兩個(gè)議案
2005年3月,浙江省第十屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上,紹興縣的徐愛華代表提出了《關(guān)于浙江錢清發(fā)電有限責(zé)任公司稅收收入級次問題的議案》(下稱《紹興縣議案》),浦江縣的黃桔英代表提出了《關(guān)于加大欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政扶持力度的議案》(下稱《浦江縣議案》)。
《紹興縣議案》提到的浙江錢清發(fā)電有限責(zé)任公司(下稱“錢清公司”)位于紹興縣錢清鎮(zhèn)。議案指出,“錢清公司所繳納的地方分成的增值稅(25% 部分)和企業(yè)所得稅(40%部分),自2003年起上劃省級,對紹興縣的財(cái)政收入產(chǎn)生較大影響!ㄗh省政府按照‘事權(quán)與財(cái)權(quán)’相匹配的原則,將該公司的稅收征管方式和財(cái)政收入級次按原有格局界定。”也就是說,原來歸地方政府的25%增值稅和40%企業(yè)所得稅,2003年起就都?xì)w省政府所有了。
錢清公司由浙江省能源集團(tuán)有限公司控股,在紹興縣利稅企業(yè)中排名第三。2004年,錢清公司增值稅(25%部分)和企業(yè)所得稅(40%部分)合計(jì)2428萬元。
錢清公司建設(shè)之初,當(dāng)?shù)卣度肷醵唷?995年,錢清公司項(xiàng)目開始籌備,錢清鎮(zhèn)政府無償承擔(dān)了500多萬元的籌備費(fèi)用,并以每畝8.2萬元的價(jià)格提供土地,而當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格為每畝12萬元,單單土地這一項(xiàng)就讓利1000萬元以上。另外在環(huán)境保護(hù)、職工安置方面,錢清鎮(zhèn)也作出了相當(dāng)大的讓步!镀纸h議案》只有區(qū)區(qū)200余字,但卻表達(dá)了一個(gè)明確的愿望:“一些納入‘兩保兩掛’的貧困縣,充分運(yùn)用財(cái)政扶持政策,積極發(fā)揮自身優(yōu)勢,已經(jīng)基本擺脫了貧困面貌,有的‘貧困縣’現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展成為‘發(fā)達(dá)地區(qū)’或‘次發(fā)達(dá)地區(qū)’。而一些沒有納入”兩保兩掛“財(cái)政扶持力度相對較小,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后,地方財(cái)政相對困難,……建議進(jìn)一步加大對沒有納入‘兩保兩掛’財(cái)政體制的欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政扶持力度!
一個(gè)不愿再給,另一個(gè)卻伸手想要。
省級調(diào)控功不可沒
《浦江縣議案》中提到的“兩保兩掛”,出臺于1995年。
1995年,《浦江縣議案》提到的“兩保兩掛”出臺,此舉為省級轉(zhuǎn)移支付措施。浙江省17個(gè)欠發(fā)達(dá)縣,如果保證完成中央稅收任務(wù)和保證完成當(dāng)年財(cái)政收支平衡(兩保),則把省財(cái)政補(bǔ)助、省財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與地方收入掛鉤(兩掛)。
17個(gè)欠發(fā)達(dá)縣的界定,是1993年以來,浙江省對“省直管縣”的財(cái)政體制進(jìn)行了改革的結(jié)果。當(dāng)時(shí),浙江省以縣財(cái)政收入億元?jiǎng)澗,高于此線的37個(gè)縣屬于發(fā)達(dá)縣,低于此線的17個(gè)縣屬于欠發(fā)達(dá)縣,各占全省縣數(shù)的60%和30%.
“兩保兩掛”的具體實(shí)施辦法是,縣級的財(cái)政收入每增長1%,省對縣的補(bǔ)助增長0.5%.
1997年,浙江省國、地稅進(jìn)一步分設(shè)后,將“兩!敝械谋!岸愂杖蝿(wù)完成”改為“確保完成逐年消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)”。2003年,浙江省的補(bǔ)助幅度和獎(jiǎng)勵(lì)方法稍有調(diào)整,又把消化赤字任務(wù)改為“確保完成政府職責(zé)”。
浙江省金華市的磐安縣和武義縣,是首批享受“兩保兩掛”的縣。
2002年,磐安縣利用補(bǔ)助還債,實(shí)現(xiàn)了各部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支平衡。2004年,浙江省“兩保兩掛”市、縣(市)會(huì)議特地在磐安縣召開。
武義縣原是浙江有名的8個(gè)貧困縣之一,2002年財(cái)政總收入3.25億元,2003年為4.6億元,2004年為5.6億元,其中2003年的收入增幅在39%以上,位居金華市前茅。
這兩個(gè)縣的情況,正可以為《浦江縣議案》中提到的“有的‘貧困縣’現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展成為‘發(fā)達(dá)地區(qū)’或‘次發(fā)達(dá)地區(qū)’”作注腳。
《浦江縣議案》的起草人、浙江超界集團(tuán)董事長黃桔英的秘書王先生告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者,議案的初衷就是“感覺到浦江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比較慢,藉此爭取省里支持!
據(jù)悉,“兩保兩掛”實(shí)施的范圍從1995年起的17個(gè)欠發(fā)達(dá)縣擴(kuò)大到1998年的27個(gè)縣(市),到2001年又?jǐn)U大到31個(gè)市、縣(市)。而接受省里補(bǔ)助的縣所占的比率,由原來的30%上升到了60%.
2002年末,浙江全省縣(市)地方財(cái)政收入比1994年增長了6.22倍。1993年初全省43個(gè)縣(市)都是赤字預(yù)算的被動(dòng)局面已不復(fù)存在,實(shí)現(xiàn)了全省縣縣平衡。
這當(dāng)中,省級財(cái)政調(diào)控作用功不可沒。
“兩保兩掛”的優(yōu)勢
“誰做得好,就補(bǔ)助誰,‘兩保兩掛’是一種約束下的激勵(lì)機(jī)制!闭憬∥哐芯渴姨丶s研究員、浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院副院長鐘曉敏說。
在他看來,“兩保兩掛”改變了省與縣之間傳統(tǒng)的矛盾。以前,省里總是希望縣里多增加自己本級財(cái)政收入,減少對補(bǔ)助的依賴;而縣里希望減少本級財(cái)政收入而獲得較多的補(bǔ)助收入。這種相互矛盾的思維使得省對縣的財(cái)政補(bǔ)助陷入惡性循環(huán),“越窮越補(bǔ),越補(bǔ)越窮”。
在“兩保兩掛”政策下,縣里必須確保完成政府職責(zé)、增加財(cái)政收入才能獲得省里的補(bǔ)助,這對縣里形成了一個(gè)良性的激勵(lì)機(jī)制。
“但是,在2001年,省里感覺錢不夠用了,”鐘曉敏說,“重大工程的投入使得省里的支出增大,而且每年省里支出的‘兩保兩掛’的費(fèi)用高達(dá)數(shù)十億元,受助范圍也增加了一倍多,為了支付這筆費(fèi)用,省里開始動(dòng)用歷年的財(cái)政節(jié)余!
36億元和6億元的差距
據(jù)鐘曉敏透露,2002年浙江省即開始醞釀《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善地方財(cái)政體制的通知》(下稱《通知》),以期開源。一年之后,《通知》出臺,規(guī)定自2003年1月1日起,三年之內(nèi),全省的電力企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等地方分享部分和部分金融企業(yè)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等地方分享部分劃歸省級(其中,電力企業(yè)不包括市縣以下單位開辦的小水電)。
“這兩年正好是電力企業(yè)效益好、利稅多的時(shí)候,《紹興縣議案》所反映的就屬于這次利益調(diào)整中遭受的損失。”鐘曉敏說!锻ㄖ窞槭裁磫螁芜x擇電力和金融兩個(gè)行業(yè)?鐘曉敏的解釋是,這兩個(gè)行業(yè)中中央和省里投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方。
而國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員倪紅日認(rèn)為,電力、金融屬于壟斷性高利潤的行業(yè),正因?yàn)槔麧櫢,省里面拿走也是?yīng)該的。
倪紅日認(rèn)為,依據(jù)2002年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見的通知》的內(nèi)容,浙江省可以自由調(diào)整相關(guān)的地方稅收級次。
“這是西方發(fā)達(dá)國家普遍采用的辦法,”倪紅日說,“只要利益受損的縣的公共支出服務(wù)水平不低于省內(nèi)平均水平,那么,省里面就有權(quán)進(jìn)行調(diào)劑!
所謂的“公共支出服務(wù)水平”,倪紅日解釋為“公務(wù)員的工資水平、人均義務(wù)教育水平以及公共衛(wèi)生服務(wù)水平等等”。
早在2002年,紹興縣就步入了全國經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣之列。2003年,紹興縣完全依靠自己強(qiáng)大的地方財(cái)力,實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育。2004年,紹興縣的財(cái)政收入高達(dá)36.4億元,而浦江縣的財(cái)政收入為6.06億元,照此計(jì)算,紹興縣地方財(cái)政收入是浦江縣的6倍以上!暗胤秸M(fèi)盡心思搞了這個(gè)企業(yè),現(xiàn)在卻得不到一分錢的利益。”紹興縣錢清鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長鄭雪奎向記者抱怨。
在《通知》執(zhí)行之初,紹興縣財(cái)政局分管預(yù)算的副局長邢玉清即向省財(cái)政廳反映此事,但一直沒有結(jié)果。
邢玉清表示,“職能部門還是要執(zhí)行省里的決定”。
浙江省縣財(cái)稅分成之變:36億元和6億元的差距
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