財(cái)政政策應(yīng)承擔(dān)戰(zhàn)略職能

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)陳淮近日提出，目前討論財(cái)政政策應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)放到中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中財(cái)政政策性職能轉(zhuǎn)變問題上，而不是簡(jiǎn)單的是否“淡出”的問題。他說，從目前中國經(jīng)濟(jì)的利益格局現(xiàn)實(shí)分析，財(cái)政政策性職能不能“淡出”，但政策方式應(yīng)當(dāng)?shù)�出。�?cái)政政策的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從財(cái)政直接投資引導(dǎo)投資需求增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變到解決長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、體制性難題上來。

　　陳淮認(rèn)為，從當(dāng)前看，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)向以下三個(gè)方面的調(diào)整。

　　第一，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)資本退出施以財(cái)政援助。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，存量資源的跨產(chǎn)業(yè)流動(dòng)是資本重新優(yōu)化配置的結(jié)果。但中國的情況是缺乏市場(chǎng)化的系統(tǒng)支持資本退出。資本無法從原有配置領(lǐng)域順暢退出，也就無法重新優(yōu)化配置，結(jié)構(gòu)調(diào)整就難以奏效；在多元化的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)中，資本能否順暢退出，還在于資本能否得到必要的補(bǔ)償。人們熟知的“加速折舊”就是政府運(yùn)用財(cái)稅手段滿足資本補(bǔ)償要求、促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)的一項(xiàng)重要政策，具體說，就是政府以一定價(jià)格出錢收購、封存或淘汰過剩生產(chǎn)能力，讓那些過剩領(lǐng)域的資本能夠全部或者部分地得到補(bǔ)償，避免“市場(chǎng)失效”下的過度競(jìng)爭(zhēng)。比如對(duì)過剩生產(chǎn)能力施行政策性收購，施以退出性的政策援助應(yīng)當(dāng)成為國債資金新的重點(diǎn)配置領(lǐng)域之一。煤炭“關(guān)井”、鋼鐵“限產(chǎn)”、淘汰不能達(dá)到經(jīng)濟(jì)規(guī)模的石化裝置等都應(yīng)當(dāng)提供政策性補(bǔ)償。實(shí)際上，目前我國農(nóng)業(yè)中實(shí)施的“一退三還”、“坡地休耕”等政策就是對(duì)產(chǎn)業(yè)退出給予財(cái)政性援助的政策，農(nóng)業(yè)中的實(shí)踐已經(jīng)證明，對(duì)“退出”提供補(bǔ)償實(shí)際上是一種代價(jià)最低、效率最高的政策。

　　第二，承擔(dān)改革成本，改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期。

　　從現(xiàn)實(shí)情況看，我們至少對(duì)以下若干方面的轉(zhuǎn)軌成本仍缺乏明確的制度安排：一是有償解除勞動(dòng)合同的代價(jià)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的那些國有職工如果不能在勞動(dòng)關(guān)系上退出國有經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，國有經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌改造實(shí)際上是不可能完成的。因?yàn)樗麄儗?shí)際占有和支配著這個(gè)系統(tǒng)中的所有資源。二是完善社會(huì)保障體系的代價(jià)。在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，職工的福利或者社會(huì)保障問題是全部包含在企業(yè)成本中的�，F(xiàn)在我們要全部外化到社會(huì)統(tǒng)籌方式中去，問題是誰來把以前扣除的那部分積累補(bǔ)足。

　　三是化解銀行不良資產(chǎn)的代價(jià)。在舊體制下“撥改貸”形成的不良資產(chǎn)、政府通過種種行政干預(yù)讓銀行發(fā)放貸款導(dǎo)致的不良資產(chǎn)等，現(xiàn)在要靠銀行通過市場(chǎng)化經(jīng)營來化解這些不良資產(chǎn)。

　　四是回贖國有資產(chǎn)支配權(quán)的代價(jià)。目前所有的存量資產(chǎn)實(shí)際掌握在分散于不同地區(qū)或者不同部門的地方政府和實(shí)際支配者手中，要讓國有經(jīng)濟(jì)真正融入市場(chǎng)體系，就要對(duì)依靠舊體制實(shí)際占有著國有資源的利益群體支付一個(gè)“回贖”的代價(jià)。對(duì)此，我國積極財(cái)政政策中“積極”的含義將更多地體現(xiàn)在合理承擔(dān)這些改革成本上。

　　第三，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，靈活運(yùn)用財(cái)政信用資源。在過去幾年中，調(diào)整區(qū)域間發(fā)展的不平衡狀態(tài)始終是財(cái)政政策的重點(diǎn)指向。其中，區(qū)域間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在建立過程中，西部等發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)已成為“國債項(xiàng)目”配置的重點(diǎn)區(qū)域，但從實(shí)踐看，僅僅依靠中央財(cái)政的直接投入并不能滿足需要。要實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的戰(zhàn)略目標(biāo)，還需要探索以較少的財(cái)政資源調(diào)動(dòng)更多增量資源向這些地區(qū)集中的措施。改善相對(duì)落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上。現(xiàn)在有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內(nèi)積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法；允許地方政府發(fā)債也應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政政策的重要組成部分；在西部大開發(fā)、老工業(yè)基地再振興、部分區(qū)域環(huán)境與國土整治等方面，都可以通過發(fā)地方債的方式調(diào)整資源在區(qū)域之間的配置格局。