活保障后，如果沒有正常的收入，也會變成城市貧民。同時，在當(dāng)前就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻的大背景下，對于大多數(shù)居民尤其是數(shù)量巨大的“4050”人員來講，其本身的競爭意識、知識水平、技能素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到可以自如擇業(yè)和充分就業(yè)的程度。大量的村改居居民無業(yè)可就，淪為城市貧民，會給政府財政帶來巨大的負(fù)擔(dān)，同時，對當(dāng)?shù)氐纳鐣�穩(wěn)定也是一個巨大的隱患。

轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)方式，政府必須加強(qiáng)對村改居居民的培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移工作。這方面，我市各地目前正在大力開展的農(nóng)民培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移工程積累的許多經(jīng)驗都可以借鑒。各級政府可以參照被征地農(nóng)民政策，在村改居居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面制訂出臺相應(yīng)的政策意見，鼓勵居民興辦二三產(chǎn)業(yè)，在工商登記、稅收、貸款、招工、用水用電用地等方面給予一些優(yōu)惠政策，努力實現(xiàn)村改居居民務(wù)工非農(nóng)化。同時，社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社在提取的公益金中，可增加教育投資支出，鼓勵居民參加各類職業(yè)培訓(xùn)，提高文化、技術(shù)和道德素質(zhì)，增強(qiáng)就業(yè)競爭力。村改居是一項階段性的工作，但解決社區(qū)居民就業(yè)是一項長期的艱巨任務(wù)。

　　（四）農(nóng)民意識如何轉(zhuǎn)變

　　與解決居民就業(yè)問題一樣，如何提高居民的市民意識，使村改居居民在自身素質(zhì)上真正實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，逐步融入城市生活，也是一項長期的艱巨任務(wù)。十年樹木，百年樹人，要改變千百年來形成的傳統(tǒng)的農(nóng)民意識，并非一朝一夕之事。各級黨委、政府應(yīng)該在這方面制定長遠(yuǎn)的工作規(guī)劃，一方面要加強(qiáng)引導(dǎo)，通過教育培訓(xùn)，不斷提高居民的素質(zhì)；另一方面，要做好同化工作，發(fā)揮“同城效應(yīng)”，依托村改居社區(qū)離中心城區(qū)較近的地域優(yōu)勢，使村改居居民在思想、素質(zhì)、行為等方面逐步融入城市，真正成為城市居民的一員。

　　（五）法規(guī)政策如何配套

　　村改居工作是一項探索性很強(qiáng)的工作，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇梢哉瞻崽子�，因此，各地都是根�?jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行探索。從村改居工（轉(zhuǎn)下頁）（接上頁）作的現(xiàn)狀看，有關(guān)的法規(guī)政策還比較滯后，主要體現(xiàn)在幾個方面：

　　一是村改居后管理模式的有關(guān)法規(guī)政策。村改居社區(qū)是介于農(nóng)村和城市社區(qū)之間的一種形態(tài)，是一種過渡性的社區(qū)，目前，《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》都不適合村改居社區(qū)的管理，前者太超前，后者太滯后，村改居后是按照居民自治的規(guī)則管理，還是按照村民自治的規(guī)則管理，目前法律還沒有專門的規(guī)定。對村改居社區(qū)的管理模式，尤其是政府和居委會的管理職能、社區(qū)建設(shè)和管理、相關(guān)經(jīng)費的籌集使用等，都需要研究制定有關(guān)政策法規(guī)，以有效促進(jìn)村改居社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)變。

　　二是股份經(jīng)濟(jì)合作社性質(zhì)、定位及運作的有關(guān)法規(guī)政策。從構(gòu)成看，合作社擁有股東大會、董事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，年終要實現(xiàn)股權(quán)分紅，是一個標(biāo)準(zhǔn)的股份公司，是一個經(jīng)營實體，但是它又不是傳統(tǒng)意義上“做生意”的公司，目前的政策意見也不允許它涉足流通行業(yè)，合作社的《章程》也對股權(quán)的流動作了非常嚴(yán)格的規(guī)定；從登記看，合作社又不是企業(yè)，不能進(jìn)行工商登記，目前只是由縣級經(jīng)管總站和民政局備案，每年向地稅部門繳稅。股份經(jīng)濟(jì)合作社由原村級集體資產(chǎn)折股量化轉(zhuǎn)變而來，與居委會、社區(qū)都有著密切的關(guān)系，也是目前社區(qū)管理工作中一項非常重要的內(nèi)容。從某種角度講，集體資產(chǎn)不能與居委會徹底剝離，村改居社區(qū)也不可能轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�的城市社區(qū)。目前，對股份經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)沒有一個權(quán)威的解釋，從現(xiàn)狀看，也有些不倫不類。要用發(fā)展的眼光，對社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)、定位及其運作機(jī)制進(jìn)行研究，尤其是在合作社的地位、與居委會的關(guān)系、股權(quán)的流動、股本金的投資等方面進(jìn)行探索，制定完善相關(guān)政策。

　　三是村改居居民的有關(guān)保障政策。主要是村改居后居民養(yǎng)老保障、計劃生育和大病醫(yī)療統(tǒng)籌等權(quán)益保障政策。

　　四是村改居居民培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移工作的有關(guān)政策。