各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各有關單位：

經市政府同意，現(xiàn)將《上海市加強成本預算績效管理的實施方案》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

上海市人民政府辦公廳

2023年9月16日

上海市加強成本預算績效管理的實施方案

成本預算績效管理是一種基于成本、質量、效益分析與比較，將績效與預算深度融合的預算資金管理模式，主要是通過成本效益分析等方法，以同等產出和效益情況下實現(xiàn)成本最小化為目標，確定相對高質量、低成本的項目效益水平，全面衡量各方投入成本，科學測算財政資金投入規(guī)模，推進財政資源高效配置和公共服務供給質量全面提升。為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，根據市委、市政府決策部署，制訂本實施方案。

一、總體要求

（一）主要目標

加強頂層設計和制度創(chuàng)新，強化成本效益分析，加強成本管控，力爭用三年左右時間建立“預算申請問成本、預算安排核成本、預算執(zhí)行控成本、預算完成評成本”的成本預算績效管理體系，推動預算管理與績效管理“雙融合、雙促進、雙提升”，推動實現(xiàn)公共服務標準、成本定額標準和財政支出標準協(xié)調統(tǒng)一，推動財政資金降本增效、財政支出結構優(yōu)化、財政管理和業(yè)務流程改進提升。

（二）基本原則

1.堅持總體設計，分步推進。統(tǒng)籌謀劃成本預算績效管理的路徑和制度體系，將成本預算績效管理從項目支出向部門預算、政府預算拓展，從市、區(qū)向鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）延伸。

2.堅持突出重點，務求實效。聚焦重點項目、重點政策、重點領域，找準績效基線，對標流程規(guī)范，確定成本定額，強化成本管控約束，加大結果應用力度，提升財政資金使用效益。

3.堅持優(yōu)化機制，健全體系。將成本效益理念和方法融入預算管理全過程，建立科學規(guī)范、約束有力的成本預算績效管理機制，逐步形成科學合理、動態(tài)調整、分類分檔的支出標準體系。

（三）實施步驟

按照“三步走”分步實施成本預算績效管理改革。

第一步：抓重點項目，分批試點。2023年，選擇公用事業(yè)、基礎設施、教育衛(wèi)生等重點領域項目和部分區(qū)，分兩批開展試點工作。

第二步：建制度規(guī)范，全面推廣。2024年，總結試點經驗，在全市范圍內全面推開改革，進一步完善相關工作制度，形成一批支出標準。

第三步：重系統(tǒng)集成，提質增效。2025年以后，擴大形成經驗成果，進一步優(yōu)化完善管理機制，推動預算管理和服務效率相互促進、持續(xù)提升。

二、主要任務

（一）全面實施成本預算績效分析

1.科學確定效益水平。根據部門管理實際，合理確定成本預算績效分析對象，推動預算績效管理關口前移。要充分考慮公共服務目標和服務標準，通過基線比較等方法，明確項目支出要達到的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益等水平。效益水平的設定，要與部門職能和中長期規(guī)劃相銜接，與經濟社會發(fā)展水平和公眾需要相適應，與財政可承受能力相匹配。

2.優(yōu)化業(yè)務管理流程。重點聚焦工作流程和投入成本的直接對應關系，全面梳理業(yè)務流程，細化至業(yè)務末端節(jié)點，查找影響成本控制和效益發(fā)揮的制約因素，加強各環(huán)節(jié)成本合理性的分析研判，精簡優(yōu)化不科學的工作流程或環(huán)節(jié)。要通過座談走訪、現(xiàn)場踏勘等多種方式，深入全面把握實施情況，借鑒國際、國內先進做法，加快新技術、新模式的研究與應用，推動業(yè)務流程整合再造，加強成本管控和質量控制，提高業(yè)務管理效率。

3.深化成本核算分析。根據分析對象的具體特點，細化項目分析指標，制定具有較強操作性和可行性的分析方案。要摸清財政項目支出的成本構成，對新增項目要合理估算成本，對延續(xù)性項目要細化核算歷史成本，既要區(qū)別不變成本和可變成本，也要分析可控成本和不可控成本及其變動趨勢。要合理選用作業(yè)成本法、最低成本法等成本效益分析方法，綜合衡量產出內容和投入成本，選擇最優(yōu)實施方案。完善成本預算績效分析質量控制機制，結合數據采集分析、成本效益指標設定等重要質控環(huán)節(jié)，加強專家評審論證，提高分析工作質效和報告質量。

4.優(yōu)化完善管理機制。扎實開展成本預算績效分析工作，在預算管理方面，明確財政支出保障范圍，優(yōu)化支出結構，制定或調整支出標準，完善預算管理機制；在業(yè)務管理方面，積極運用成本預算績效分析結果，進一步優(yōu)化項目立項、組織實施，建立健全本部門、本單位和項目實施單位的成本管控工作機制。

（二）加強重點領域成本管控

5.加強重大項目成本管控。圍繞行業(yè)發(fā)展目標和戰(zhàn)略規(guī)劃，深化細化建設投資項目成本預算績效分析。嚴格把控功能需要與建設規(guī)模，統(tǒng)籌考慮固定資產一次性投資和建成后開辦經費、運營成本等長期剛性需要，完善全生命周期成本管控機制。

6.加強民生保障成本管控。在教育、文化、衛(wèi)生等民生保障領域，科學界定政府和市場的邊界，堅持盡力而為、量力而行，合理確定財政保障范圍和水平。建立完善成本定期分析評價機制，兼顧民生保障水平和資金效益實現(xiàn)，動態(tài)優(yōu)化公共產品定價和財政補貼、扶持獎勵等經費保障機制，增強財政保障合理性和政策可持續(xù)性。

7.加強城市運行成本管控。結合深化成本規(guī)制工作，分批開展公用事業(yè)領域成本預算績效分析。加強行業(yè)成本管理，探索創(chuàng)新適應不同行業(yè)特點的成本歸集分攤方式，找準降低成本費用的關鍵環(huán)節(jié)，改進優(yōu)化內部管理，建立績效考核激勵機制、財政補貼與成本管控掛鉤機制，降低城市運行成本。推進各區(qū)厘清區(qū)級城市運行項目成本，加強成本信息共享和比較研究。

8.加強行政運行成本管控。堅持政府帶頭過緊日子，厲行節(jié)約，勤儉辦一切事業(yè)。加強機關運行成本控制，優(yōu)化完善機關運行經費實物定額和服務標準，建立節(jié)約型機關。對購買政府履職輔助性服務項目開展成本預算績效分析，深化對信息化項目的統(tǒng)籌集約管理，完善對重大會議、賽事活動的預算總額控制和分項控制標準，嚴控行政運行成本增長。

（三）優(yōu)化全過程管理鏈條

9.強化事前績效評估。在新增項目支出預算申請環(huán)節(jié)，科學開展事前績效評估，按照投入成本與產出效益相匹配的原則，充分借鑒和比較同類型項目成本預算績效分析指標，提出統(tǒng)籌兼顧投入成本和預期績效的最優(yōu)方案，合理估算投入成本。成本估算方案要對業(yè)務流程的合理性和技術標準的適用性進行論證，結合財政可承受能力，綜合研判項目立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性。

10.強化績效目標管理。在預算編制環(huán)節(jié)，科學設置成本績效目標，充分反映預期提供的公共產品或服務所產生的成本。要根據成本對象特點，從總成本、分項成本、單位成本等方面細化設定成本指標。對難以量化表述的部分社會成本和生態(tài)環(huán)境成本，應采用分級分檔的形式定性表述，使其具有可衡量性。各級財政部門審核預算時，要重點關注成本指標和產出指標、效益指標的匹配情況。

11.強化績效運行監(jiān)控。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，嚴格按照預算批復的績效目標和成本指標推動項目實施，嚴禁超標準、超范圍支出。對支出進度明顯偏慢、資金結余較多的項目，對項目實施的成本效益重新分析評估，合理調整預算安排。對成本管控不到位、支出進度與當期效益、產出明顯不符的，應及時采取預警管控措施。

12.強化預算績效評價。在決算環(huán)節(jié)，積極運用成本效益分析方法開展績效評價，全面分析評價成本控制、產出完成和效益實現(xiàn)情況。將成本管控情況作為績效評價的重要內容，科學設置成本指標權重，全面分析項目成本構成，研判成本列支依據是否充分，成本測算標準是否合理，重點關注效率低下、效果不佳或成本較高的流程節(jié)點，查找成本管控中存在的問題，提出優(yōu)化流程、節(jié)約成本、提高資金使用效益的意見建議。

13.強化績效結果應用。將成本預算績效管理工作結果與預算安排掛鉤，并作為優(yōu)化支出結構、完善政策制定的重要參考。建立成本預算績效管理閉環(huán)，在預算申請環(huán)節(jié)，將成本預算績效分析成果作為項目申報的重要依據；在預算編制和審核中，對成本測算不合理的項目不予保障；在項目執(zhí)行過程中，對成本控制情況與績效目標有較大偏差或存在問題的，要及時分析原因，按照規(guī)定調劑部門預算或調整績效目標；在項目完成后，對評價發(fā)現(xiàn)成本管控不科學、不合理、不規(guī)范的情況，要在下年預算中予以調整、整改。

（四）加快標準體系建設

14.推進公共服務標準建設。在已出臺公共服務標準的領域，綜合考慮項目實際情況，強化對項目質量標準、產出內容、產生效果的分析比較，明確項目效益和產出水平，完善績效目標和指標及取值的設定。在尚未出臺公共服務標準的領域，參考相關歷史數據、行業(yè)標準、計劃標準等，探索完善公共服務項目設施建設、設備配置、人員配備、服務規(guī)范和流程等定性或定量標準，不斷完善基本公共服務標準體系，加快普惠性公共服務標準建設，著力提高公共服務質量和效率。

15.推進成本定額標準建設。以實現(xiàn)公共服務標準和要求為目標，完善成本管控機制，結合業(yè)務活動特點改進分項核算方法，明確各項成本費用開支和資源消耗的用量和價格標準。深度剖析業(yè)務流程，梳理各種核心業(yè)務和輔助業(yè)務的關系，按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定，對相應業(yè)務活動產生的直接費用和間接費用進行歸集、分攤，通過基準分析和趨勢分析等方法，分析影響成本的關鍵因素和成本變動趨勢，剔除歷史成本中不合理因素，形成成本定額標準。通過對成本定額標準的執(zhí)行監(jiān)控和動態(tài)調整，以成本管控推動實現(xiàn)管理優(yōu)化，切實做到降本增效。

16.推進財政支出標準建設。將成本定額標準作為財政支出標準建設的重要參考，進一步厘清財政保障范圍，優(yōu)化財政保障方式，健全完善財政支出標準體系。加強部門標準建設，依托成本預算績效分析，充分考慮流程再造、資源整合、技術進步等節(jié)支因素，探索形成一批部門支出標準。財政部門要完善支出標準動態(tài)管理，對試點平穩(wěn)、符合預算實際的部門支出標準加強研究分析，逐步建立完善覆蓋重點領域、分類分檔的財政支出標準體系，并結合經濟社會發(fā)展、物價變動、財力變化等情況，及時調整優(yōu)化。

（五）建立健全管理制度體系

17.建立成本預算績效管理制度。市級財政部門要做好全市成本預算績效管理總體規(guī)劃，建立健全制度體系。區(qū)級財政部門要做好本區(qū)成本預算績效管理工作，可以結合本區(qū)實際研究提出落實舉措。市、區(qū)各部門要建立健全本部門成本預算績效管理的內控機制，規(guī)范開展成本預算績效管理各項工作。

18.完善成本預算績效管理工作規(guī)范。財政部門要制訂本級成本預算績效管理工作的操作指引，明確業(yè)務流程和技術規(guī)范。各部門、各單位要結合職能定位，建立和優(yōu)化工作方案，加快構建分行業(yè)、分領域、分層次的成本預算績效分析核心指標體系，推進運用成本效益分析等方法，針對性開展相關工作。

三、職責分工

各級政府負責統(tǒng)籌推進本級成本預算績效管理改革，加強整體謀劃，推動成本預算績效管理改革同做好各項社會事業(yè)發(fā)展工作緊密結合。

各級財政部門負責成本預算績效管理工作的總體推進。會同相關預算主管部門組織實施試點工作；會同政策牽頭部門探索特定領域成本預算績效管理改革；組織實施財政重點項目支出和重大財政政策的成本預算績效分析工作；組織、指導下級財政部門開展成本預算績效分析工作和工作考核。

各預算主管部門負責制定本部門成本預算績效管理工作計劃，推動業(yè)務工作與財務工作緊密銜接，推進各項具體工作落實。組織、指導下級單位開展成本預算績效分析工作，督促、落實工作結果應用。

四、組織保障

（一）加強組織領導，強化統(tǒng)籌推進

在市級層面建立成本預算績效管理改革工作機制，市委組織部、市發(fā)展改革委、市財政局、市大數據中心、相關預算主管部門和各區(qū)參加，統(tǒng)籌推進和協(xié)調落實成本預算績效管理改革各項工作。各區(qū)、各部門、各單位要切實加強組織領導，建立工作推進機制。

（二）加強多方聯(lián)動，形成工作合力

形成市委、市政府統(tǒng)一部署，財政部門牽頭組織協(xié)調，各市級預算主管部門、各區(qū)主責落實共同推動的工作機制，切實增強工作合力。將成本預算績效管理開展情況納入黨政領導班子年度績效考核，建立上下協(xié)調、層層抓落實的工作責任制。加大成本預算績效信息公開力度，主動接受人大、政協(xié)、審計和社會監(jiān)督。

（三）加強宣傳培訓，營造良好氛圍

廣泛宣傳成本預算績效管理的理念、意義和要求，做好政策解讀、業(yè)務培訓，引導廣大干部將成本績效管理作為一項本領。各區(qū)、各部門、各單位要創(chuàng)新工作機制，加強經驗總結和案例推廣，促進形成講成本、重成本、用成本、比效益的良好氛圍。

（四）加強信息管理，夯實工作基礎

充分運用大數據和信息化手段，推動數字化轉型應用，優(yōu)化成本信息歸集利用，提高成本管理效率。依托預算管理一體化系統(tǒng)，優(yōu)化成本定額標準對比機制，推進市、區(qū)兩級部門、單位共建共享共用。

（五）加強專業(yè)支撐，提高工作質效

規(guī)范第三方機構參與，強化執(zhí)業(yè)質量跟蹤監(jiān)督。完善專家學者咨詢機制，發(fā)揮高校智庫專業(yè)優(yōu)勢，引入行業(yè)管理前瞻研究，提高評估評價質量。