5大賬戶新構(gòu)財(cái)政收支體系 國(guó)庫(kù)改革直搗腐敗

　　財(cái)政部的一個(gè)“實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)”，該系統(tǒng)與代理銀行連網(wǎng)，只要預(yù)算單位的零余額賬戶發(fā)生資金變動(dòng)，財(cái)政部在5分鐘內(nèi)就可查明資金的去向和金額“國(guó)庫(kù)資金要收利息了。”一進(jìn)入2003年，這條消息就被議論紛紛�！�財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》近日在財(cái)政部獲得了證實(shí)，但有關(guān)人士表示，“計(jì)息算不上什么大事，真正有意義的是國(guó)庫(kù)資金管理制度將發(fā)生重要變化——計(jì)息只不過是國(guó)庫(kù)管理制度改革體系中順理成章的細(xì)節(jié)而已”。

　　他所說的“有意義”的事，是財(cái)政國(guó)庫(kù)資金管理開始實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，以往各預(yù)算單位手里擁有“成千上萬財(cái)政資金賬戶”的局面將就此改變。

　　“所謂國(guó)庫(kù)單一賬戶，簡(jiǎn)單地理解就是，所有預(yù)算單位共用一個(gè)國(guó)庫(kù)單一賬戶。所有的財(cái)政資金來源統(tǒng)一，直接進(jìn)入這個(gè)賬戶；同時(shí)，所有預(yù)算單位的資金支付也都在該國(guó)庫(kù)單一賬戶體系下進(jìn)行。”財(cái)政部介紹說。

　　“單一”代替成千上萬

　　3月下旬，財(cái)政部組織召開了“2003年財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革新增試點(diǎn)單位座談會(huì)”。分管國(guó)庫(kù)改革的財(cái)政部副部長(zhǎng)肖捷在會(huì)上宣布：2003年將加大國(guó)庫(kù)改革力度，新增約40個(gè)中央部門進(jìn)行支付改革試點(diǎn)，約20個(gè)中央部門進(jìn)行收入收繳改革試點(diǎn)。

　　同時(shí)他指出：“今后兩三年內(nèi)，中央所有部門都要實(shí)施這項(xiàng)改革。在‘十五’末期基本上把新的國(guó)庫(kù)收付制度框架建立起來；到2005年后，財(cái)政資金的收付大體上都按照新的收付制度運(yùn)行。”

　　新的國(guó)庫(kù)收付制度的基礎(chǔ)是國(guó)庫(kù)單一賬戶。具體實(shí)施辦法是：財(cái)政部代表政府在中國(guó)人民銀行設(shè)立一個(gè)賬戶，即國(guó)庫(kù)單一賬戶；所有財(cái)政性資金都通過該賬戶核算，同時(shí)，國(guó)庫(kù)單一賬戶還用于記錄和反映財(cái)政資金的收入和支出活動(dòng)。

　　談及以往預(yù)算單位的銀行賬戶，財(cái)政部監(jiān)督檢查司一位負(fù)責(zé)人用了“成千上萬”來形容。為配合國(guó)庫(kù)單一賬戶的改革，檢察部、財(cái)政部等國(guó)務(wù)院四個(gè)部門曾分別于2001年、2002年對(duì)中央單位的銀行賬戶進(jìn)行過抽樣檢查。結(jié)果顯示，各部門所設(shè)銀行賬戶無一符合規(guī)定。有些預(yù)算單位，連他們的財(cái)務(wù)主管部門都不清楚自己在銀行開設(shè)了多少賬戶。

　　國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，改變了預(yù)算單位銀行賬戶的設(shè)置方法，由自行設(shè)置、重復(fù)設(shè)置，變?yōu)橛韶?cái)政部門代為設(shè)置，而且只設(shè)一個(gè)。

　　也正因如此，財(cái)政國(guó)庫(kù)資金管理制度的改革，不僅被認(rèn)為是財(cái)政領(lǐng)域“機(jī)制性、革命性、根本性的改革”，中央、中紀(jì)委還將其作為從制度和從源頭上治理腐敗、加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)根本舉措。國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)將其評(píng)價(jià)為對(duì)老百姓的一大“德政”。

　　5賬戶統(tǒng)管財(cái)政國(guó)庫(kù)

　　“嚴(yán)格地講，國(guó)庫(kù)單一賬戶應(yīng)該稱為‘國(guó)庫(kù)單一賬戶體系’”。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司一位專家特別強(qiáng)調(diào)了“體系”二字。

　　目前，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系有5個(gè)賬戶構(gòu)成，分別為國(guó)庫(kù)單一賬戶（財(cái)政部在中國(guó)人民銀行開設(shè)）、零余額賬戶（財(cái)政部在商業(yè)銀行開設(shè)）、預(yù)算單位零余額賬戶（財(cái)政部為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)）、預(yù)算外資金賬戶（財(cái)政部在商業(yè)銀行開設(shè)）、特設(shè)賬戶（經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部批準(zhǔn)為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的特殊專戶）。

　　其中，國(guó)庫(kù)單一賬戶和預(yù)算外資金專戶按專用存款賬戶管理；零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶為支出賬戶。至于特設(shè)賬戶，則是緣于目前中國(guó)還有一些政策性支出項(xiàng)目，它們需要通過政策性銀行封閉運(yùn)行。

　　5個(gè)賬戶中，國(guó)庫(kù)單一賬戶處于“領(lǐng)導(dǎo)”地位，它記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的一切財(cái)政收入和支出。零余額賬戶用于預(yù)算資金的日常支付和與國(guó)庫(kù)單一賬戶的清算。

　　這5個(gè)賬戶集合組成的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，正是目前新的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基礎(chǔ)。財(cái)政部是持有和管理國(guó)庫(kù)這5個(gè)賬戶的職能部門。此外，任何單位不得擅自設(shè)立、變更或撤消這一體系中的各類銀行賬戶。

　　但這并不意味著這5個(gè)賬戶是國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的最終選擇。從目前看，這5個(gè)賬戶既涵蓋了所有財(cái)政性資金管理，又容納了某些過渡性規(guī)定。某些賬戶的過渡性性質(zhì)，決定了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的賬戶數(shù)量有減少的趨勢(shì)。如預(yù)算外資金賬戶，一旦取消了財(cái)政收入的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外之間的區(qū)別，該賬戶也就失去了存在的意義。再如特設(shè)賬戶，據(jù)了解，到目前為止，還未用過。

　　5分鐘查明資金去向

　　“我們現(xiàn)在開出的是空頭支票。”某試點(diǎn)單位人士在接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)半開玩笑地說。

　　按照正常的銀行賬戶管理，如果賬戶上的余額是零，那么基于這種賬戶開具的支票就是空頭支票。在新的財(cái)政國(guó)庫(kù)資金支付方式下，預(yù)算單位的零余額賬戶如何支付？預(yù)算單位支出是否真的在開“空頭支票”？

　　對(duì)此，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司有關(guān)人士回答說：“預(yù)算單位的零余額賬戶不意味著賬戶上沒錢。因?yàn)槊恳粋�(gè)預(yù)算單位的零余額賬戶，在每一時(shí)期都按照其預(yù)算計(jì)劃存有相應(yīng)的額度。只要預(yù)算單位開出的支票金額不超出預(yù)算額度，支票就都是正常有效的。”

　　賬戶上的額度有多少，是根據(jù)預(yù)算單位的預(yù)算編制和用款計(jì)劃確定的。目前要求預(yù)算單位按季編制分月用款計(jì)劃。而過去財(cái)政撥款方式簡(jiǎn)單、粗放，只是根據(jù)年度預(yù)算，按月、季度撥放，資金余額都放在各預(yù)算單位賬戶上。

　　“但月用款計(jì)劃仍顯粗放。美國(guó)的用款計(jì)劃是提前一個(gè)季度編制日用款計(jì)劃，一天一報(bào)�！必�(cái)政部人士評(píng)價(jià)說：“中國(guó)的財(cái)政國(guó)庫(kù)資金用款計(jì)劃應(yīng)該更細(xì)，雖然不能按日編制，但也應(yīng)試著按旬或按星期編制�！�

　　從性質(zhì)看，零余額賬戶具備一般銀行賬戶的功能，可以轉(zhuǎn)賬、提現(xiàn)。但這一正常功能仍有可能被某些預(yù)算單位違規(guī)利用，如不規(guī)范的轉(zhuǎn)賬或大規(guī)模提現(xiàn)。

　　該人士承認(rèn)這種不規(guī)范的行為僅靠零余額賬戶還不能根除。但他補(bǔ)充說，為此財(cái)政部還有一個(gè)“實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)”。該系統(tǒng)與代理銀行連網(wǎng)，只要預(yù)算單位的零余額賬戶發(fā)生資金變動(dòng)，財(cái)政部在5分鐘內(nèi)就可查明資金的去向和金額。

　　前期的改革試點(diǎn)中，這種不規(guī)范的行為也確實(shí)發(fā)生過，如預(yù)算單位從零余額賬戶不規(guī)范轉(zhuǎn)賬和提現(xiàn)、另辦存單、假發(fā)票沖賬甚至違法亂紀(jì)。與以往不同的是，財(cái)政部執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)這些違規(guī)操作都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。據(jù)說，個(gè)別情況嚴(yán)重的已提交紀(jì)律監(jiān)察部門處理。

　　中國(guó)最大的出納

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶后，擔(dān)負(fù)財(cái)政國(guó)庫(kù)資金集中支付職能的是財(cái)政部的支付中心。

　　據(jù)介紹，支付中心是公務(wù)員制的全額事業(yè)單位。目前，財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的國(guó)庫(kù)資金都通過該中心進(jìn)行劃撥，并予以監(jiān)督。按照改革方案的設(shè)計(jì)，支付中心的主要任務(wù)是配合國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為預(yù)算單位設(shè)立的，是各預(yù)算單位支出總賬及分類賬目的管理系統(tǒng)，受理審核預(yù)算單位支付申請(qǐng)，開具支付令，進(jìn)行相應(yīng)會(huì)計(jì)核算。事實(shí)上，它具體承擔(dān)了預(yù)算執(zhí)行的職能。

　　談及國(guó)庫(kù)司和支付中心的設(shè)立，一位財(cái)政博士介紹說，財(cái)政設(shè)立專門的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這是國(guó)際通行的慣例。

　　據(jù)他介紹，實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的國(guó)家，普遍設(shè)有不同形式的專門履行財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和支付職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部，具體負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和支付事務(wù)的人員約有1900人；法國(guó)由財(cái)政部任命在政府各部門負(fù)責(zé)支付的公共會(huì)計(jì)師有3000多人；匈牙利財(cái)政部下設(shè)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)職員有800多人。

　　中國(guó)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司目前工作人員僅有6個(gè)處38個(gè)人，支付中心約100人�！半S著國(guó)庫(kù)改革試點(diǎn)單位的增加，財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)量也不斷增加，國(guó)庫(kù)司人員將會(huì)陸續(xù)充實(shí)�！庇嘘P(guān)人士說。

　　按照國(guó)際貨幣基金組織的定義，“國(guó)庫(kù)”不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。按照國(guó)際慣例，衡量一個(gè)國(guó)家國(guó)庫(kù)管理水平的關(guān)鍵性指標(biāo)，一是對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金和債務(wù)管理的效率；二是能否及時(shí)準(zhǔn)確地提供完整的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，為財(cái)政管理和宏觀調(diào)控提供依據(jù)。

　　按照這一標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政國(guó)庫(kù)資金管理方式顯然無法實(shí)現(xiàn)高效，更談不上提供及時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)算執(zhí)行信息。中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政資金繳庫(kù)和撥付方式，最顯著的特征是多重性和分散性，即不論是財(cái)政資金的入庫(kù)還是支出，都是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。

　　“層層設(shè)立賬戶的財(cái)政管理方式，既不能保證財(cái)政資金及時(shí)入庫(kù)，又造成相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金滯留在預(yù)算單位，不可避免地出現(xiàn)截留、擠占、挪用等問題，不僅降低了資金使用效率，還容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象�！痹撊耸糠治稣f。