注冊稅務(wù)師立法迫在眉睫

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國注稅行業(yè)已經(jīng)成為完善市場經(jīng)濟(jì)體制、深化稅收征管改革、優(yōu)化納稅服務(wù)體系、提高說法遵從度的一支重要的專業(yè)化服務(wù)的社會力量，是僅次于律師和注冊會計(jì)師的全國第三大經(jīng)濟(jì)鑒證類專業(yè)服務(wù)行業(yè)。然而，由于起步較晚、干擾因素多等原因，這支以稅法為根基、以稅收為標(biāo)的、以征納為對象的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍卻沒有專門法律支撐，致使本該順利快速發(fā)展的注稅行業(yè)受到影響和制約。因此，加快注冊稅務(wù)師立法，以解決行業(yè)法律缺失、明確法律地位、確?？茖W(xué)發(fā)展，已迫在眉睫。

一、注稅行業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的重要作用不可或缺

——注稅行業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善中初具規(guī)模，成為社會主義市場服務(wù)體系和稅收征管體制的重要組成部分。

作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)和稅收改革發(fā)展的產(chǎn)物，我國注稅行業(yè)是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制、稅收征管體制和納稅服務(wù)體系的不斷完善而逐步發(fā)展起來的。從1992年《稅收征收管理法》授權(quán)稅務(wù)代理，到1996年注冊稅務(wù)師資格制度建立，從《注冊稅務(wù)師資格制度暫行規(guī)定》出臺，到《注冊稅務(wù)師管理暫行辦法》頒布，我國注稅行業(yè)經(jīng)過試點(diǎn)、清理整頓、脫鉤改制、資格確立、規(guī)范發(fā)展等20多年的發(fā)展歷程后，進(jìn)入了快速、健康發(fā)展的嶄新時期，行業(yè)初具規(guī)模，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。據(jù)2013年底統(tǒng)計(jì)，全國有118402人考取了注冊稅務(wù)師資格，其中在稅務(wù)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的38671人；全行業(yè)有稅務(wù)師事務(wù)所5193家、從業(yè)人數(shù)101853人；全行業(yè)營業(yè)收入超過131億元。從行業(yè)規(guī)模、從業(yè)人數(shù)和營業(yè)收入等指標(biāo)來看，注稅行業(yè)已經(jīng)成為我國第三大經(jīng)濟(jì)鑒證類專業(yè)服務(wù)行業(yè)，在社會主義市場服務(wù)體系占有重要位置，是一支促進(jìn)納稅人依法誠信納稅、構(gòu)建和諧稅收環(huán)境、推動社會主義稅收事業(yè)科學(xué)發(fā)展的不可或缺的專業(yè)服務(wù)和社會管理力量。

——注稅行業(yè)在服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)納稅人、服務(wù)國家稅收事業(yè)等方面做出了突出貢獻(xiàn)。

近10年來，全國注稅行業(yè)不僅累計(jì)為全國2000多萬納稅人次和全國稅務(wù)機(jī)關(guān)提供了涉稅服務(wù)，而且服務(wù)對象還擴(kuò)展到稅務(wù)機(jī)關(guān)等政府部門和社會團(tuán)體。稅務(wù)機(jī)關(guān)在涉稅鑒證、納稅評估、稅務(wù)稽查、稅源調(diào)查、納稅人信用評定、“營改增”等工作中，通過政府采購方式借助注冊稅務(wù)師專業(yè)服務(wù)，成效顯著；科技、財(cái)政、人保、司法等政府部門，在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、財(cái)政資金支出績效評價(jià)、社保工資總額審計(jì)、涉稅司法鑒定等工作中，采用注冊稅務(wù)師的專業(yè)服務(wù)，效果明顯。而且在服務(wù)范圍和內(nèi)容上都有突破性進(jìn)展，已經(jīng)由最初的稅務(wù)代理事項(xiàng)，擴(kuò)展到涉稅鑒證、稅務(wù)咨詢、納稅籌劃、申報(bào)準(zhǔn)備、稅務(wù)培訓(xùn)等高端業(yè)務(wù)領(lǐng)域。尤其是服務(wù)納稅人和服務(wù)稅收事業(yè)的效果十分突出。僅2010年至2012年，注冊稅務(wù)師在執(zhí)行企業(yè)所得稅匯算清繳涉稅鑒證服務(wù)中，凈調(diào)增應(yīng)納稅額9363億元。數(shù)據(jù)充分說明，注冊稅務(wù)師在開展涉稅鑒證等專業(yè)服務(wù)中，不僅維護(hù)了納稅人的合法權(quán)益，更保護(hù)了國家的稅收利益，為提高征管質(zhì)效、降低征納成本，提高稅法遵從、降低稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做出了積極貢獻(xiàn)。

——注稅行業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用，依法規(guī)范注稅行業(yè)發(fā)展，是完善市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

理論和實(shí)踐都表明，注稅行業(yè)的職能作用、執(zhí)業(yè)原則與市場經(jīng)濟(jì)的制度要求相契合，其在完善市場經(jīng)濟(jì)體制中自然、直接和有效地發(fā)揮著不可或缺的職能作用。因此，在完善市場經(jīng)濟(jì)體制、全面深化改革的形勢下，依法培育和規(guī)范注稅行業(yè)發(fā)展，激發(fā)活力，有利于延伸政府服務(wù)、增強(qiáng)社會自律、完善市場體制，同時也能夠預(yù)防政府失靈和市場失靈，是加快完善現(xiàn)代市場體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理體制、建設(shè)現(xiàn)代稅收管理體制極其重要的舉措和途徑。

契合市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，注冊稅務(wù)師在堅(jiān)持依法執(zhí)業(yè)原則中，以稅收法律為準(zhǔn)繩，用優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)保證了各項(xiàng)稅收法律法規(guī)政策的正確貫徹和執(zhí)行，既維護(hù)了國家稅法的尊嚴(yán)，又維護(hù)了納稅人的合法權(quán)益和國家稅收利益，在完善市場經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系、優(yōu)化依法治稅環(huán)境、提高社會稅法遵從度等方面發(fā)揮了重要作用。

契合市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)社會信用的要求，注冊稅務(wù)師在堅(jiān)持誠信經(jīng)營原則中，以優(yōu)化專業(yè)服務(wù)為抓手，用優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)贏得納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會的信任，為構(gòu)建和諧的征納關(guān)系、增強(qiáng)納稅人誠信納稅意識，營造優(yōu)良的社會信用環(huán)境，促進(jìn)社會發(fā)展和文明進(jìn)步做出了積極貢獻(xiàn)。

市場經(jīng)濟(jì)需要完善的社會管理體系，而注稅行業(yè)是具有專業(yè)化服務(wù)能力的社會組織，直接服務(wù)于廣大納稅人和稅務(wù)人員，是溝通征納的橋梁、聯(lián)系稅企的紐帶，在創(chuàng)新社會管理、加強(qiáng)社會治理、激發(fā)社會活力、構(gòu)建和諧社會、優(yōu)化稅收環(huán)境等方面發(fā)揮出不可或缺的作用。

市場經(jīng)濟(jì)需要健全的現(xiàn)代稅收征管體制，而現(xiàn)代稅收征管體制應(yīng)由三大環(huán)節(jié)構(gòu)成，即以政府組織為代表的征稅環(huán)節(jié)、由納稅人組成的納稅環(huán)節(jié)和以涉稅服務(wù)組織為主的中介環(huán)節(jié)。三大環(huán)節(jié)必須統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、缺一不可，發(fā)揮合力作用。注稅行業(yè)作為稅收征管鏈條中的重要環(huán)節(jié)和深化征管改革、提高征管質(zhì)效的有生力量，在建立健全現(xiàn)代稅收征管體制中更是不可或缺。

國內(nèi)外的實(shí)踐都證明，涉稅專業(yè)服務(wù)組織的發(fā)展與成熟是現(xiàn)代征管體制的重要標(biāo)志，是宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合中不可缺少的環(huán)節(jié)，具有政府行政管理不可替代的作用。因此，必須加快立法進(jìn)程，保障注稅行業(yè)等涉稅專業(yè)服務(wù)組織健康有序發(fā)展。

二、注稅行業(yè)專業(yè)化服務(wù)的特殊性需要立法保障

注稅行業(yè)不是一般意義上的市場中介行業(yè)，而是具有涉稅服務(wù)和涉稅鑒證雙重職能的專業(yè)化服務(wù)行業(yè)，其提供的專業(yè)服務(wù)直接關(guān)系國家稅收利益和公共利益，牽扯稅收征管運(yùn)行鏈條，決定納稅服務(wù)質(zhì)效。從注稅行業(yè)的職能作用、服務(wù)對象、素質(zhì)要求等方面看，其具有許多區(qū)別于一般性服務(wù)行業(yè)的特殊性，要求注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)需要具備特殊信譽(yù)和特殊技能。因此，需要設(shè)置一定的資質(zhì)和市場準(zhǔn)入條件，以確保注稅行業(yè)健康發(fā)展和涉稅服務(wù)市場規(guī)范運(yùn)行。

——涉稅專業(yè)化服務(wù)直接關(guān)系公共利益和社會公信力，要求注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)需要具備特殊信譽(yù)，應(yīng)立法設(shè)定市場準(zhǔn)入。

稅收問題直接關(guān)系到國家安全、社會穩(wěn)定，更關(guān)系到黨的執(zhí)政地位，既是經(jīng)濟(jì)問題，更是憲法關(guān)系領(lǐng)域的政治問題。與此相呼應(yīng)，涉稅專業(yè)服務(wù)尤其是涉稅鑒證業(yè)務(wù)，直接關(guān)系到國家稅收利益和納稅人的公眾利益，政策性強(qiáng)，質(zhì)量要求高，要求從事這項(xiàng)業(yè)務(wù)的人員和機(jī)構(gòu)必須具備特殊信譽(yù)，嚴(yán)格依法、守信，秉持獨(dú)立、公正，以確保稅法嚴(yán)肅性和行業(yè)公信力。因此，對涉稅服務(wù)市場必須加強(qiáng)事前、事中和事后的行政監(jiān)督與管理，而有效的監(jiān)管依賴于法律法規(guī)的完善。通過立法，明確注冊稅務(wù)師及其稅務(wù)師事務(wù)所的法律地位、準(zhǔn)入條件和執(zhí)業(yè)資質(zhì)等，是扎緊籬笆墻、開正門堵邪門、防范于未然最有效的監(jiān)管。

眾所周知，我國政府對于經(jīng)濟(jì)鑒證類業(yè)務(wù)一直實(shí)行市場準(zhǔn)入，規(guī)定經(jīng)濟(jì)鑒證業(yè)務(wù)只有經(jīng)濟(jì)鑒證類專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。由注冊稅務(wù)師組成的稅務(wù)師事務(wù)所屬于經(jīng)濟(jì)鑒證類專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這在2000年脫鉤改制前就得到政府認(rèn)可；脫鉤改制后，政府依舊對其按照經(jīng)濟(jì)鑒證類專業(yè)服務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行管理。有鑒于此，國家稅務(wù)管理部門在放開涉稅服務(wù)業(yè)務(wù)的同時，也明確規(guī)定：涉稅鑒證業(yè)務(wù)只有具備注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)資質(zhì)、納入行業(yè)監(jiān)管的注冊稅務(wù)師及其稅務(wù)師事務(wù)所才能承擔(dān)。其他服務(wù)機(jī)構(gòu)如果從事涉稅鑒證業(yè)務(wù)，必須具備注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)資質(zhì)，成立稅務(wù)師事務(wù)所，納入稅務(wù)機(jī)關(guān)和注冊稅務(wù)師行業(yè)監(jiān)督管理。這種對涉稅專業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)行分類管理、放管結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)的做法，既符合依法治國國策和國家法規(guī)政策，又適應(yīng)依法治稅要求和涉稅專業(yè)服市場實(shí)際需要，也得到其他專業(yè)服務(wù)行業(yè)的認(rèn)可，形成了社會共識。國際“四大”會計(jì)公司和注會行業(yè)前10家內(nèi)地大型會計(jì)師事務(wù)所都成立了各自的稅務(wù)師事務(wù)所，專司涉稅鑒證和涉稅服務(wù)業(yè)務(wù)。社會上一些稅務(wù)咨詢、稅務(wù)籌劃公司等也紛紛易名更張，納入注稅行業(yè)管理。因此，實(shí)事求是地認(rèn)識和對待注稅行業(yè)及涉稅專業(yè)服務(wù)組織，對涉稅專業(yè)服務(wù)市場實(shí)行放管結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)的分類管理，對確保注稅行業(yè)健康發(fā)展、稅收事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、市場經(jīng)濟(jì)健全完善是極其必要的正確選擇。

——涉稅服務(wù)是一個獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域，要求注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)必須具備特殊技能，應(yīng)借鑒注冊會計(jì)師、律師的法律管理原則，實(shí)行執(zhí)業(yè)資質(zhì)管理制度。

涉稅專業(yè)服務(wù)是一個獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域，既不同于注冊會計(jì)師，也不同于律師。三個行業(yè)的主要區(qū)別在于確定重要性的標(biāo)準(zhǔn)不同：注冊會計(jì)師強(qiáng)調(diào)經(jīng)營決策有用性，律師強(qiáng)調(diào)法律秩序運(yùn)行有用性，注冊稅務(wù)師強(qiáng)調(diào)稅收征納運(yùn)行的合法性。

與注冊會計(jì)師比。注冊會計(jì)師的財(cái)務(wù)報(bào)表鑒證，解決的是經(jīng)營決策有用性問題，屬于民法領(lǐng)域的私法問題。注冊稅務(wù)師的鑒證業(yè)務(wù)和咨詢業(yè)務(wù)，解決的是稅收征納運(yùn)行的合法性問題（執(zhí)法秩序、納稅秩序、救濟(jì)秩序），屬于憲法、行政法領(lǐng)域的公法問題。注冊稅務(wù)師與注冊會計(jì)師的執(zhí)業(yè)技術(shù)，都具備一個共同特點(diǎn)——計(jì)量屬性的技術(shù)特點(diǎn)。二者在技術(shù)上的不同點(diǎn)主要表現(xiàn)在證明技術(shù)上：一是證明標(biāo)準(zhǔn)不同，注冊會計(jì)師適用民法的高度蓋然標(biāo)準(zhǔn)，注冊稅務(wù)師適用行政法和刑法的確信無疑標(biāo)準(zhǔn)；二是行為結(jié)果評價(jià)內(nèi)容不同，注冊會計(jì)師主要是關(guān)注會計(jì)處理行為的合理性評價(jià)，注冊稅務(wù)師主要關(guān)注稅務(wù)處理行為的合法性。

與律師比。律師的法律服務(wù)，解決的是法律秩序運(yùn)行有用性問題，注冊稅務(wù)師的涉稅專業(yè)服務(wù)，解決的是稅收法律秩序運(yùn)行有用性問題。注冊稅務(wù)師與律師的共同點(diǎn)，主要是納稅爭議處理程序相同。二者的不同點(diǎn)：一是納稅爭議事項(xiàng)以外的其他稅務(wù)事項(xiàng)，律師較少提供服務(wù)，如稅務(wù)登記、稅務(wù)申報(bào)、稅款征收等有關(guān)的涉稅鑒證業(yè)務(wù)；二是稅法相對于其他法律最大的技術(shù)特點(diǎn)是計(jì)量屬性。在稅收爭議以外的行政訴訟和刑事訴訟當(dāng)中，計(jì)量屬性的技術(shù)特點(diǎn)并不突出。這是在技術(shù)方法上區(qū)別律師執(zhí)業(yè)技術(shù)的一個重要特征。

同時還要看到，涉稅鑒證等涉稅專業(yè)服務(wù)政策性極強(qiáng)、事項(xiàng)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大，專業(yè)性要求高。精通稅法和稅收知識并能依法解決涉稅問題，是對注冊稅務(wù)師的根本要求。同時，作為一個合格的執(zhí)業(yè)注冊稅務(wù)師，還要熟知和掌握會計(jì)知識、法律知識、國際法知識、企業(yè)經(jīng)營管理知識等。因此，對于涉稅鑒證等涉稅專業(yè)服務(wù)，注冊稅務(wù)師及其稅務(wù)師事務(wù)所具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，其他非專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)是難以勝任和替代的。

鑒于涉稅服務(wù)是一個獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域，必須具備特殊技能，鑒于注冊稅務(wù)師與注冊會計(jì)師、律師的執(zhí)業(yè)技術(shù)特點(diǎn)的相近性和執(zhí)業(yè)專業(yè)特點(diǎn)的獨(dú)立性，在市場監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)借鑒注冊會計(jì)師、律師的法律管理原則，在立法中進(jìn)一步明確稅務(wù)師事務(wù)所設(shè)立審批制度和執(zhí)業(yè)人員執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度。

——注稅行業(yè)服務(wù)的“特質(zhì)性”要求依法加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，不能放任自流。

與一般性的市場服務(wù)行業(yè)相比，注稅行業(yè)的服務(wù)具有突出的“特質(zhì)性”，主要體現(xiàn)在涉稅專業(yè)服務(wù)有其特殊的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一般性的市場服務(wù)通常只涉及私人利益，很少涉及公共利益，因而需求者的受益程度與服務(wù)質(zhì)量正相關(guān)，即服務(wù)質(zhì)量越高，受益者受益越大。這樣，需求者的偏好往往是高質(zhì)量服務(wù)。而稅收所體現(xiàn)的是政府與私人之間的公共債權(quán)——債務(wù)關(guān)系，涉稅專業(yè)服務(wù)不僅涉及私人利益，更多的是涉及公共利益（國家稅收利益）。由于繳納稅款是公民的法定義務(wù)和納稅人對政府的一種無償給付，降低了納稅人實(shí)際可支配收益，因而涉稅專業(yè)服務(wù)需求者（納稅人）的受益程度與涉稅專業(yè)服務(wù)質(zhì)量的高低通常不具有直接、確定關(guān)聯(lián)性。在缺乏有效管理的條件下，涉稅專業(yè)服務(wù)市場可能會形成“惡性供求”。涉稅專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是以服務(wù)的合法性為判定標(biāo)準(zhǔn)，高質(zhì)量的涉稅專業(yè)服務(wù)是以遵從稅法為前提的服務(wù)，給納稅人帶來的收益可能是直接的，也可能是體現(xiàn)在減少涉稅風(fēng)險(xiǎn)上。低質(zhì)量的服務(wù)就是違反稅法規(guī)定提供的服務(wù)。由于違法成本較低，納稅人的受益程度往往會與涉稅專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量負(fù)相關(guān)。這種低質(zhì)量的服務(wù)可能導(dǎo)致納稅人得到更多的利益。此時納稅人可能會進(jìn)行“逆向選擇”，誰能讓我少繳稅款，我就選擇誰，即選擇低質(zhì)量的涉稅專業(yè)服務(wù)。在稅收監(jiān)督管理較弱的環(huán)境中，部分納稅人會傾向于尋求偷稅、騙稅等“違法性服務(wù)”；在稅收監(jiān)督管理較強(qiáng)的環(huán)境中，納稅人會傾向于尋求避稅等“脫法性服務(wù)”。因此，在世界各國的涉稅專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，通常都存在著嚴(yán)重的“市場失靈”現(xiàn)象。所以，要充分認(rèn)識注稅行業(yè)管理具有不同于一般性市場服務(wù)行業(yè)管理的特殊性。在一般性市場服務(wù)行業(yè)管理中，政府主要是站在需求者的立場上，監(jiān)管供給者，目的是維護(hù)需求者的利益。而在注稅行業(yè)管理中，政府不僅要監(jiān)管供給者（注冊稅務(wù)師及其稅務(wù)師事務(wù)所），還要監(jiān)管需求者（納稅人），目的是維護(hù)國家的稅收利益。在實(shí)踐中，這種情形無疑加大了對注稅行業(yè)的監(jiān)督管理難度。只有通過行業(yè)立法加強(qiáng)行政監(jiān)管、限權(quán)確權(quán)，才能從根本上解決這一問題。

同時還要看到注稅行業(yè)肩負(fù)著“雙服務(wù)、雙維護(hù)”重任的特殊性。注稅行業(yè)既服務(wù)納稅人，維護(hù)其合法權(quán)益；又服務(wù)稅務(wù)機(jī)關(guān)，維護(hù)國家稅收利益，而其服務(wù)的標(biāo)的物是國家稅收，目標(biāo)是保障納稅人合理辦稅、依法納稅，保障國家稅收應(yīng)收盡收。在這種執(zhí)業(yè)環(huán)境中，注冊稅務(wù)師要做到客觀、公正，不偏不倚，唯一的標(biāo)準(zhǔn)就是稅法，嚴(yán)格依法辦事、依法執(zhí)業(yè)、依法代理、依法服務(wù)。所以，注冊稅務(wù)師對正確執(zhí)行稅法、保障國家稅收收入有著直接和明顯的影響，關(guān)系到國家財(cái)政命脈和稅法尊嚴(yán)。因此，不能把市場化等同于“自由化”，不能聽任行業(yè)內(nèi)的“無序競爭”和社會各類主體的“自由進(jìn)出”，更不能把放開行政許可理解為“脫法許可”。加快注稅行業(yè)立法，對于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范涉稅專業(yè)服務(wù)行為、優(yōu)化涉稅服務(wù)專業(yè)環(huán)境，十分必要和迫切。

三、注稅行業(yè)現(xiàn)狀和涉稅服務(wù)市場不斷發(fā)展迫切需要行業(yè)立法

——涉稅服務(wù)市場競爭無序，亟待通過立法加強(qiáng)行政監(jiān)管。

由于缺乏專門法律約束，涉稅服務(wù)市場無序競爭現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。除注冊稅務(wù)師、律師、注冊會計(jì)師參與涉稅服務(wù)外，還出現(xiàn)了所謂的注冊管理稅務(wù)師、稅務(wù)咨詢師、稅務(wù)籌劃師、稅收風(fēng)險(xiǎn)評估師等，更有名目繁多的各種代理公司、財(cái)務(wù)公司紛紛參與涉稅服務(wù)市場競爭，導(dǎo)致魚龍混雜，“非正規(guī)手段”搶市場、行業(yè)之間搶業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)之間搶客戶等無序、惡性競爭頻繁發(fā)生，甚至低質(zhì)、脫法、違法服務(wù)，不僅給行業(yè)發(fā)展和市場發(fā)育造成嚴(yán)重傷害，也嚴(yán)重影響稅收征管質(zhì)量的提高。由于注稅行業(yè)監(jiān)管法律層級較低，使得監(jiān)管手段和措施單一，監(jiān)管效果弱化。只有通過行業(yè)專門立法，才能解決處罰種類、處罰主體等監(jiān)管弱化、缺位問題，保障行業(yè)和市場健康有序發(fā)展。

——納稅人數(shù)量增加和稅制趨向復(fù)雜對涉稅專業(yè)服務(wù)提出更高要求，必須加快立法，確保行業(yè)健康發(fā)展。

截止2013年底，全國企業(yè)納稅人近7000萬戶，其中辦理稅務(wù)登記的3798萬戶，且每年仍以10%的速度在增長。目前，我國有近4000萬個人所得稅納稅人，其中，工薪階層代扣代繳個人所得稅的有3000多萬人，年收入12萬元以上的自主申報(bào)的個人所得稅納稅人有500多萬人。2016年我國將基本完成個人所得稅由分類稅制向綜合與分類相結(jié)合稅制的轉(zhuǎn)變。如果與90%的納稅人選擇稅務(wù)代理的美國（美國有自主申報(bào)的個人所得稅納稅人1.4億人，占美國3.1億人口的45%，其中90%選擇稅務(wù)代理）類比，我國這項(xiàng)改革完成后，將增加2億多人（按7億城市人口的45%計(jì)算，）的涉稅服務(wù)需求主體。同時，我國現(xiàn)行稅法體系紛繁復(fù)雜，稅收政策變動頻繁，是亞太區(qū)稅收體系最為復(fù)雜的地區(qū)之一。我國現(xiàn)有18個稅種，除稅制改革的因素外，每年僅財(cái)政部和國家稅務(wù)總局出臺的稅收政策性文件就達(dá)200多個；《企業(yè)所得稅法》2008年頒布以來，補(bǔ)充的政策性文件就多達(dá)260余個。在這樣的環(huán)境中，單純依靠納稅人自行掌握稅法和正確履行納稅義務(wù)，顯然難以應(yīng)付復(fù)雜多變的稅收事宜。另外，我國納稅人的稅法遵從水平較低，導(dǎo)致稅收流失額遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家水平。加快注稅行業(yè)立法進(jìn)程，明確注稅行業(yè)的法律主體地位，使其在社會上“明正、言順”的規(guī)范、健康發(fā)展，既是注稅行業(yè)發(fā)展的根本出路，又是應(yīng)對稅制趨向復(fù)雜、稅收管理應(yīng)接不暇的最佳選擇。

——缺乏法律保障，對注稅行業(yè)發(fā)展有重大影響。

截止目前，取得資格的注冊稅務(wù)師和行業(yè)內(nèi)其他從業(yè)人員已達(dá)20多萬人，已參加注冊稅務(wù)師資格考試且通過一門至四門考試課目（3年有效期內(nèi)）的人員也達(dá)12萬多人。作為市場體系的重要組成部分，注稅行業(yè)的運(yùn)行和發(fā)展應(yīng)有法可依、有法必依；同時，注稅行業(yè)也需要法律來保證其規(guī)范、健康發(fā)展。然而，目前注稅行業(yè)沒有專門立法，在設(shè)立、運(yùn)行和監(jiān)管過程中的主要依據(jù)是部門規(guī)章，層級較低，而其相對法律而言更加多變，極易出現(xiàn)相互矛盾現(xiàn)象，從而使注稅行業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重影響，涉稅服務(wù)市場無序競爭局面很難得到有效治理。由于沒有專門法律法規(guī)支撐，國務(wù)院已把注冊稅務(wù)師資格由執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入類改為水平評價(jià)類，對行業(yè)的業(yè)務(wù)開展、隊(duì)伍建設(shè)都會產(chǎn)生重大影響。

——黨和政府的重視和國務(wù)院文件為行業(yè)立法提供了重要依據(jù)。

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對注稅行業(yè)的發(fā)展非常重視。2013年，經(jīng)習(xí)近平同志圈閱，中組部批準(zhǔn)成立了中國注冊稅務(wù)師行業(yè)黨委。這是繼注冊會計(jì)師行業(yè)之后，由中組部批準(zhǔn)成立的第二家行業(yè)黨委，既充分體現(xiàn)了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對注稅行業(yè)的關(guān)懷、重視和肯定，又說明注稅行業(yè)在國家政治生活中與注冊會計(jì)師、律師的地位相同。中央組織部對注稅行業(yè)發(fā)展和黨建工作非常重視，最近在《組工通訊》上專題印發(fā)了《注冊稅務(wù)師行業(yè)黨建工作全面推進(jìn)》的做法和經(jīng)驗(yàn)。

特別是今年以來，國務(wù)院連續(xù)發(fā)布多個文件，把稅務(wù)師事務(wù)所與會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)組織相提并論，要求稅務(wù)師事務(wù)所依法對企業(yè)納稅情況的真實(shí)性合法性進(jìn)行鑒證，充分說明了注冊稅務(wù)師與注冊會計(jì)師、律師一樣，在促進(jìn)市場公平競爭、維護(hù)市場正常秩序中具有重要地位和作用。6月4日，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）提出，“發(fā)揮市場專業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用，支持會計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等依法對企業(yè)財(cái)務(wù)、納稅情況、資本驗(yàn)資、交易行為等真實(shí)性合法性進(jìn)行鑒證，依法對上市公司信息披露進(jìn)行核查把關(guān)。” 7月23日國務(wù)院常務(wù)會議通過的《企業(yè)信息公示暫行條例》提出：“工商行政管理部門抽查企業(yè)公示的信息，可以委托會計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作，并依法利用其他政府部門作出的檢查、核查結(jié)果或者專業(yè)機(jī)構(gòu)作出的專業(yè)結(jié)論。” 7月28日，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕26號）要求，“積極發(fā)展資產(chǎn)評估、會計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)、勘察設(shè)計(jì)、工程咨詢等專業(yè)咨詢服務(wù)。”國務(wù)院的這些最新文件，既對稅務(wù)師事務(wù)所等市場專業(yè)化服務(wù)組織的社會監(jiān)督作用給予了充分肯定，又提出了更新更高的任務(wù)要求。注稅行業(yè)應(yīng)以國務(wù)院文件為依據(jù)，以推動《注冊稅務(wù)師條例》出臺為契機(jī)，加快行業(yè)立法進(jìn)程。

四、國外同行業(yè)監(jiān)管模式和立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

——國外稅收中介服務(wù)行業(yè)監(jiān)管模式與立法趨勢。

世界經(jīng)合組織研究報(bào)告將各國稅收中介服務(wù)的監(jiān)管模式大致分成兩種類型：一種是以日本為代表，國家以立法形式賦予稅收中介服務(wù)人員（即稅理士）專屬資格，服務(wù)人員因此需向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理登記注冊手續(xù)。類似的還有韓國、德國等。另一種是以英國為代表，以國內(nèi)職業(yè)團(tuán)體的行業(yè)自律作為最主要的管理手段。美國、澳大利亞等國家和地區(qū)大都介于兩者之間。

澳大利亞2009年修改了《稅務(wù)代理服務(wù)法案》，對稅務(wù)代理服務(wù)人提出了登記注冊和資質(zhì)管控規(guī)定；美國2011年修訂了《納稅代理執(zhí)業(yè)規(guī)則》，首次要求提供申報(bào)表編制代理服務(wù)的人員進(jìn)行登記、強(qiáng)制賦碼和資格考試、后續(xù)教育等要求。英國也開始提出了稅務(wù)代理人分類管理、登記注冊的設(shè)想。綜上可見，強(qiáng)化稅收中介服務(wù)立法、將稅收中介服務(wù)納入稅務(wù)部門的專屬化管理體系，已成為國際社會所倡導(dǎo)的一個發(fā)展趨勢。

——國外審計(jì)與稅務(wù)分業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展趨勢。

隨著會計(jì)師混業(yè)經(jīng)營模式在審計(jì)師獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)上的弊端頻現(xiàn)，強(qiáng)制性的分業(yè)經(jīng)營模式開始成為各國行政監(jiān)管手段。2002年，為了避免“安然事件”審計(jì)丑聞的再度發(fā)生，美國國會參眾兩院通過《薩班斯•奧克斯利法案》，禁止會計(jì)師事務(wù)所為其審計(jì)的客戶提供包括稅務(wù)咨詢在內(nèi)的非審計(jì)服務(wù)。歐盟委員會今年6月16日通過法律，明確“禁止會計(jì)師事務(wù)所同時向客戶提供審計(jì)業(yè)務(wù)和咨詢、稅務(wù)籌劃等非審計(jì)業(yè)務(wù)”。會計(jì)師審計(jì)業(yè)務(wù)與稅務(wù)等非審計(jì)業(yè)務(wù)的分離，已成為世界各國確保審計(jì)公信力的重要選擇。

——國外經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示。

國際經(jīng)驗(yàn)證明，涉稅服務(wù)行業(yè)必須納入法律法規(guī)的管理。鑒于稅制與經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜、涉稅服務(wù)市場競爭無序，以及涉稅服務(wù)的“特質(zhì)性”和注稅行業(yè)專業(yè)的不可替代性，為了建立起符合我國國情，與我國法律體系、市場環(huán)境和稅收監(jiān)管水平相適應(yīng)的有中國特色的注稅行業(yè)監(jiān)管模式與法律體系，經(jīng)有關(guān)專家和業(yè)內(nèi)人士論證，建議跟進(jìn)國際趨勢，以學(xué)習(xí)借鑒日韓經(jīng)驗(yàn)為主，加快注稅行業(yè)立法，明確涉稅專業(yè)服務(wù)市場準(zhǔn)入制，賦予注冊稅務(wù)師及其稅務(wù)師事務(wù)所專屬資格。

日本的監(jiān)管模式和涉稅服務(wù)法律制度對涉稅服務(wù)市場發(fā)揮了有效的保護(hù)與約束作用。一方面促進(jìn)了稅理士行業(yè)的蓬勃發(fā)展，培養(yǎng)了大批稅務(wù)專業(yè)人才；另一方面大批的稅務(wù)專業(yè)人才利用其專業(yè)優(yōu)勢，維護(hù)國家稅收利益和納稅人權(quán)益，創(chuàng)造出國家和納稅人雙贏的局面。同時，由于建立了稅理士專門的法定業(yè)務(wù)，與注冊會計(jì)師、律師等不重合，市場競爭有序，有效避免了稅理士因生存壓力違反執(zhí)業(yè)道德、惡意降價(jià)、金錢拉攏等行為的發(fā)生。這些做法值得我國借鑒。

注稅行業(yè)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時期，加快立法，確保涉稅服務(wù)市場發(fā)展和穩(wěn)定，確保稅法的正確執(zhí)行，確保市場經(jīng)濟(jì)秩序，是理應(yīng)，更是法應(yīng)，既勢在必行，又迫在眉睫!