廣東省財政廳日前出臺文件《廣東省調(diào)整完善分稅制財政管理體制實施方案》（以下簡稱《方案》），對省以下分稅制財政關(guān)系做出調(diào)整，規(guī)定從2011年1月1日起提高省級財政在省與市縣共享稅收入中的分配比例。
廣東省目前的分稅體制下，屬于省級與市縣共享收入的稅種包括不屬于中央和省級固定收入的企業(yè)所得稅、個人所得稅、金融保險行業(yè)以外的營業(yè)稅以及土地增值稅，此前這部分稅收中40%歸省級財政，另外60%歸市縣級財政。調(diào)整之后省級所占部分將提高到50%。
“‘存量不變、增量調(diào)整’是此次調(diào)整完善分稅制的原則之一，”廣東省財政廳相關(guān)官員對《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》記者表示，“即在保障市縣既得財力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性的基礎(chǔ)上，增強省級宏觀調(diào)控能力，適度均衡地區(qū)財力，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。”
但相關(guān)專家亦對新方案表示了擔(dān)憂，一位廣東省地方財政的專家對本報記者表示，各級政府的財政開支都有較強剛性，特別是基層政府承擔(dān)了較多提供公共服務(wù)的功能，調(diào)整分稅關(guān)系后減少市縣政府的財政收入能否通過省級宏觀調(diào)控得到補充將需要特別注意。
加強省級財力促區(qū)域平衡
上述官員指出，省本級財政收入比重不斷下降，廣東省區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀亟待解決，而省級財政承擔(dān)的推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣以下政權(quán)基本財力等方面的任務(wù)又十分繁重，是此次從財力加強上提高省級宏觀調(diào)控能力的最主要原因。
根據(jù)廣東省財政廳公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，累計至2010年11月，廣東省地方一般預(yù)算收入完成4058億元，比2009年同期增長23.73%。其中珠三角九市完成2837億元，占同期預(yù)算收入近70%，粵東、粵西、粵北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)共完成預(yù)算收入412億元，只占全省預(yù)算收入的10%左右。
“2008年廣東地區(qū)發(fā)展差異系數(shù)為0.746，高于全國0.58的平均水平”，上述官員表示，“2009年，粵東、粵西、粵北地區(qū)人均GDP及人均一般預(yù)算收入僅為珠江三角洲地區(qū)的1/4和1/6，其基本公共服務(wù)人均支出亦不到珠江三角洲地區(qū)的一半，與《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》提出的到2020年實現(xiàn)區(qū)域間人均基本公共服務(wù)支出差距控制在20%以內(nèi)的目標(biāo)仍有較大差距。”
對于省級財力增強后的相應(yīng)使用用途，《方案》中指出，調(diào)整分稅制后，要進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付機制，逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，重點增強欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政保障能力，推進(jìn)全省基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。
“轉(zhuǎn)移支付中專款專用的一大部分很大程度上限制了市縣級財力的增長，這也是近年來各省財力下放的重要原因，”中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院教授薛剛表示，“如果不加大一般性轉(zhuǎn)移支付，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財力補充就不能真正增加基層政府提供公共服務(wù)的能力。”
“新增省級財力也會用于出臺廣東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的相關(guān)配套措施，”上述官員表示，“通過發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，支持珠江三角洲地區(qū)提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”
據(jù)廣東省財政廳的計劃，通過此次調(diào)整分稅制體制和加大轉(zhuǎn)移支付力度，可有效縮小區(qū)域間財力差距，預(yù)計5年內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均支出比值可達(dá)到江蘇省2.26:1的水平；到2015年，粵東西北地區(qū)人均基本公共服務(wù)支出占珠三角地區(qū)比例可由目前的57%提高到70%左右；到2020年可基本實現(xiàn)區(qū)域差距控制在20%以內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。
反其道而行之
除了廣東省以外，部分其他省市亦陸續(xù)在最近兩年對省級和市縣的稅收分成比例作出不同程度的調(diào)整。
2009年湖南省將原先省市共分的土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用全部下放到市縣級財政，并提高市縣級財政在增值稅、營業(yè)稅和資源稅三個共享稅種中的分成比例至75%。2011年1月1日開始湖北省亦將所有省級共享稅收收入下劃到市縣級財政，作為其固定收入。
而此次廣東省調(diào)整省以下財政分稅體制，反而集中了省級財力，上述官員表示這是因為廣東省本身的省級一般預(yù)算收入比重過低。
根據(jù)記者從廣東省財政廳處獲得的資料顯示，受中央體制改革和省級財政收入結(jié)構(gòu)性因素影響，2009年省級一般預(yù)算收入占全省的比重降至19.9%，明顯低于全國23.5%和東部地區(qū)23.8%的平均水平，比所得稅分享改革前2001年的26.7%下降了6.8個百分點。
“近年來廣東省級財政堅持‘壓省級、保地方’，而最近幾年廣東省級一般預(yù)算收入占全省收入的比例逐年下降，已經(jīng)不得不重新調(diào)整省和市縣間財政收入分配格局。”上述廣東省財政廳官員表示。
根據(jù)廣東省財政廳的預(yù)測，到2015年省級集中財力爭取達(dá)到約100億元左右，省級財力占全省比重與全國平均水平大體相當(dāng)，集中度較為溫和，在市縣承受范圍之內(nèi)。
此外，廣東省財政廳相關(guān)工作人員對本報記者表示，原先預(yù)計在新方案推出時對分稅關(guān)系調(diào)整后未來省級財政新增的財力規(guī)模作一個估測，但最后由于現(xiàn)實原因這項工作難以進(jìn)行，“每年規(guī)模都不一樣，現(xiàn)在只能以2010年尾基期年，具體確定辦法由省財政廳根據(jù)實際情況另行研究決定。”
對此，中山大學(xué)嶺南學(xué)院財稅系副教授劉虹則表示，用加強省級宏觀調(diào)控財力對平衡地區(qū)間公共服務(wù)差異有一定意義，但應(yīng)在提高省級分享比例的同時配備完善的對新增財力的使用方案，“對于新方案調(diào)整后受到影響的財政收入份額的規(guī)模預(yù)計和補償方案都應(yīng)該有所籌劃。”