國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見

（2004年1月31日國發(fā)〔2004〕3號）

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)證券市場宏觀管理的通知》（國發(fā)〔1992〕68號）下發(fā)以來，我國資本市場發(fā)展迅速，取得了舉世矚目的成就。資本市場初具規(guī)模，市場基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，法律法規(guī)體系逐步健全，市場規(guī)范化程度進(jìn)一步提高，已經(jīng)成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，為國有企業(yè)、金融市場改革和發(fā)展，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作出了重要貢獻(xiàn)。為貫徹落實(shí)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，積極推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。

一、充分認(rèn)識大力發(fā)展資本市場的重要意義

大力發(fā)展資本市場是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)，對我國實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)頭20年國民經(jīng)濟(jì)翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。一是有利于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，更大程度地發(fā)揮資本市場優(yōu)化資源配置的功能，將社會(huì)資金有效轉(zhuǎn)化為長期投資。二是有利于國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性改組，加快非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是有利于提高直接融資比例，完善金融市場結(jié)構(gòu)，提高金融市場效率，維護(hù)金融安全。

我國資本市場是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程逐步發(fā)展起來的。由于建立初期改革不配套和制度設(shè)計(jì)上的局限，資本市場還存在一些深層次問題和結(jié)構(gòu)性矛盾，制約了市場功能的有效發(fā)揮。這些問題是資本市場發(fā)展中遇到的問題，也只有在發(fā)展中逐步加以解決。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，對資本市場發(fā)展作出了部署，為我國資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展指明了方向。要認(rèn)清形勢，抓住機(jī)遇，轉(zhuǎn)變觀念，大力發(fā)展資本市場，提高直接融資比例，創(chuàng)造和培育良好的投資環(huán)境，充分發(fā)揮資本市場在促進(jìn)資本形成、優(yōu)化資源配置、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善公司治理結(jié)構(gòu)等方面的作用，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)作出新的貢獻(xiàn)。

二、推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的指導(dǎo)思想和任務(wù)

推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，遵循“公開、公平、公正”原則和“法制、監(jiān)管、自律、規(guī)范”的方針，堅(jiān)持服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)全局，實(shí)現(xiàn)與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；堅(jiān)持依法治市，保護(hù)投資者特別是社會(huì)公眾投資者的合法權(quán)益；堅(jiān)持資本市場改革的市場化取向，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用；堅(jiān)持改革的力度、發(fā)展的速度與市場可承受程度的統(tǒng)一，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系；堅(jiān)持用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題，處理好加快資本市場發(fā)展與防范市場風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系；堅(jiān)持循序漸進(jìn)，不斷提高對外開放水平。

推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的任務(wù)是：以擴(kuò)大直接融資、完善現(xiàn)代市場體系、更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用為目標(biāo)，建設(shè)透明高效、結(jié)構(gòu)合理、機(jī)制健全、功能完善、運(yùn)行安全的資本市場。要圍繞這一目標(biāo)，建立有利于各類企業(yè)籌集資金、滿足多種投資需求和富有效率的資本市場體系；完善以市場為主導(dǎo)的產(chǎn)品創(chuàng)新機(jī)制，形成價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)管理并舉、股票融資與債券融資相協(xié)調(diào)的資本市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；培育誠實(shí)守信、運(yùn)作規(guī)范、治理機(jī)制健全的上市公司和市場中介群體，強(qiáng)化市場主體約束和優(yōu)勝劣汰機(jī)制；健全職責(zé)定位明確、風(fēng)險(xiǎn)控制有效、協(xié)調(diào)配合到位的市場監(jiān)管體制，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。

三、進(jìn)一步完善相關(guān)政策，促進(jìn)資本市場穩(wěn)定發(fā)展

資本市場的穩(wěn)定發(fā)展需要相應(yīng)的政策引導(dǎo)和支持。各部門要進(jìn)一步完善相關(guān)政策，為資本市場穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

完善證券發(fā)行上市核準(zhǔn)制度。健全有利于各類優(yōu)質(zhì)企業(yè)平等利用資本市場的機(jī)制，提高資源配置效率。

重視資本市場的投資回報(bào)。要采取切實(shí)措施，改變部分上市公司重上市、輕轉(zhuǎn)制、重籌資、輕回報(bào)的狀況，提高上市公司的整體質(zhì)量，為投資者提供分享經(jīng)濟(jì)增長成果、增加財(cái)富的機(jī)會(huì)。

鼓勵(lì)合規(guī)資金入市。繼續(xù)大力發(fā)展證券投資基金。支持保險(xiǎn)資金以多種方式直接投資資本市場，逐步提高社會(huì)保障基金、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老基金、商業(yè)保險(xiǎn)資金等投入資本市場的資金比例。要培養(yǎng)一批誠信、守法、專業(yè)的機(jī)構(gòu)投資者，使基金管理公司和保險(xiǎn)公司為主的機(jī)構(gòu)投資者成為資本市場的主導(dǎo)力量。

拓寬證券公司融資渠道。繼續(xù)支持符合條件的證券公司公開發(fā)行股票或發(fā)行債券籌集長期資金。完善證券公司質(zhì)押貸款及進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理辦法，制定證券公司收購兼并和證券承銷業(yè)務(wù)貸款的審核標(biāo)準(zhǔn)，在健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的前提下，為證券公司使用貸款融通資金創(chuàng)造有利條件。穩(wěn)步開展基金管理公司融資試點(diǎn)。

積極穩(wěn)妥解決股權(quán)分置問題。規(guī)范上市公司非流通股份的轉(zhuǎn)讓行為，防止國有資產(chǎn)流失。穩(wěn)步解決目前上市公司股份中尚不能上市流通股份的流通問題。在解決這一問題時(shí)要尊重市場規(guī)律，有利于市場的穩(wěn)定和發(fā)展，切實(shí)保護(hù)投資者特別是公眾投資者的合法權(quán)益。

完善資本市場稅收政策。研究制定鼓勵(lì)社會(huì)公眾投資的稅收政策，完善證券、期貨公司的流轉(zhuǎn)稅和所得稅征收管理辦法，對具備條件的證券、期貨公司實(shí)行所得稅集中征管。

四、健全資本市場體系，豐富證券投資品種

建立多層次股票市場體系。在統(tǒng)籌考慮資本市場合理布局和功能定位的基礎(chǔ)上，逐步建立滿足不同類型企業(yè)融資需求的多層次資本市場體系，研究提出相應(yīng)的證券發(fā)行上市條件并建立配套的公司選擇機(jī)制。繼續(xù)規(guī)范和發(fā)展主板市場，逐步改善主板市場上市公司結(jié)構(gòu)。分步推進(jìn)創(chuàng)業(yè)板市場建設(shè)，完善風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，拓展中小企業(yè)融資渠道。積極探索和完善統(tǒng)一監(jiān)管下的股份轉(zhuǎn)讓制度。

積極穩(wěn)妥發(fā)展債券市場。在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)通過發(fā)行公司債券籌集資金，改變債券融資發(fā)展相對滯后的狀況，豐富債券市場品種，促進(jìn)資本市場協(xié)調(diào)發(fā)展。制定和完善公司債券發(fā)行、交易、信息披露、信用評級等規(guī)章制度，建立健全資產(chǎn)抵押、信用擔(dān)保等償債保障機(jī)制。逐步建立集中監(jiān)管、統(tǒng)一互聯(lián)的債券市場。

穩(wěn)步發(fā)展期貨市場。在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，逐步推出為大宗商品生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供發(fā)現(xiàn)價(jià)格和套期保值功能的商品期貨品種。

建立以市場為主導(dǎo)的品種創(chuàng)新機(jī)制。研究開發(fā)與股票和債券相關(guān)的新品種及其衍生產(chǎn)品。加大風(fēng)險(xiǎn)較低的固定收益類證券產(chǎn)品的開發(fā)力度，為投資者提供儲(chǔ)蓄替代型證券投資品種。積極探索并開發(fā)資產(chǎn)證券化品種。

五、進(jìn)一步提高上市公司質(zhì)量，推進(jìn)上市公司規(guī)范運(yùn)作

提高上市公司質(zhì)量。上市公司的質(zhì)量是證券市場投資價(jià)值的源泉。上市公司董事和高級管理人員要把股東利益最大化和不斷提高盈利水平作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要進(jìn)一步完善股票發(fā)行管理體制，推行證券發(fā)行上市保薦制度，支持競爭力強(qiáng)、運(yùn)作規(guī)范、效益良好的公司發(fā)行上市，從源頭上提高上市公司質(zhì)量。鼓勵(lì)已上市公司進(jìn)行以市場為主導(dǎo)的、有利于公司持續(xù)發(fā)展的并購重組。進(jìn)一步完善再融資政策，支持優(yōu)質(zhì)上市公司利用資本市場加快發(fā)展，做優(yōu)做強(qiáng)。

規(guī)范上市公司運(yùn)作。完善上市公司法人治理結(jié)構(gòu)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，真正形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機(jī)制。強(qiáng)化董事和高管人員的誠信責(zé)任，進(jìn)一步完善獨(dú)立董事制度。規(guī)范控股股東行為，對損害上市公司和中小股東利益的控股股東進(jìn)行責(zé)任追究。強(qiáng)化上市公司及其他信息披露義務(wù)人的責(zé)任，切實(shí)保證信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性。建立健全上市公司高管人員的激勵(lì)約束機(jī)制。

完善市場退出機(jī)制。要采取有效措施，結(jié)合多層次市場體系建設(shè)，進(jìn)一步完善市場退出機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)上市公司優(yōu)勝劣汰的同時(shí)，建立對退市公司高管人員失職的責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)保護(hù)投資者的合法權(quán)益。

六、促進(jìn)資本市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展，提高執(zhí)業(yè)水平

把證券、期貨公司建設(shè)成為具有競爭力的現(xiàn)代金融企業(yè)。根據(jù)審慎監(jiān)管原則，健全證券、期貨公司的市場準(zhǔn)入制度。督促證券、期貨公司完善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范其股東行為，強(qiáng)化董事會(huì)和經(jīng)理人員的誠信責(zé)任。改革證券、期貨客戶交易結(jié)算資金管理制度，研究健全客戶交易結(jié)算資金存管機(jī)制。嚴(yán)禁挪用客戶資產(chǎn)，切實(shí)維護(hù)投資者合法權(quán)益。證券、期貨公司要完善內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)對分支機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一管理。完善以凈資本為核心的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系，督促證券、期貨公司實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)務(wù)政策。鼓勵(lì)證券、期貨公司通過兼并重組、優(yōu)化整合做優(yōu)做強(qiáng)。建立健全證券、期貨公司市場退出機(jī)制。

加強(qiáng)對其他中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。規(guī)范發(fā)展證券期貨投資咨詢機(jī)構(gòu)、證券資信評級機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理，提高中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)水平。

七、加強(qiáng)法制和誠信建設(shè)，提高資本市場監(jiān)管水平

健全資本市場法規(guī)體系，加強(qiáng)誠信建設(shè)。按照大力發(fā)展資本市場的總體部署，健全有利于資本市場穩(wěn)定發(fā)展和投資者權(quán)益保護(hù)的法規(guī)體系。要清理阻礙市場發(fā)展的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及政策性文件，為大力發(fā)展資本市場創(chuàng)建良好的法制環(huán)境。要按照健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)信用體系的要求，制定資本市場誠信準(zhǔn)則，維護(hù)誠信秩序，對嚴(yán)重違法違規(guī)、嚴(yán)重失信的機(jī)構(gòu)和個(gè)人堅(jiān)決實(shí)施市場禁入措施。

推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)資本市場監(jiān)管。按照深化行政審批制度改革和貫徹實(shí)施《行政許可法》的要求，提高執(zhí)法人員的自身素質(zhì)和執(zhí)法水平。樹立與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管理念，建立健全與資本市場發(fā)展階段相適應(yīng)的監(jiān)管方式，完善監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管力量，整合監(jiān)管資源，培養(yǎng)一支政治素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)過硬的監(jiān)管隊(duì)伍。通過實(shí)施有效的市場監(jiān)管，努力提高市場的公正性、透明度和效率，降低市場系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保障市場參與者的合法權(quán)益。

發(fā)揮行業(yè)自律和輿論監(jiān)督作用。要發(fā)揮證券期貨交易所、登記結(jié)算公司、證券期貨業(yè)協(xié)會(huì)、律師、會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評估等行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理作用。要引導(dǎo)和加強(qiáng)新聞媒體對證券期貨市場的宣傳和監(jiān)督。

八、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，防范和化解市場風(fēng)險(xiǎn)

營造良好的資本市場發(fā)展環(huán)境。資本市場的風(fēng)險(xiǎn)防范關(guān)系到國家的金融安全和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。各地區(qū)、各部門都要關(guān)心和支持資本市場的規(guī)范發(fā)展，在出臺涉及資本市場的政策措施時(shí)，要充分考慮資本市場的敏感性、復(fù)雜性和特殊性，并建立信息共享、溝通便捷、職責(zé)明確的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，為市場穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

共同防范和化解市場風(fēng)險(xiǎn)。各地區(qū)、各部門要切實(shí)履行《公司法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，采取有效措施防止和及時(shí)糾正發(fā)起人虛假出資、大股東或?qū)嶋H控制人侵占上市公司資產(chǎn)的行為；各地區(qū)和有關(guān)主管部門要依法加強(qiáng)對退市公司的管理，確市工作平穩(wěn)順利。對有重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)必須退出資本市場或采取其他行政處置措施的證券、期貨公司，地方人民政府、金融監(jiān)管部門以及公安、司法等部門，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，按照法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，采取積極有效措施做好風(fēng)險(xiǎn)處置工作。各地區(qū)、各部門必須建立應(yīng)對資本市場突發(fā)事件的快速反應(yīng)機(jī)制和防范化解風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。

嚴(yán)厲打擊證券期貨市場違法活動(dòng)。各地區(qū)要貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的有關(guān)精神，嚴(yán)格禁止本地區(qū)非法發(fā)行證券、非法設(shè)立證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)、非法代理證券期貨買賣、非法或變相設(shè)立證券期貨交易場所及其他證券期貨違法活動(dòng)。財(cái)政、公安、審計(jì)、工商等政府部門和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，加大打擊力度，維護(hù)資本市場秩序。

九、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)對外開放

嚴(yán)格履行我國加入世貿(mào)組織關(guān)于證券服務(wù)業(yè)對外開放的承諾。鼓勵(lì)具備條件的境外證券機(jī)構(gòu)參股證券公司和基金管理公司，繼續(xù)試行合格的境外機(jī)構(gòu)投資者制度。

積極利用境外資本市場。遵循市場規(guī)律和國際慣例，支持符合條件的內(nèi)地企業(yè)到境外發(fā)行證券并上市。支持符合條件的內(nèi)地機(jī)構(gòu)和人員到境外從事與資本市場投資相關(guān)的服務(wù)業(yè)務(wù)和期貨套期保值業(yè)務(wù)。認(rèn)真研究合格的境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度。

加強(qiáng)交流與合作。落實(shí)與香港、澳門更緊密經(jīng)貿(mào)合作安排。進(jìn)一步加強(qiáng)與相關(guān)國際組織及境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與合作。

大力發(fā)展資本市場是黨中央、國務(wù)院從全局和戰(zhàn)略出發(fā)作出的重要決策，各地區(qū)、各部門務(wù)必高度重視，樹立全局觀念，充分認(rèn)識發(fā)展資本市場的重要性，堅(jiān)定信心、抓住機(jī)遇、開拓創(chuàng)新，共同為資本市場發(fā)展創(chuàng)造條件，積極推動(dòng)我國資本市場的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

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