隨著利比亞戰(zhàn)事不斷升級(jí)，多家央企海外投資蒙受巨額虧損引起關(guān)注。根據(jù)國(guó)資委的統(tǒng)計(jì)，目前共有13家央企在利比亞的投資項(xiàng)目暫停，已披露的中國(guó)中冶、中國(guó)建筑、中國(guó)鐵建、葛洲壩四家企業(yè)，涉及的項(xiàng)目總金額已逾410億元。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額占中央企業(yè)總資產(chǎn)的19%，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)占中央企業(yè)利潤(rùn)總額37%。在中國(guó)企業(yè)的海外并購(gòu)、投資中，國(guó)有企業(yè)占據(jù)了大半壁江山。
制定新的央企海外資產(chǎn)監(jiān)管辦法迫在眉睫。全國(guó)政協(xié)委員、復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫南申指，應(yīng)改變目前只重事前風(fēng)險(xiǎn)防范的政策思路，代之以風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、分擔(dān)和補(bǔ)償?shù)瘸杀臼找娣椒�，�?gòu)建投資風(fēng)險(xiǎn)的防范與管控的法律機(jī)制。
據(jù)悉國(guó)務(wù)院有意在國(guó)務(wù)院下再增設(shè)一個(gè)海外投資監(jiān)管部門(mén)，與國(guó)資委平行，專司海外國(guó)有資產(chǎn)的保值增值工作，以協(xié)調(diào)海外國(guó)資監(jiān)管各方面的利益。
事后監(jiān)管重要性
隨著央企“走出去”規(guī)模不斷提升，其相應(yīng)的海外投資監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)也不斷暴露。
早在2010年10月25日，中國(guó)鐵建發(fā)布公告，披露公司承建的沙特輕軌項(xiàng)目因?qū)嶋H工程數(shù)量比簽約時(shí)預(yù)計(jì)工程量大幅增加等原因，預(yù)計(jì)將發(fā)生大額虧損，總虧損額約為人民幣13.85億。
而利比亞的戰(zhàn)火再次讓中國(guó)鐵建等13家央企蒙受巨額虧損。根據(jù)目前已經(jīng)披露項(xiàng)目情況的中國(guó)中冶、中國(guó)建筑、中國(guó)鐵建、葛洲壩四家企業(yè)，涉及的項(xiàng)目總金額已逾410億元。
目前，中國(guó)對(duì)于境外國(guó)資的管理主要是依據(jù)《境外國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定，但這些規(guī)定大都在上個(gè)世紀(jì)出臺(tái)且規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。2009年，商務(wù)部、發(fā)改委等分別對(duì)有關(guān)海外投資審批和監(jiān)管的規(guī)定作出修正，從總量控制和定向促進(jìn)的角度提出對(duì)海外投資實(shí)施監(jiān)管，成為國(guó)企海外投資監(jiān)管的最新參照。
全國(guó)政協(xié)委員、復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫南申指，我國(guó)現(xiàn)行的海外投資監(jiān)管政策大多以消除風(fēng)險(xiǎn)為主要規(guī)范目標(biāo)，具有濃厚的事先防范特征。“雖可在一定程度上過(guò)濾風(fēng)險(xiǎn)，但不能滿足海外投資企業(yè)的要求。”
“應(yīng)當(dāng)拋棄‘不出風(fēng)險(xiǎn)’的不切實(shí)際幻想，”孫南申表示，“而代之以風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、分擔(dān)和補(bǔ)償?shù)瘸杀臼找娣椒�，以�?gòu)建投資風(fēng)險(xiǎn)的防范與管控的法律機(jī)制。”
“央企的‘走出去’戰(zhàn)略與海外風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管本身就是矛盾的兩面，絕不能因?yàn)閱沃厥虑胺婪抖鴮⒀肫蠊芩溃ピ诤Ｍ馐袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室副主任陳少?gòu)?qiáng)表示。
在事后風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制設(shè)計(jì)上，陳少?gòu)?qiáng)認(rèn)為應(yīng)建立起央企與各政府部門(mén)聯(lián)動(dòng)的海外投資糾錯(cuò)機(jī)制，“通過(guò)糾錯(cuò)機(jī)制作為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管與國(guó)資委等部門(mén)外部監(jiān)管的銜接聯(lián)動(dòng)，建立及時(shí)的信息溝通渠道，確保損失規(guī)模不會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，并及時(shí)制定應(yīng)對(duì)措施。”
而面對(duì)如利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)因素，曾參與多家央企國(guó)際化戰(zhàn)略制定的正略鈞策咨詢公司合伙人崔自力表示，應(yīng)在央企內(nèi)或國(guó)資委層面建立起海外投資損失準(zhǔn)備金。“將海外投資損失準(zhǔn)備金作為一項(xiàng)制度化建設(shè)，提前預(yù)備風(fēng)險(xiǎn)基金，才能應(yīng)對(duì)隨時(shí)到來(lái)的市場(chǎng)環(huán)境變化。”
監(jiān)管責(zé)任究竟屬誰(shuí)
為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)資委正積極擬定修改境外投資管理?xiàng)l例規(guī)章。國(guó)資委副主任邵寧此前接受媒體采訪時(shí)表示，目前國(guó)資委正在研究《中央企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》以及《中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》，作為海外國(guó)資監(jiān)管的規(guī)范性文件。
但邵寧同時(shí)表示，“無(wú)論怎樣提高監(jiān)督的有效性，首先責(zé)任主體必須明確，因?yàn)橹醒肫髽I(yè)境外資產(chǎn)一般都是二級(jí)企業(yè)的資產(chǎn)，監(jiān)督責(zé)任首先在集團(tuán)公司。”
但崔自力認(rèn)為，央企的集團(tuán)公司負(fù)責(zé)人面臨著國(guó)資委的各方面考核所帶來(lái)的短期效益最大化沖動(dòng)，難免無(wú)法顧及企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的利益考慮，“通過(guò)現(xiàn)有的央企董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)在海外設(shè)監(jiān)事辦公室等或許是有效的方法，但這取決于央企的董事會(huì)建設(shè)推進(jìn)，目前只有不到30家央企建立了董事會(huì)制度。”
海外國(guó)資監(jiān)管條例至今尚未出臺(tái)。“這一方面是因?yàn)楹Ｍ獗O(jiān)管業(yè)務(wù)本身的復(fù)雜性導(dǎo)致了監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的難度，另一方面，各部委就加強(qiáng)央企海外監(jiān)管究竟由誰(shuí)牽頭、誰(shuí)承擔(dān)主要責(zé)任仍存有不一致的意見(jiàn)。”一位接近國(guó)資委的人士透露。
據(jù)悉，目前涉及海外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的主要有國(guó)資委、商務(wù)部、外管局等幾家主要部門(mén)，其中國(guó)資委負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，外管局關(guān)注海外國(guó)資的國(guó)際收支平衡，商務(wù)部則根據(jù)技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)要求決定海外投資審批等。除此之外，依據(jù)央企性質(zhì)的不同，各種類行業(yè)主管部門(mén)也可能成為監(jiān)管央企海外資產(chǎn)的主體。
“海外國(guó)資監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)性的問(wèn)題，國(guó)資委只是其中的一環(huán)，如果無(wú)法做好各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，則容易在監(jiān)管過(guò)程中產(chǎn)生‘短板效應(yīng)’，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管效果。”崔自力表示。
而利益協(xié)調(diào)的機(jī)制性突破正在醞釀。據(jù)悉，目前國(guó)務(wù)院有意在國(guó)務(wù)院下再增設(shè)一個(gè)海外投資監(jiān)管部門(mén)，與國(guó)資委平行，專司海外國(guó)有資產(chǎn)的保值增值工作。