財政部對十三屆全國人大五次會議第2412號建議的答復

財政部對十三屆全國人大五次會議第2412號建議的答復

財會函〔2022〕5號

胡少先代表：

您提出的關于吁請全國人大法工委等部門加快注冊會計師法修訂進程的建議收悉，現答復如下：

我們贊同您提出的加快注冊會計法修訂進程的建議。現行注冊會計師法自1993年通過生效以來，已經實施近30年。隨著我國全面深化改革持續(xù)推進，注冊會計師行業(yè)也面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)，確需盡快推動修法，解決行業(yè)發(fā)展面臨的多項根本性、機制性問題。

一、財政部加快推進注冊會計師法修訂，發(fā)布征求意見稿

《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范財務審計秩序 促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30號）明確提出：“推動加快修訂注冊會計師法，進一步完善行政強制措施、豐富監(jiān)管工具、細化處罰標準、加大處罰力度。合理區(qū)分財務造假的企業(yè)會計責任和會計師事務所審計責任，明確其他單位向注冊會計師出具不實證明的法律責任。完善會計師事務所組織形式相關規(guī)定，明確公眾利益實體審計要求。”

為落實國辦發(fā)〔2021〕30號文件相關要求，財政部加快推進注冊會計師法修訂，于2021年10月印發(fā)了《注冊會計師法修訂草案(征求意見稿)》（以下簡稱征求意見稿）。征求意見稿圍繞貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院的決策部署，按照“從嚴監(jiān)管、從嚴執(zhí)法，歸位盡責，協(xié)同發(fā)力”的原則，堅持規(guī)范與發(fā)展并重，治標與治本結合，注重將實踐證明行之有效的經驗做法上升為法律，推動建立促進行業(yè)健康發(fā)展的長效機制。征求意見稿發(fā)布后，引起行業(yè)內外積極反響。人民網等近20家主要媒體進行了報道并對相關內容進行了轉載，行業(yè)內外多名專家學者發(fā)表文章評議征求意見稿?？傮w來看，媒體發(fā)聲、解讀文章以贊同、支持的聲音為主，均高度認可“規(guī)范與發(fā)展并重”的修法方向，認為征求意見稿順應行業(yè)發(fā)展新形勢，有助于規(guī)范執(zhí)業(yè)秩序，優(yōu)化行業(yè)環(huán)境，對資本市場長遠健康發(fā)展有積極意義。

二、修法過程中的兩個重要條款

（一）考試門檻。

現行注冊會計師法規(guī)定的考試門檻為：“具有高等?？埔陨蠈W校畢業(yè)的學歷、或者具有會計或者相關專業(yè)中級以上技術職稱的中國公民，可以申請參加注冊會計師全國統(tǒng)一考試；具有會計或者相關專業(yè)高級技術職稱的人員，可以免予部分科目的考試?！痹谛薹ㄇ捌趯＜艺撟C過程中，各方對此條款觀點不一。有觀點認為，為解決行業(yè)人才短缺問題，增加行業(yè)人才儲備，應考慮降低門檻，建議允許在校大學生報名參加考試。有觀點認為，為保證行業(yè)人才整體素質，建議提高考試門檻，參照法律職業(yè)資格等其他資格，將報名條件由?？粕险{至本科學歷以上。

經認真研究并綜合考慮各方意見，征求意見稿維持了原報考條件，主要考慮：一是以大專學歷報名考試的人數眾多。經測算，每年以大專學歷報名考試的人員有數十萬，實際參加考試的人員每年有十幾萬人。一旦提高到本科學歷以上，將影響數十萬人報名考試。二是數據顯示，專科考生和本科考生在考試中的平均合格率并不存在明顯差異。?？瓶忌捅究瓶忌诳荚嚹芰Ψ矫娌顒e不大，且尚無其他證據表明?？茖W歷從業(yè)人員和本科學歷從業(yè)人員在專業(yè)勝任能力方面存在顯著差異。三是行業(yè)需加強人才儲備。目前注冊會計師行業(yè)發(fā)展面臨的突出問題是行業(yè)待遇和吸引力下降、人才流失比較嚴重。提高考試門檻將大幅度減少參考人數?？紤]到注冊會計師考試難度本身較大，在這種情況下，如果既保持較高的考試難度又提高考試門檻，不利于行業(yè)吸引人才、儲備人才。

（二）民事責任。

近年來，隨著監(jiān)管機構對資本市場“嚴監(jiān)管”、“零容忍”的監(jiān)管趨勢不斷增強，越來越多的會計師事務所因涉及上市公司造假被判承擔巨額連帶責任，陷入“涉訴即倒”的經營困境，引發(fā)社會廣泛關注。財政部在注冊會計師法修訂過程中，將民事責任問題作為修法重點，進行了深入研究。

   從國際慣例看，主要經濟體對于會計師事務所民事賠償責任的普遍做法是按照“過責相當”原則，故意行為下承擔連帶責任，過失行為下承擔比例責任。如，美國2014年第7版《統(tǒng)一會計師法案》規(guī)定注冊會計師除欺詐行為外的民事賠償責任適用比例原則。部分歐盟國家采用固定賠償金額模式，在該限定金額范圍之內，會計師事務所全額承擔責任；超過限定金額時，超過部分不再承擔民事賠償責任。從征求意見情況看，社會各界的反饋意見較統(tǒng)一，總體贊同過錯與責任相一致的原則，認為對注冊會計師民事責任不應一刀切，不問過錯程度一律讓注冊會計師承擔全部責任，既不利于有效保護投資者利益，也不利于行業(yè)長遠健康發(fā)展。因此，注冊會計師法修訂草案綜合考慮以上因素，擬區(qū)分故意和過失，規(guī)定注冊會計師依據過錯程度承擔不同的民事責任。司法實踐中，由人民法院根據案件具體情況，按“過責相當”原則判定會計師事務所的具體賠償金額。

下一步，財政部將按照立法計劃加速推進注冊會計師法修訂，在充分征求部門意見、廣泛聽取公眾意見的基礎上，堅持問題導向，按照規(guī)范與扶持并重、治標與治本結合原則推進修法，推動建立促進行業(yè)健康發(fā)展的長效機制。

感謝您對財政工作和注冊會計師行業(yè)發(fā)展的關心和支持，歡迎再提寶貴意見。

聯(lián)系單位及電話：財政部會計司 010-68552536

財政部

2022年6月17日

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