近日，財政部會同衛(wèi)生部修訂印發(fā)了《醫(yī)院財務制度》（財社[2010]306號）和《醫(yī)院會計制度》（財會[2010]27號），制定印發(fā)了《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務制度》（財社[2010]307號）和《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)會計制度》（財會[2010]26號），中國注冊會計師協(xié)會制定印發(fā)了《醫(yī)院財務報表審計指引》（會協(xié)[2011]3號），以下統(tǒng)稱五項制度。日前，財政部副部長王軍就上述五項制度有關(guān)問題回答了記者提問。
問：請介紹一下出臺實施五項制度的背景情況和主要考慮。
答：1998年頒布的醫(yī)院財務、會計制度對于規(guī)范體制轉(zhuǎn)軌初期的醫(yī)療機構(gòu)財務管理和會計核算發(fā)揮了重要作用。但隨著醫(yī)療衛(wèi)生體制和財政財務管理體制改革的日益深化，醫(yī)療機構(gòu)的運營環(huán)境發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟活動也更加復雜，迫切需要進一步健全醫(yī)院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財務、會計和審計監(jiān)督制度，完善財務會計管理機制，強化內(nèi)部控制和外部監(jiān)督，準確核算反映財務信息，滿足各方面管理監(jiān)督的需要。
首先，五項制度的同步推出是落實醫(yī)改有關(guān)精神的要求。2009年黨中央、國務院發(fā)布的醫(yī)改意見、實施方案以及相關(guān)的政府衛(wèi)生投入、公立醫(yī)院改革等配套文件都對完善財務、會計管理制度，嚴格預算管理，加強財務監(jiān)管和運行監(jiān)督提出明確要求。適應深化醫(yī)改的要求，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《財政部關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》（國辦發(fā)[2009]56號）則明確提出，將醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入注冊會計師審計范圍。因此，出臺實施五項制度是落實上述文件規(guī)定、規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)運行機制的重要舉措。
其次，五項制度的同步推出是深化財政財務管理體制改革、實現(xiàn)科學化精細化管理的需要。目前，我國已初步建立了以部門預算、國庫集中收付、政府采購等為主要內(nèi)容的現(xiàn)代預算管理制度，財政科學化精細化管理程度越來越高，客觀上也要求進一步完善醫(yī)療機構(gòu)財務管理體制，調(diào)整其會計核算內(nèi)容和方法，充分利用會計師事務所等社會中介機構(gòu)加大審計監(jiān)督力度。
第三，維護公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)公益性也需要進一步完善財務方面的管理。醫(yī)改意見提出要維護公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性。財會管理是公立醫(yī)院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)經(jīng)濟管理工作的中心，也是機構(gòu)內(nèi)部管理的重要杠桿，客觀上要求進一步改革和完善財務、會計制度，進一步提高財務會計信息的準確性，為加強醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)濟管理、維護公益性提供決策依據(jù)，加強經(jīng)濟核算，完善內(nèi)部管理，提高資金使用效益。
基于上述原因，財政部會同衛(wèi)生部等有關(guān)部門本著有利于醫(yī)療機構(gòu)加強財務管理和會計核算，全面提升管理水平，提高服務效率和市場競爭力；有利于科學制定醫(yī)療服務價格，控制醫(yī)療費用不合理增長，逐步降低群眾醫(yī)藥費用負擔；有利于政府切實加強對醫(yī)療機構(gòu)的財務監(jiān)管和運行監(jiān)督，維護公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的公益性；有利于充分發(fā)揮注冊會計師的作用，加強醫(yī)療機構(gòu)審計監(jiān)督，保障醫(yī)療機構(gòu)財務行為和會計核算合法、科學、規(guī)范、透明的原則，在大量調(diào)研、多次座談和反復研究修改完善的基礎上，同步推出了五項制度。
問：與原有醫(yī)院財務、會計制度相比較，新修訂的醫(yī)院財務、會計制度主要有哪些變化？
答：根據(jù)醫(yī)改意見和實施方案關(guān)于公立醫(yī)院改革的相關(guān)要求，新修訂的醫(yī)院財務、會計制度充分體現(xiàn)公立醫(yī)院的公益性特點，強化了醫(yī)院的收支管理和成本核算，在醫(yī)療藥品收支核算、醫(yī)療成本歸集核算體系、會計科目和財務報告體系、醫(yī)院財務報表注冊會計師審計等方面凸顯了一系列重大創(chuàng)新。具體來說：
第一，強化預算約束與管理，將醫(yī)院所有收支全部納入預算管理，維護預算的完整性、嚴肅性，杜絕隨意調(diào)整項目支出等問題，促進醫(yī)院規(guī)范運營。新制度明確規(guī)定對醫(yī)院實行“核定收支、定項補助、超支不補、結(jié)余按規(guī)定使用”的預算管理辦法，并規(guī)定地方可結(jié)合實際，對有條件的醫(yī)院開展“核定收支、以收抵支、超收上繳、差額補助、獎懲分明”等多種管理辦法的試點。在明確醫(yī)院預算管理總體辦法的基礎上，與財政預算管理體制改革相銜接，新制度對醫(yī)院預算的編制、執(zhí)行、決算等各個環(huán)節(jié)所遵循的方法、原則、程序等做出了詳細規(guī)定，并明確了主管部門（或舉辦單位）、財政部門以及醫(yī)院等主體在預算管理各環(huán)節(jié)中的職責。
第二，夯實資產(chǎn)負債信息，加強資產(chǎn)管理與財務風險防范，全面、真實反映醫(yī)院資產(chǎn)負債情況，為嚴格規(guī)范醫(yī)院籌資和投資行為提供有力的政策依據(jù)。新制度規(guī)定，醫(yī)院要完整核算所擁有的資產(chǎn)和負債，全面披露資產(chǎn)負債信息，客觀反映資產(chǎn)的使用消耗和實際價值。同時強化管控手段，限制非流動負債的借入，嚴格大型設備購置、對外投資論證報批程序。
第三，科學界定收支分類，規(guī)范收支核算管理。新制度規(guī)定，根據(jù)收入按來源、支出按用途劃分的原則，合理調(diào)整醫(yī)院收支分類，配合推進醫(yī)藥分開改革進程，弱化藥品加成對醫(yī)院的補償作用，將藥品收支納入醫(yī)療收支統(tǒng)一核算，根據(jù)業(yè)務活動需要，收支分類中單獨核算科研、教學項目收支。這些規(guī)定既體現(xiàn)了醫(yī)院的公益性質(zhì)和業(yè)務特點，又規(guī)范了醫(yī)院的各項收支核算與管理。
第四，硬化成本核算，強化成本控制。醫(yī)改實施方案明確提出，要加強公立醫(yī)院成本核算與控制，定期開展醫(yī)療服務成本測算，科學考評醫(yī)療服務效率。新的醫(yī)院財務、會計制度重點強化了對成本管理的要求，對成本管理的目標、成本核算的對象、成本分攤的流程、成本范圍、成本分析和成本控制等作出了明確規(guī)定，細化了醫(yī)療成本歸集核算體系，為醫(yī)療成本的分攤與核算提供口徑一致、可供驗證的基礎數(shù)據(jù)。這些規(guī)定，對于醫(yī)院加強自身的運行管理、全面提升成本核算與控制水平提供了有力的數(shù)據(jù)支持，并為今后管理部門制定合理的醫(yī)療服務價格提供了參考依據(jù)。
第五，改進完善會計科目和財務報告體系。新制度對科目體系進行了全面梳理和完善，充實了各科目的確認、計量等核算內(nèi)容，使醫(yī)院的日常核算依據(jù)更為明確。同時，改進完善了醫(yī)院財務報告體系，新增了現(xiàn)金流量表、財政補助收支情況表及報表附注，改進了各報表的項目及其排列方式，還提供了作為財務情況說明書附表的成本報表的參考格式。這一方面使醫(yī)院的財務報表體系與國際慣例和企業(yè)會計更為協(xié)調(diào)，增強了通用性，另一方面也兼顧了醫(yī)院的實際情況，使醫(yī)院的財務報表體系更為完整，以滿足財務管理、預算管理、成本管理等多方面的信息需求。
問：為什么要單獨制定基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務、會計制度？主要特點是什么？
答：隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革不斷深入，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在醫(yī)療衛(wèi)生服務體系中的作用也越來越重要。專門為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)制定財務、會計制度，主要是考慮到醫(yī)改意見及實施方案對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與公立醫(yī)院提出了不同要求，以及新形勢下基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和公立醫(yī)院在政策和管理上存在的較大差異。具體來說：
一是在職能定位上，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)主要負責提供疾病預防控制等公共衛(wèi)生服務及基本醫(yī)療服務，而公立醫(yī)院主要承擔危重急癥和疑難病癥、科研、教學等綜合方面的職能。
二是在財務管理辦法上，政府對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)更多地強調(diào)收支活動的預算管控，而對醫(yī)院則采取預算管理和成本核算相結(jié)合的辦法。
三是在補償政策上，醫(yī)改意見提出，政府對其舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可采取購買服務等方式核定政府補助，保障其正常運行，而對醫(yī)院只對其基本建設和設備購置、扶持重點學科發(fā)展、符合國家規(guī)定的離退休人員費用和政策性虧損等給予補助。
四是在財務管理和會計核算方面，由于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)業(yè)務內(nèi)容相對單一，財會人員數(shù)量較少，在核算要求、成本管理和財務分析等方面，明顯有別于公立醫(yī)院。
基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務、會計制度具有以下幾個顯著特點：
第一，強化預算約束機制，層層落實責任。制度明確規(guī)定，政府對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)實行“核定任務、核定收支、績效考核補助、超支不補、結(jié)余按規(guī)定使用”的預算管理辦法。從財務管理到會計核算都涵蓋了不同管理模式，同時考慮到各地基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務管理和會計核算水平的差異，對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、集中管理”的財務管理體制，并對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務集中核算和會計委托代理記賬作出規(guī)范。同時，要求把預算和財務管理責任層層落實到各部門、各環(huán)節(jié)，并通過會計核算與預算的銜接，實現(xiàn)強化財務監(jiān)管和會計監(jiān)督、加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部管理、確保資金�？顚Ｓ谩⒊浞职l(fā)揮資金使用效益的目的。
第二，合理劃分收支，體現(xiàn)職能定位。明確了基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)收入主要由醫(yī)療收入、財政補助收入和上級補助收入構(gòu)成，在會計核算流程中清晰反映了各種補償渠道的資金流程。根據(jù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)提供公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療服務的職能定位，設立公共衛(wèi)生支出科目，同時，體現(xiàn)政府對基本建設和設備購置足額安排的補償機制，將政府承擔的基本建設和設備購置支出單獨反映。
第三，規(guī)范資產(chǎn)管理，防范財務風險。根據(jù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的預算管理要求和補償機制，并考慮簡化核算的需要，對其不要求進行以權(quán)責發(fā)生制為基礎的成本核算，無需計提固定資產(chǎn)折舊或提取修購基金。通過嚴格禁止對外投資，控制大型設備購置和借款行為，合理劃分和核算報告各類收支，防止醫(yī)療費用不合理上漲，控制財務風險，維護公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性。
第四，結(jié)合實施績效工資，設立獎勵基金，建立激勵機制。在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)專用基金中設置獎勵基金，規(guī)定執(zhí)行核定收支等預算管理方式的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，在年度終了對核定任務完成情況進行績效考核合格后，可按照業(yè)務收支結(jié)余的一定比例提取獎勵基金，由基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)結(jié)合績效工資的實施用于職工績效考核獎勵，以完善激勵約束機制，充分調(diào)動基層醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)務人員的積極性，促使其更好地參與醫(yī)改、服務醫(yī)改。
問：新的醫(yī)院財務、會計制度中明確規(guī)定醫(yī)院年度財務報告應按規(guī)定經(jīng)過注冊會計師審計，中國注冊會計師協(xié)會還專門制定了相應的醫(yī)院財務報表審計指引。為什么要建立醫(yī)院年度財務報表注冊會計師審計制度？醫(yī)院財務報表審計指引具有哪些特點？
答：建立醫(yī)院年度財務報告注冊會計師審計制度，具有以下三個方面的重要意義：
第一，是配合深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的需要。衛(wèi)生部會同財政部等部門印發(fā)的《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點的指導意見》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)[2010]20號）等醫(yī)改配套文件均對發(fā)揮會計師事務所的審計監(jiān)督作用提出明確要求。落實醫(yī)改意見及實施方案有關(guān)要求，摸清醫(yī)院家底、防范財務風險、完善激勵約束機制、加強醫(yī)院內(nèi)部預算和成本管理、加強醫(yī)改資金的使用監(jiān)督等各項工作，都離不開真實、可靠的財務信息。注冊會計師對醫(yī)院財務報表進行審計，有助于提高醫(yī)院會計信息質(zhì)量，增強財務狀況和經(jīng)營成果的真實性和公信力。
第二，是創(chuàng)新醫(yī)院財務監(jiān)督機制的需要。引入注冊會計師審計制度，有利于進一步加強對政府衛(wèi)生投入資金使用情況的監(jiān)督管理，形成科學有效的監(jiān)督體系，是確保醫(yī)改資金投入與使用安全、規(guī)范、透明和有效的重要機制。
第三，是拓展注冊會計師執(zhí)業(yè)領(lǐng)域、發(fā)揮市場監(jiān)督服務作用的需要。國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財政部關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》（國辦發(fā)[2009]56號）要求，將醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入注冊會計師審計范圍。建立醫(yī)院年度財務報表注冊會計師審計制度，有利于將注冊會計師業(yè)務拓展到醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，對于推進醫(yī)療機構(gòu)資金績效評價、強化財政監(jiān)督具有重要作用。
《醫(yī)院財務報表審計指引》體現(xiàn)了以下三個方面的特點：
第一，體現(xiàn)風險導向?qū)徲嫷南冗M審計理念。審計指引全面貫徹風險導向?qū)徲嬂砟�，注重根�?jù)風險評估結(jié)果分配審計資源，強化在醫(yī)院財務報表審計中對重大錯報風險的風險識別、評估和應對，擺脫機械的審計程序?qū)蛩季S，大大提高了審計的針對性和有效性。
第二，體現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點。與企業(yè)財務報表審計相比，醫(yī)院財務報表審計在業(yè)務流程和內(nèi)部控制、成本核算、固定資產(chǎn)管理等諸多方面具有很多特殊性。審計指引對醫(yī)院財務會計核算和內(nèi)部控制中容易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，以及注冊會計師應當實施的審計程序和注意事項進行重點闡述，指引設定了注冊會計師發(fā)現(xiàn)舞弊的責任，并對注冊會計師如何履行這一職責提供了詳細的指導和要求。
第三，體現(xiàn)主管部門的信息需求。審計指引提出了新的審計報告格式。新的審計報告格式分為兩部分，一部分是注冊會計師對財務報表出具的審計報告，包括管理層對財務報表的責任、注冊會計師的責任、審計意見；另一部分是按照法律法規(guī)要求報告的事項。這樣規(guī)定既滿足了一般財務報表使用者對醫(yī)院財務狀況和業(yè)務開展成果等信息的需求，也滿足主管部門對其他信息的報告需求。
問：各級財政部門將如何組織貫徹落實好這五項制度？
答：醫(yī)院財務、會計制度自2011年7月1日起在公立醫(yī)院改革國家聯(lián)系試點城市執(zhí)行，2012年1月1日起在全國執(zhí)行�；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務、會計制度和醫(yī)院財務報表審計指引自2011年7月1日起全面執(zhí)行。為確保制度的順利貫徹實施，各級財政部門要積極主動地會同衛(wèi)生（中醫(yī)藥）主管部門，扎實細致地做好制度實施的各項工作。
一是要高度重視，周密準備。各級財政部門要充分認識這五項制度改革的重要意義，認真領(lǐng)會制度精髓，積極會同衛(wèi)生（中醫(yī)藥）主管部門、注冊會計師行業(yè)，切實抓好新舊制度銜接以及宣傳培訓等各項準備工作。財政部將盡快出臺新舊制度銜接辦法，并會同衛(wèi)生部舉辦專題培訓班，對各省（市、區(qū)）財政廳（局）、衛(wèi)生廳（局）、中醫(yī)藥管理局有關(guān)人員及注冊會計師行業(yè)、中央直屬醫(yī)院財會人員開展制度培訓工作；地方財政部門要制定宣傳培訓工作計劃，盡快逐級開展培訓。各地財政部門還要會同衛(wèi)生主管部門（或舉辦單位、注冊會計師行業(yè)），根據(jù)本地實際，制定和完善相關(guān)配套政策，明確醫(yī)療機構(gòu)各類風險管理指標等方面的具體辦法。
二是要精心組織，保障實施。各級財政部門要會同衛(wèi)生（中醫(yī)藥）主管部門，督促會計師事務所和各類醫(yī)療機構(gòu)，切實履行職能，制定周密詳盡、切實可行的制度實施工作方案，對制度實施的工作進度、考核指標、監(jiān)督檢查及責任追究等做出具體規(guī)定，保障制度實施工作的平穩(wěn)、有序開展。同時，各級財政部門要與主管部門加強協(xié)調(diào)配合，督促醫(yī)療機構(gòu)認真落實，做好制度實施情況檢查和實施效果評估工作，切實掌握相關(guān)工作進展情況，對于制度執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的情況和問題，要及時反饋，確保制度落實到位。
三是要陽光操作，推進改革。各級財政部門要把五項制度的貫徹落實與醫(yī)改整體工作進展緊密結(jié)合，與醫(yī)療機構(gòu)體制機制綜合改革緊密結(jié)合，與政府預算管理體制改革緊密結(jié)合。通過適當?shù)呢攧�、會計信息披露增強醫(yī)療機構(gòu)業(yè)務活動和成本構(gòu)成的透明度，制約對患者的不合理收費和醫(yī)藥費用過快上漲；通過建立與績效掛鉤的財務管理體系，推動醫(yī)療機構(gòu)人事制度和收入分配制度改革；通過引進醫(yī)療機構(gòu)財務報告注冊會計師審計，加快形成內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合、全過程、全范圍的監(jiān)督體系，促進加快推進醫(yī)療機構(gòu)體制機制改革。