金融政策：現(xiàn)行制度效力低存風(fēng)險 PPP模式亟需立法規(guī)范

近日，財政部公布了一批對2021年“兩會”建議提案的復(fù)文。其中，財政部在《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)》中提到，現(xiàn)行PPP管理制度法律層級和效力較低，且由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用一些尚無制度規(guī)范的非傳統(tǒng)投融資模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。對此，財政部表示將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。

接受證券時報記者采訪的專家指出，在PPP項目監(jiān)管力度加大，PPP模式逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展之路上，當(dāng)前缺乏立法、缺乏統(tǒng)一框架的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了PPP模式發(fā)展。而此次財政部加快PPP立法進(jìn)程的表態(tài)釋放積極信號，PPP頂層文件有望在兩年內(nèi)正式出臺。

現(xiàn)行PPP制度

法律層級和效力低

財政部指出，現(xiàn)行PPP管理制度法律層級和效力較低，對PPP的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工等缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)制，當(dāng)前推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預(yù)期不穩(wěn)、管理職責(zé)不清、程序銜接不暢等問題。

財政部PPP專家?guī)鞂＜摇?60政企安全集團(tuán)投資總監(jiān)唐川對證券時報記者表示，PPP模式至今尚無法律予以建立統(tǒng)一框架，在一定程度上也造成了不同部委出臺的規(guī)章之間“不兼容”的現(xiàn)象。在實操層面上，除了土地、稅收等問題尚存在“模糊地帶”外，專項債用作PPP項目資本金、PPP項目資產(chǎn)證券化路徑、PPP項目涉及隱性債務(wù)等諸多PPP項目投融資事項都尚未明確。此外，在PPP項目信息入庫事宜上需要財政部、發(fā)改委兩頭申報也是影響項目推進(jìn)效率的因素。

財政部也指出，在構(gòu)建PPP制度體系過程中，財政部先后印發(fā)《PPP項目政府采購管理辦法》、《PPP項目財政管理暫行辦法》、《PPP項目合同指南》等文件。但由于文件法律層級和效力較低，未能有效解決招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法的適用問題，且與《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》關(guān)于PPP項目合同性質(zhì)的界定并不一致。

北京德恒律師事務(wù)所律師、財政部PPP專家?guī)斓谝慌深悓＜抑苡袢A接受記者采訪時曾表示，PPP所涉爭議類型通常為包含民事爭議和行政爭議在內(nèi)的復(fù)合型爭議，當(dāng)PPP項目民事爭議的產(chǎn)生與一定的行政行為存在關(guān)聯(lián)時應(yīng)該如何處理，是實踐中存在的常見問題。

PPP立法工作有望加速

財政部還指出，由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用“授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。

非傳統(tǒng)投融資模式一般指PPP、ABO、F+EPC等新興投融資模式。唐川指出，由于隱性債務(wù)管理、地方國企管理趨嚴(yán)，部分地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目發(fā)展工作陷入了“僵局”，故而才會有了模式上的“突破”。誠然，因為很多模式管理框架尚不完整，所以很多業(yè)務(wù)要點性質(zhì)尚難以界定，自然也會存在風(fēng)險。

財政部已在此次答復(fù)中明確表態(tài)，將會同有關(guān)部門進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資行為，堅決遏制隱性債務(wù)增量，對各類新增隱性債務(wù)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任，完善常態(tài)化監(jiān)控、核查、督查機(jī)制，對各類隱性債務(wù)風(fēng)險隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

此外，去年12月，財政部PPP中心主任焦小平曾在第二屆中國PPP法律論壇上指出，我國制定一部高水準(zhǔn)高質(zhì)量PPP條例的條件和時機(jī)已基本成熟。

實際上，在2017年，國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部曾起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》。有關(guān)負(fù)責(zé)人曾說明，起草該文件意在有效解決實際問題，發(fā)揮立法的引導(dǎo)和規(guī)范作用，確立PPP各主要環(huán)節(jié)的基本制度規(guī)范。然而，截至發(fā)稿，該征求意見稿的后續(xù)正式文件仍未出臺。

在蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金看來，開展PPP立法工作有助于解決單個PPP項目的融資和財政安排中存在的風(fēng)險，也能夠明確政府、社會資本、民營企業(yè)的權(quán)責(zé)利范圍，客觀上能夠掃清信息不完全、不確定性等障礙，增強(qiáng)PPP項目開展的激勵。

對于后續(xù)工作，財政部已明確表示，將配合司法部等有關(guān)方面，在PPP條例等相關(guān)立法工作中，進(jìn)一步加強(qiáng)對PPP內(nèi)涵外延、職責(zé)分工、程序銜接、PPP與其他非傳統(tǒng)投融資模式的邊界等問題的理論研究和實踐分析，推動PPP條例早日出臺。同時，將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。

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