黨的十六大把“社會更加和諧”作為中國未來發(fā)展目標(biāo)之一，在十六屆四中全會上明確提出“把構(gòu)建和諧社會擺在重要位置”，黨的十六屆六中全會以高度的責(zé)任心作出“構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定”，表明我們黨致力于領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民共同建設(shè)、共同享有和諧社會的決心。和諧社會需要和諧財政，優(yōu)化和完善財政分權(quán)體制是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。

　　一、現(xiàn)行財政分權(quán)管理體制的弊端與不足

　　近些年來，雖然中國公共財政轉(zhuǎn)型已取得了很大進(jìn)展，但仍存在著比較明顯的弊端和不足，主要表現(xiàn)為以下三個方面：

　　(一)財政支出結(jié)構(gòu)不均衡，導(dǎo)致其在促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展中的作用無法完全發(fā)揮出來。就財政的提供公共產(chǎn)品責(zé)任而言，由于諸多方面的原因，在無法脫離對傳統(tǒng)生產(chǎn)建設(shè)財政依賴的情況下，必然導(dǎo)致財政支出在規(guī)模或結(jié)構(gòu)上對經(jīng)濟建設(shè)的掣肘，無法滿足納稅人對基本公共需求的滿足。更值得關(guān)注的是，財政支出在轉(zhuǎn)型期內(nèi)由于既要兼顧原有體制框架下的支出需求，又要滿足市場經(jīng)濟條件下的公共支出，使支出結(jié)構(gòu)更趨復(fù)雜，存在著不均衡的供給情況。在現(xiàn)有條件下，中國財政在轉(zhuǎn)型期內(nèi)無法完全滿足公共財政框架下的服務(wù)性支出和保障類支出，與此相對應(yīng)的傳統(tǒng)財政性支出項目在短期內(nèi)所占比重仍較大，社會公共性財政支出不足和結(jié)構(gòu)性短缺制約了財政體制轉(zhuǎn)型的步伐，財政職能在促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展中的作用無法完全發(fā)揮出來。

　　(二)地方政府間稅收競爭拉大了區(qū)域差距。隨著財政分權(quán)的進(jìn)行，地方政府掌握了相當(dāng)大部分的財政自主權(quán)，為獲得更多的財政收入并促進(jìn)本地經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府往往會產(chǎn)生保護(hù)本地市場的沖動，并通過稅收競爭等手段吸引投資。對發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其原始的經(jīng)濟基礎(chǔ)較為雄厚，對企業(yè)和投資的稅收優(yōu)惠較大，有利于本地企業(yè)的競爭及投資的引入，進(jìn)一步促進(jìn)本地經(jīng)濟增長。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其財力本來就相對匱乏，為獲得足夠的財政收入以完成正常的財政職能，無法給予企業(yè)較多的稅收優(yōu)惠，面臨比發(fā)達(dá)地區(qū)更加嚴(yán)重的財政壓力。

　　(三)轉(zhuǎn)移支付機制滯后，沖抵了財政分權(quán)收益預(yù)期。在財政分權(quán)的體制下，由于各地方經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源稟賦有較大差異，產(chǎn)生經(jīng)濟非均衡發(fā)展是不可避免的。為避免地區(qū)差異過大而對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負(fù)面作用，建立一套完善的轉(zhuǎn)移支付體系以平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是十分必要的。1994年的財政體制改革進(jìn)一步理清了中央和地方政府的關(guān)系，財權(quán)和事權(quán)得到了較為明確的劃分。但與此相配套的轉(zhuǎn)移支付體系并未能盡快建立并發(fā)揮應(yīng)有作用，甚至轉(zhuǎn)移支付本身加大了地方經(jīng)濟發(fā)展的不均衡程度，一方面，稅收返還偏高；另一方面，一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低。

　　二、構(gòu)建和諧財政分權(quán)體制的一般性原則

　　(一)和諧財政分權(quán)體制構(gòu)建要以提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)為核心。公共財政的實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政，其理論核心在于彌補市場失靈，建立包括財政主體在內(nèi)的公共服務(wù)和保障體系，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)社會公平。

　　(二)和諧財政需要實現(xiàn)效率與公平的協(xié)調(diào)。成熟的市場經(jīng)濟體制必須是建立在有效率的資源配置基礎(chǔ)上，但公平問題、特別是社會公平也需要擺在重要位置。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類社會已進(jìn)入知識經(jīng)濟和信息化時代，技術(shù)進(jìn)步將會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生極大的作用。在這種社會和經(jīng)濟背景下的財政政策應(yīng)在縮小社會貧富差距、促進(jìn)社會公平方面發(fā)揮作用。財政分權(quán)體制改革要以財政政策調(diào)控和構(gòu)建和諧財政體制為目標(biāo)，在保證分權(quán)效率的前提下，促進(jìn)社會和諧，實現(xiàn)財政基本職能。財政分權(quán)體制改革需要在效率優(yōu)先的前提下，漸進(jìn)式地突出公平的地位。

　　(三)和諧財政要以增進(jìn)社會福利為出發(fā)點和前提。在政府與市場關(guān)系中，當(dāng)市場無法通過自發(fā)機制和手段來保證“福利和生活質(zhì)量”的時候，政府就會在可持續(xù)的社會發(fā)展過程中發(fā)揮作用。政府的調(diào)控政策在一定程度上可有效彌補市場失靈，而財政效率和公平的均衡發(fā)展必將承擔(dān)重要作用。隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵時期，要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下及時更新理念和思維模式，通過財政分權(quán)體制改革和財政政策的調(diào)整進(jìn)一步縮小收入差距、增進(jìn)社會福利，推動社會和諧穩(wěn)定發(fā)展和進(jìn)步。

　　三、構(gòu)建和諧財政分權(quán)體制要處理好的幾個關(guān)系

　　(一)處理好中央與地方、地方與地方間的關(guān)系。處理好中央與地方、地方與地方間的關(guān)系，在于理解全局利益和局部利益、增長和平衡、競爭和協(xié)調(diào)三方面的關(guān)系。其一，中央與地方之間的關(guān)系其實就是經(jīng)濟發(fā)展中的全局和局部的關(guān)系，局部利益要服從全局利益，全局利益要兼顧局部利益。財政分權(quán)所體現(xiàn)的中央與地方之間關(guān)系的根本在于處理好各個層面的利益關(guān)系，充分發(fā)揮他們的積極性和動力，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟增長和社會進(jìn)步。其二，中央與地方、地方與地方間還體現(xiàn)了增長與平衡的關(guān)系。分權(quán)會導(dǎo)致少數(shù)地區(qū)經(jīng)濟增長過快，導(dǎo)致地區(qū)間收入差距過大。這種由于增長的不均衡帶來的差距過大問題會影響到社會安全與穩(wěn)定。正確處理好增長和平衡的關(guān)系是中央和地方之間合理分權(quán)的前提和保證。其三，地方之間在分權(quán)體制框架下通過競爭獲得經(jīng)濟增長，不斷提高經(jīng)濟效率。中央和地方乃至地方與地方間的關(guān)系，在于下層增長前提下建立上層協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)均衡發(fā)展的目標(biāo)和全局范圍的資源優(yōu)化配置。

　　(二)處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)的核心在于事權(quán)和財權(quán)的劃分，因此，要確定合理的中央與地方在政府責(zé)任和收入權(quán)力上的關(guān)系，實現(xiàn)各級政府“收——支”的合理匹配。在現(xiàn)實社會中，并不存在嚴(yán)格意義上的集權(quán)或分權(quán)，特別是在中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家，中央政府也不可能包攬所有的公共產(chǎn)品和服務(wù)，即使在計劃經(jīng)濟時代也存在一定程度的事權(quán)的下放，所有的公共產(chǎn)品也不可能由哪一個地方政府獨立承擔(dān)。地方政府在本轄區(qū)范圍內(nèi)具有相對事權(quán)，而事權(quán)范圍依其管轄范圍而定。如果原本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事權(quán)推卸給地方政府，則地方就會由于激勵不足而導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量不高或者數(shù)量不足；如果原本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的事權(quán)上收到上級政府特別是中央政府，則會造成過度集權(quán)帶來的信息不對稱的問題，導(dǎo)致資源浪費。在筆者看來，處理中央和地方的集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，關(guān)鍵在于界定政府間的職責(zé)范圍，以法律的形式規(guī)范各級政府的權(quán)責(zé)利，分別承擔(dān)其責(zé)任和使用其權(quán)力，在漸進(jìn)化分權(quán)過程中不斷提高分權(quán)效率。

　　(三)處理好財政支出和收入的關(guān)系。分權(quán)化改革的目的在于更好地提高財政運營效率。財政政策憑借著收入和支出兩翼來實現(xiàn)對經(jīng)濟的調(diào)控，而這兩個方面既涉及到政府各層面內(nèi)部規(guī)模和結(jié)構(gòu)的關(guān)系，也涉及到中央和地方、地方與地方間的利益調(diào)整問題。處理好財政支出與收入的關(guān)系需要從以下幾方面著手：其一，要關(guān)注政府間財政收支規(guī)模。地方為自身經(jīng)濟發(fā)展，充分挖掘本地區(qū)稅源，以推動本地區(qū)經(jīng)濟增長。然而，地方財力在規(guī)模上畢竟存在著局限性，其收入規(guī)模無法滿足支出需求。中央有義務(wù)在地方出現(xiàn)資金缺口的情況下，在合理范圍內(nèi)通過必要的機制進(jìn)行資助。其二，要關(guān)注各級政府的支出結(jié)構(gòu)。中央從全局利益出發(fā)，存在著對地方財政支出渠道和結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)，以避免地方財政支出結(jié)構(gòu)的不合理狀況，兼顧財政支出結(jié)構(gòu)的重點和一般，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；地方通過意愿表達(dá)機制和信息溝通機制，向中央反饋地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場需求，以利于經(jīng)濟效率的全面提高。其三，要關(guān)注財政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和協(xié)調(diào)。在稅收的制度性約束和中央財政增加財力的前提下，地方存在著不斷擴大預(yù)算外收入甚至制度外收入規(guī)模，以非稅收入彌補稅收收入不足的沖動，從而會弱化分權(quán)化改革的效率。中央事權(quán)的下放必然需要以一些財權(quán)的下放為前提，以保證財政分權(quán)對地方經(jīng)濟發(fā)展的促進(jìn)作用。

　　四、構(gòu)建和諧財政分權(quán)體制的策略選擇

　　(一)進(jìn)一步規(guī)范政府間事權(quán)和支出范圍。1994年財政分權(quán)體制改革雖然規(guī)定了中央與地方政府的事權(quán)和支出范圍，但卻沒有將事權(quán)具體化，省以下地方政府的事權(quán)劃分仍舊含糊不清，容易導(dǎo)致職責(zé)劃分不明確，甚至出現(xiàn)相互干擾的情況。因此，需要進(jìn)一步規(guī)范政府間事權(quán)范圍，相應(yīng)對財政支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。概括地講，各級政府要關(guān)注于本級的基本事權(quán)和重點事權(quán)，實現(xiàn)以點帶面的策略。借鑒美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，在規(guī)范行政管理體制的前提下，相應(yīng)下放一些事權(quán)到下一級行政部門，并相應(yīng)下放財政權(quán)力，以杜絕省以下政府事權(quán)“落而不實”、“一刀切”等低效率狀況，減少“給政策不給經(jīng)費”情況下“體內(nèi)損失體外補”等變相緩解財政壓力的不規(guī)范行為，緩解由于事權(quán)下放、財權(quán)上收而導(dǎo)致的“倒逼機制”的發(fā)生。

　　(二)合理劃分政府間財權(quán)，規(guī)范地方政府的非稅收入。從立法權(quán)來看，參照一些國家實行徹底的分權(quán)做法，賦予省級以下政府部門適度的稅收立法權(quán)，根據(jù)本地區(qū)實際情況籌集財政收入。從收入權(quán)來看，本著“精簡、高效”的原則，從現(xiàn)有模式逐漸過渡到由一套機構(gòu)同時征收兩級稅款，在財政或銀行部門按照稅種或者分享機制分別劃轉(zhuǎn)到中央和地方兩級收入的管理體系；同時，建立比較精干的(稅務(wù))稽查和(財政)審計機構(gòu)，對納稅人的完稅情況進(jìn)行檢查，保證稅法執(zhí)行和各級稅收收入實現(xiàn)。從稅收分配權(quán)來看，進(jìn)一步完善分享和共享并存的機制，一方面，確保中央財政在總規(guī)模中所占比例；另一方面，適當(dāng)增加地方政府收入，滿足地方支出需求。

　　(三)建立和完善各級政府間轉(zhuǎn)移支付制度。政府間財政轉(zhuǎn)移支付既是財政分權(quán)體制框架下調(diào)整縱向和橫向財政收支不平衡的基本手段，也是通過必要機制引導(dǎo)和平衡地方政府經(jīng)濟活動的必要手段。因此，進(jìn)一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的制度形式尤顯必要和迫切。其一，建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度，實行中央向地方無條件的資金轉(zhuǎn)移。兼顧縱向和橫向平衡標(biāo)準(zhǔn)，在縱向上突出中央的資金補助或稅收返還，在橫向上平衡區(qū)域之間的收入差距，以激勵發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和對欠發(fā)達(dá)地區(qū)予以補助。其二，建立規(guī)范化的特殊轉(zhuǎn)移支付制度。對于不可預(yù)期情況在縱向?qū)嵭兄醒胝�府的專項撥款，在橫向?qū)嵭械貐^(qū)之間的橫向援助，以降低由此所導(dǎo)致的收入差距擴大情況。其三，加強和完善省以下的轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)。本著突出重點、積極穩(wěn)妥以及簡單規(guī)范的原則，逐步擴大轉(zhuǎn)移支付體系向縣(鄉(xiāng))一級的延伸，縮小轄區(qū)內(nèi)財力差距，促進(jìn)區(qū)域之間和諧健康發(fā)展和全社會福利水平的提高。