湖南省審計(jì)廳從去年至今，陸續(xù)對(duì)29條高速公路進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，通過審計(jì)，有效促進(jìn)了項(xiàng)目建設(shè)邊整改、邊規(guī)范、邊提高，該省目前發(fā)布的初步統(tǒng)計(jì)公告說，此項(xiàng)審計(jì)已為國(guó)家節(jié)約建設(shè)資金達(dá)8.18億元。
從汶川地震災(zāi)后重建項(xiàng)目開始，跟蹤審計(jì)頻繁進(jìn)入大眾視線，伴隨的爭(zhēng)議也從未停止，究竟什么是跟蹤審計(jì)？跟蹤審計(jì)的空間又有多大？特定項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)
早在2001年審計(jì)署頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》第二十三條就有規(guī)定：對(duì)財(cái)政性資金投入較大或者關(guān)系國(guó)際民生的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)其前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工投產(chǎn)的全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)。
所謂跟蹤審計(jì)，是指獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)范，跟蹤專項(xiàng)資金預(yù)算、撥款、分配、使用的全過程。跟蹤審計(jì)是相對(duì)于常規(guī)的“事后審計(jì)”而言，是一種動(dòng)態(tài)的管理，由過去定期、不定期的審計(jì)發(fā)展到駐場(chǎng)實(shí)時(shí)審計(jì)，是一種“貼身”的審計(jì)模式。
審計(jì)署固定資產(chǎn)投資審計(jì)司處長(zhǎng)譚志武告訴記者，跟蹤審計(jì)早在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)出現(xiàn)，1998年3月時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在《政府工作報(bào)告》中提出對(duì)重大項(xiàng)目要開展專項(xiàng)審計(jì)和跟蹤審計(jì)。
但由于當(dāng)時(shí)條件不成熟，跟蹤審計(jì)沒有廣泛開展起來。2008年，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義提出審計(jì)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”這一理論后，審計(jì)署開始在汶川抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建、擴(kuò)大內(nèi)需、京滬高鐵等審計(jì)項(xiàng)目中大規(guī)模開展跟蹤審計(jì)，跟蹤審計(jì)逐漸成為一種新的審計(jì)形式。
一般來說哪些項(xiàng)目可以進(jìn)行跟蹤審計(jì)呢？中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院財(cái)務(wù)與金融系教授宋常告訴記者，如果有足夠的審計(jì)力量，所有的項(xiàng)目都可以進(jìn)行跟蹤審計(jì)。但是，在資金、人力都有限的情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)在選擇跟蹤審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，需要有重點(diǎn)傾斜，跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目應(yīng)該確定為一些涉及重大資金或民生的重大工程。
“跟蹤審計(jì)所選的項(xiàng)目一般需考量以下三種情況：體現(xiàn)特定時(shí)期的工作重心；體現(xiàn)民本思想，反映民意、民情的項(xiàng)目；體現(xiàn)其它重大、重要的關(guān)系到社會(huì)責(zé)任的項(xiàng)目。”宋常說。
事實(shí)上，據(jù)目前資料顯示，跟蹤審計(jì)也的確多見于上述幾類特定投資項(xiàng)目：如汶川地震、甘肅舟曲等災(zāi)后恢復(fù)重建實(shí)施跟蹤審計(jì)，河南省審計(jì)廳對(duì)高速公路尾工工程建設(shè)實(shí)施跟蹤審計(jì)，遼寧省審計(jì)廳跟蹤審計(jì)連云港30萬噸級(jí)航道建設(shè)項(xiàng)目等。
成本與效益的權(quán)衡
目前跟蹤審計(jì)多在一些特定的工程項(xiàng)目上，在審計(jì)工作中所占比重并不高。但從跟蹤審計(jì)進(jìn)入大眾視線，隨之而來的“成本效益”之爭(zhēng)就未停止過：一種頗耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力的新興審計(jì)形式，是否可能“出力不討好”？宋常解釋說，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來講，一般的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)，查出問題再行處置的時(shí)候，往往損失已經(jīng)造成了。而跟蹤審計(jì)把審計(jì)的關(guān)口適當(dāng)前移，資金一啟動(dòng)，審計(jì)就開始了。如此一來，跟蹤審計(jì)能夠及時(shí)有效地挽回?fù)p失，相對(duì)節(jié)約資金，其獲得的經(jīng)濟(jì)效益是不容小視的。
事實(shí)上，一旦跟蹤審計(jì)發(fā)揮作用，取得的效果也是非常驚人的。已經(jīng)公布的2009年《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告》顯示，在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建當(dāng)中，審計(jì)署先后對(duì)1.3萬個(gè)重建項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，在跟蹤審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)與各地各部門緊密配合，堅(jiān)持邊審計(jì)、邊督促整改、邊促進(jìn)規(guī)范提高，節(jié)約重建資金和挽回?fù)p失14.71億元。
“投入更多經(jīng)費(fèi)，如果能挽回潛在的巨大損失，這些成本與節(jié)約的資金相比，簡(jiǎn)直是小巫見大巫了。”宋常說，“更何況，跟蹤審計(jì)一般是針對(duì)涉及民生的重大項(xiàng)目，挽回的損失不只是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益，還體現(xiàn)在社會(huì)效益和生態(tài)效益。審計(jì)機(jī)關(guān)是在履行監(jiān)督職能，跟蹤審計(jì)的目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問題，促進(jìn)整改。”宋常表示，政府機(jī)構(gòu)的審計(jì)本身就不是一個(gè)盈利行為。審計(jì)機(jī)關(guān)須要以較少的投入來進(jìn)行審計(jì)，而跟蹤審計(jì)花費(fèi)了相對(duì)較多的人力、物力資源，但不能以此來否定跟蹤審計(jì)。在一些涉及民生的重大事項(xiàng)上，跟蹤審計(jì)還能在預(yù)防腐敗、安撫民心等方面起到一定作用，能更好的發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的功能。
吸收中介機(jī)構(gòu)力量參與審計(jì)
審計(jì)工作的深度、廣度、時(shí)間直接牽涉到審計(jì)成本的大小，而在現(xiàn)實(shí)層面，避免因跟蹤審計(jì)造成資源浪費(fèi)，則可以在具體操作環(huán)節(jié)下加以注意。
事實(shí)上，審計(jì)機(jī)關(guān)在選擇跟蹤審計(jì)項(xiàng)目時(shí)往往非常慎重。某地審計(jì)局一位相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，在判斷哪些項(xiàng)目需要進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)，該局往往會(huì)選擇“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注的和涉及民生的、工程時(shí)間比較長(zhǎng)”的政府實(shí)施工程來進(jìn)行跟蹤審計(jì)。在經(jīng)過縝密的調(diào)研論證后，審計(jì)部門再確定對(duì)哪些政府實(shí)施工程和重大投資項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)。而在跟蹤審計(jì)的具體實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)必須做到“有所為、有所不為”。如果面面俱到，那么審計(jì)機(jī)關(guān)要投入較大的審計(jì)成本，其審計(jì)力量也恐不及。
社會(huì)中介機(jī)構(gòu)力量的參與則為政府跟蹤審計(jì)“添磚加瓦”。湖南省審計(jì)廳對(duì)29條高速公路跟蹤審計(jì)時(shí)，因項(xiàng)目多、周期長(zhǎng)、資金量大，該廳探索跟蹤審計(jì)新途徑，吸納會(huì)計(jì)師事務(wù)所這類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)共同對(duì)高速公路項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的參與，有效地彌補(bǔ)了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量不足的問題。
但據(jù)一位不愿透露身份的會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙人介紹說，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在承擔(dān)這種審計(jì)任務(wù)的時(shí)候，多數(shù)只收取少量的費(fèi)用甚至免費(fèi)。對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來說，能獲得參與政府跟蹤審計(jì)的機(jī)會(huì)，這不僅可以履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，更是一條與官方溝通聯(lián)系的渠道。