審計法修訂草案通過 審計體制微調(diào)執(zhí)法主體明確

　　9月7日舉行的國務(wù)院常務(wù)會議上，《中華人民共和國審計法修正案（草案）》經(jīng)討論并原則通過，決定經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國務(wù)院提請全國人大常委會審議。

　　記者獲悉，修正案在現(xiàn)行審計法7章51條的基礎(chǔ)上增加到7章58條，條文改動占2／3以上，篇幅較現(xiàn)行審計法增加近1／4.但是，此前外界熱議的變現(xiàn)行行政型審計體制為立法型審計體制，審計機(jī)關(guān)垂直管理等問題并沒有在修正案中有所體現(xiàn)，而增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性等問題也僅是略有呼應(yīng)。

　　體制微調(diào)

　　在審計風(fēng)暴中被大眾所熟知的審計署，也在審計風(fēng)暴中暴露出眾多的體制性矛盾。“為什么是刮風(fēng)暴而不是長效機(jī)制？審計風(fēng)暴之后為何沒下文？”等種種追問，矛頭直指審計體制本身。

　　行政型審計體制自上世紀(jì)80年代初審計署設(shè)立形成，并在1994年制定《審計法》時被固定下來，“國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作”，“地方各級審計機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作”。

　　正如清華大學(xué)會計研究所教授郝振平所認(rèn)為的那樣，現(xiàn)行體制的好處在于建立的時候比較迅速，很快就能開展工作。而且審計所需的人力、物力資源都在國務(wù)院的掌控之內(nèi)，國務(wù)院能支持審計工作很快展開，但隨著時間的推移，行政型審計的弊端也越來越明顯：審計機(jī)關(guān)受制于政府又審計政府，地位不獨(dú)立；受地方政府和上級審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，尤其是行政上受地方政府領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致對地方政府審計不力……

　　但在本次審計法修正案中，幾乎沒有觸動審計體制，僅在第三條對審計機(jī)關(guān)執(zhí)法的主體資格進(jìn)行了明確，增加“審計機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)和國家其他財務(wù)收支的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計評價和處理、處罰�！�

　　南京審計學(xué)院副院長尹平教授說：“由于我國現(xiàn)行的《審計法》對執(zhí)法主體沒有明確，所以實(shí)踐中有的地方采取審計機(jī)關(guān)牽頭，聯(lián)合物價、工商等部門聯(lián)合審計的辦法。修正案明確執(zhí)法的主體資格后，會從根本上杜絕這一現(xiàn)象。”

　　第四條修改為：“審計機(jī)關(guān)受人民政府的委托，應(yīng)該每年向本級人大常委會提出對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告�！�

　　這一條在修改中，理論界爭議很大。尹平教授認(rèn)為，在我國現(xiàn)在的國情下，這樣的修改是適當(dāng)?shù)�。“賦予審計機(jī)關(guān)審計結(jié)果公布權(quán)，這對政府機(jī)關(guān)就已經(jīng)是很大的觸動。之前的討論中有些人希望取消委托關(guān)系，但這暫時不可行。”

　　針對此前被熱議的審計機(jī)關(guān)垂直管理，尹平教授表示現(xiàn)在討論還為時過早：“垂直到哪一級？省一級還是中央一級？哪些垂直？人財物全部垂直還是只有人事垂直管理？這些問題現(xiàn)在都沒有定論�！�

　　至于立法型審計體制的建立，尹平教授認(rèn)為現(xiàn)在條件也不成熟。其一是“現(xiàn)在是審計署建署以來最好的時期，大家都希望這個勢頭能保持下去�！逼浯�，審計機(jī)關(guān)受國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)是《憲法》明確的，如果要改變前提必須修憲。

　　職責(zé)細(xì)化

　　在本次修正案中，條文變化最多的在職責(zé)部分，審計機(jī)關(guān)的審計范圍被明確，增加了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、效益審計等原先沒有的內(nèi)容，

　　第十九條，二十條，二十一條均進(jìn)行了修改，明確審計機(jī)關(guān)“對國有獨(dú)資、控股、參股的企業(yè)進(jìn)行審計”，“對國有資產(chǎn)的安全和完整，保值增值進(jìn)行審計監(jiān)督”。并增加第二十五條：“審計接受財政補(bǔ)貼的、有國有資產(chǎn)的，以及對社會公眾利益有重大影響的企事業(yè)單位�！�

　　在上世紀(jì)80年代，審計是“無所不審”，連民營企業(yè)都審計。后來審計防線不斷后撤，同時因為審計資源嚴(yán)重不足，“該審的全部審一遍需要28 年”，所以一般只抽檢國有資產(chǎn)比重高的單位�！靶拚�案對審查范圍進(jìn)行了明確，1994年審計法規(guī)定審計國有企業(yè)，但控股和參股的企業(yè)要不要審？修正案中明確了�！�

　　修正案中另一個引人關(guān)注的變化在于增加的第二十六條：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計依國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！�

　　在現(xiàn)行的《審計法》中，沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的相關(guān)規(guī)定，而在去年4月審計署下發(fā)的征求意見稿中，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)定遠(yuǎn)比現(xiàn)在具體。征求意見稿中規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、國家的事業(yè)單位、國有及國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，以及使用財政資金的其他機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體主要負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)理�！�

　　據(jù)參加征求意見的人士透露，這一條在征求意見時爭議比較大。不同地區(qū)的觀點(diǎn)有很大差異�！皷|部審計資源比較豐富，審計觀念比較開放的地方覺得很好，而西部地區(qū)就比較難接受�！�

　　該人士同時透露，雖然修正案對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)定比較籠統(tǒng)，但在同步修訂的審計法實(shí)施條例中，會有比較明確的規(guī)定。

　　此外，審計署近來強(qiáng)調(diào)的“效益審計”在修正案中單獨(dú)占據(jù)一條。增加的第二十八條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益�！�

　　效益審計通俗地說，就是從原先查是不是真的用，轉(zhuǎn)向查有沒有好好用�！霸趯徲嬍鹗痖L李金華眼里這屬于”更高層次的審計目標(biāo)，審計工作的發(fā)展方向“的效益審議，增加的這一條文雖然短，卻顯示了審計署推行效益審計的決心。

　　強(qiáng)化保障

　　本次修正案中，還有大量篇幅被用于加強(qiáng)審計保障，強(qiáng)化審計手段。

　　原先第十一條規(guī)定審計經(jīng)費(fèi)應(yīng)該列入預(yù)算，由本級政府保證，修正案在第十一條后增加了一款：“審計經(jīng)費(fèi)不足時，可按照法定程序，向本級行政首長申請追加�！�

　　第十二條對審計人員的任職資格進(jìn)行了明確：“建立審計資格執(zhí)業(yè)制度，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。”第十三條規(guī)定：“地方各級審計機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)同意�！�

　　不難看出，審計機(jī)關(guān)在人財物各個方面都獲得了比以往更多的保障。而且在審計手段方面，審計機(jī)關(guān)也獲得了不少以前沒有的“利器”。

　　修正案規(guī)定，審計機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計單位提供數(shù)據(jù)，“包括計算機(jī)數(shù)據(jù)和文檔”。而且，“審計機(jī)關(guān)確實(shí)出于審計的需要，可以對銀行存款進(jìn)行查詢�！薄氨粚徲媶挝豢咕軐徲�，審計機(jī)關(guān)有權(quán)封存賬冊”，“可向公安機(jī)關(guān)申請凍結(jié)被審計單位的銀行賬號”，“在必要時，可提請公安、海關(guān)、工商等機(jī)關(guān)給予協(xié)助�！�