聚焦后SARS時代稅制改革

　　稅收是國家宏觀調控的重要工具，也是支持經濟發(fā)展的必要手段。面對當前國際上一些國家減稅的浪潮和國內社會上的一些呼聲，我國到底是否有必要實行減稅政策？減稅政策執(zhí)行情況怎樣？如何更好地發(fā)揮稅收政策對經濟的促進作用？帶著這些問題，我們做了深入、細致的采訪，特別編輯了本期稅制專題。 

　　財政部財政科學研究所副所長蘇明：�� 

　　中國不應該實行中長期減稅政策 

　　財政部財政科學研究所副所長蘇明認為，現在社會呼聲很大，要改革稅制，具體講，就是進一步要求減稅，特別是非典之后，我們對受“非典”疫情影響比較突出的部分行業(yè)的稅、費做了一些調整，這是根據現實情況需要的應急措施。近兩年，理論界包括一些行業(yè)部門，大家對稅制的看法還是有分歧的，有一些觀點是要求減稅，減輕企業(yè)負擔，認為稅制改革要圍繞這方面進行。這個觀點他是不贊成的。在“非典”時期已經出臺減負政策的前提下，如果再進一步采取大力度減稅改革，不是很成熟的考慮。這一點和他講的特殊時期采取特殊政策不矛盾。 

　　從宏觀稅負（稅收總量占國民生產總值的比重）來看，我國的宏觀稅負這兩年有所增長，去年達到１７％，但這在國際上也還是比較低的。宏觀稅負和財政收入比重（財政收入占國民生產總值）關系非常大，我們國家去年的財政收入比重達到１８％，可以說財政收入比重在國際上也是很低的，如果繼續(xù)大面積減稅，意味著繼續(xù)降低宏觀稅負、降低財政收入比重，這樣的結果是宏觀調控能力下降，不是簡單地說國家錢少了，這就意味著社會經濟發(fā)展沒有了必要的財力保障。企業(yè)有企業(yè)的難處，國家有國家的難處，企業(yè)要考慮發(fā)展，作為國家要支持社會保障、科教文衛(wèi)，應對ＳＡＲＳ、嚴打等一系列問題，而這些資金都來自稅收。 

　　其次，如果稅收要大面積減低，我們就必須再增加債務，增加財政赤字，其結果是把威脅留在了以后——財政未來的風險增加。這實際上也是經濟風險。所以減稅不單純是稅本身，還包括財政、社會發(fā)展、政府的宏觀調控等方面。這里，他還想補充一個情況，１９９８年到去年底，我國實行積極財政政策累計發(fā)行長期建設國債６６００億，作用非常大。但要注意，長期建設國債只是我們國家總體國債的一個部分，實際上，我國這幾年每年的全部國債發(fā)行量已達５０００——６０００億，到去年底，國債余額已超過２萬多億，這個數字不算小埃 

　　他不贊成實行中長期減稅政策，并不是說我們的稅制不存在問題，相反，他認為，我們的稅制應該針對問題，及時進行改革。首先，內資企業(yè)和外資企業(yè)在一些稅收方面是兩套稅制，主要表現在企業(yè)所得稅方面，我們對外資比較優(yōu)惠。據我們調查，外資企業(yè)所得稅實際稅賦大概是１２％左右，內資企業(yè)實際承擔的稅賦超過了２５％。這個比例差別很大的。下一步重大的政策改革方向就是在適當的時候，盡快統一內外資企業(yè)稅制，也就是只建立一套稅制。這其中包括稅率、稅基的統一。另一方面，稅收優(yōu)惠政策也要統一，不能內外資企業(yè)各一套。今后優(yōu)惠的方向應以產業(yè)為主導，國家鼓勵的產業(yè)可以考慮優(yōu)惠政策，一般的產業(yè)采取一般的稅率；也可以考慮兼顧地區(qū)，比如配合西部大開發(fā)，可以適當有一些優(yōu)惠。我們稅制改革的調整，應該根據當前存在的最突出的問題進行調整，這也是我們加入ＷＴＯ以后公平企業(yè)稅賦的一個重大措施，為大家提供一個公平的環(huán)境，這一點很重要。 

　　采取這種統一的政策，對吸收外資、對外開放，不會帶來負面影響。我國吸引外資，主要靠這幾個方面：１、中國是一個大國，經濟增長的潛力非常大，市場的需求也非常旺盛；２、中國有勞動力優(yōu)勢。外資可以用低廉的工資就能雇到勞動力，這和其他國家是不一樣的。此外，從本質上看，吸引外資的稅收優(yōu)惠政策屬于國際稅收范疇，這方面的優(yōu)惠太多，會帶來稅收的有害競爭，在國際上也是被反對的。去年底，他去匈牙利訪問，過去這個國家為了吸引外資，曾大量地采用稅收優(yōu)惠，但歐盟堅持反對這些做法，所以，匈牙利為了加入歐盟和適應經濟國際化趨勢，就打算取消這些稅收優(yōu)惠，這是值得我們關注和借鑒的。 

　　蘇明還指出，企業(yè)增值稅轉型也是我們下一步的改革方向，即企業(yè)增值稅要由生產型轉為消費型。我們現在的稅制中，的確存在企業(yè)購買的設備不能抵扣，稅賦比較重。那么，轉型后的消費型增值稅中，企業(yè)的投資，購買的設備是可以抵扣的，這樣，企業(yè)要繳的稅可以少一點，這項改革對企業(yè)是有利的。 

　　企業(yè)感覺稅賦重，還有其他一些原因。一般來說，企業(yè)都會強調過去繳了多少稅，現在繳了多少稅，比較起來，現在交的稅比過去多多了。應該看到，過去繳稅少存在偷漏稅問題�，F在我們看到這兩年財政收入、稅收收入增長得快，稅收收入增長的幅度比國民生產總值增長幅度要高一點，為什么稅收增長比經濟增長得快？一是靠經濟增長。經濟增長了８％，稅收起碼應該是同步增長的。二是靠征管。征管在稅收增長中的潛力也是很大的。三是有很多過去通過收費的形式的費現在變成了稅收。 

　　他個人認為，今年出臺消費型增值稅的時機不成熟。因為今年財政增收節(jié)支面臨艱巨的任務，完成今年財政預算目標需付出很大努力。如果出臺消費型增值稅，對財政收入影響比較大。財政上已經針對今年的“非典”出臺了一些政策，這意味著相關行業(yè)的稅收要減少，如果今年再出臺這個政策，財政收支的矛盾不是更大了嗎？所以，改革出臺的時機很重要，究竟何時出臺，很大程度上又是一個決策層的問題。�煟ㄓ浾� 王紅茹 侯捷寧）�� 

　　國家信息中心發(fā)展研究部副主任徐宏源： 

　　稅制改革應與機構改革同步 

　　目前，擴張性財政政策對內需拉動力度有所減弱，財政赤字接近警戒線３％，經濟可持續(xù)增長隱患凸現，未來債務負擔將沉重，部分經濟學家憂心沖沖，認為減稅不失為良策。但實際上，我國稅制改革步履蹣跚，減稅動作不大，未落到實處，原因何在？ 

　　徐宏源認為，盡管目前我國沒有出臺大規(guī)模減稅政策，但有小的微調舉措，包括根據ＷＴＯ承諾降低進口關稅，金融企業(yè)正在降低營業(yè)稅，從２００１年開始用三年時間，把金融企業(yè)營業(yè)稅從８％降到６％，雖然只有３個百分點，但對一些以前可能沒有利潤，收支平衡的企業(yè)，營業(yè)稅降１％，意味著毛利率就可能上升１％，退稅后變成企業(yè)收入，可擴大企業(yè)投資積極性， 代替了政府直接參與投資，可以更有效、合理配置社會資源，使社會供需更加平衡。另外，ＳＡＲＳ后對航空、餐飲、酒店服務業(yè)等進行優(yōu)惠政策，減免他們的所得稅、營業(yè)稅，城市建設附加費，如上海、北京已降下來。這些措施均屬于局部性調整，有一些效果，但不明顯，僅僅是支持他們渡過難關，減稅對擴大內需，促進經濟結構調整，沒有起到明顯的積極作用，相反，對經濟有直接影響、起舉足輕重作用的是積極財政政策、高速擴張的貨幣政策。 

　　財政政策是政府手中的三大政策工具之一，財政政策通過調整國民收入的分配、再分配，來影響投資和消費，減稅政策在一定程度上可以解決社會資源配置低效、企業(yè)負擔重等問題，從理論上講，減稅對經濟長遠、提高經濟增長質量有重要意義。美國８０年代里根政府大幅減稅，實施供給學派觀點，調整經濟結構，導致美國９０年代經濟持續(xù)高增長�，F在布什政府又重新大規(guī)模減稅，對經濟結構重新調整�？梢姡瑴p稅政策成為世界各國刺激經濟的重要手段，為什么我國政府對于減稅遲遲沒有大動作？徐宏源主任認為，我國的稅收占ＧＤＰ比重低，導致不可能大規(guī)模減稅，我們的財政基本上是吃飯財政，各項教育、文教科衛(wèi)占了大頭，用于建設的資金沒多少，工資呈剛性，不可能減公務員的收入。我們掌握的財力有限，不能與發(fā)達國家相比，這些國家財政收入占ＧＤＰ比例高，如美、日成熟國家，稅收占ＧＤＰ比重一般在４０％左右，北歐國家甚至達到６０－７０％，可以調動資源非常豐富，遠遠高于中國水平，所以我國政府不具足夠能力，減稅空間很小，減稅落不到實處，實屬非不為也，是不能也。 

　　但是在具體的稅收執(zhí)行過程中，各利益主體抱怨頗多，減稅的呼聲不絕于耳。這主要是因為：一、現在中國企業(yè)負擔比較重，包括所得稅、增值稅、消費稅、營業(yè)稅比較高，如果外資與內資企業(yè)相比，中國銀行、保險企業(yè)高于國外同行，加入ＷＴＯ減稅的迫切性就提出來了。將來國內銀行、保險就不再是封閉的系統，加入ＷＴＯ后面臨國際競爭，國外企業(yè)負擔比我們輕、稅率比我們輕，國內銀行、保險企業(yè)及其他領域企業(yè)不具競爭力。因此經濟學界認為減稅是大的方向，給國內企業(yè)與外企創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。二、從擴大內需的角度，目前國內需求不足，成為經濟增長主要障礙，通過減稅就是放水養(yǎng)魚，企業(yè)利潤增加就會擴大投資，原來由政府做的由企業(yè)來做，減稅后利潤增加，企業(yè)收入上升，如果有盈利，預期收入變好，企業(yè)會增加基本建設投入，增加更新改造投入。三、調整稅收結構，對中小企業(yè)、國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)，如計算機、軟硬件開發(fā)、生物工程、光電子，還有國民經濟中的瓶頸行業(yè)，稅收作為信號，應實施稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)就會增加在這些產業(yè)的投入。而國家實施稅收優(yōu)惠的行業(yè)，因得到更多的社會投資，產業(yè)會加快發(fā)展，這樣的稅收政策有利于優(yōu)化經濟結構。不可否認，我國稅制的不合理，確實壓抑了民間的投資熱情。 

　　那么，如何把減稅政策落到實處，徐宏源指出，首先，應規(guī)范稅收政策，企業(yè)感覺負擔重，國家也沒收進來，很大的問題是稅外費多，城市建設附加費沒有體現到稅收里，國家沒收上來，是一些部門收過去了。目前為發(fā)揮稅收政策對經濟的調節(jié)作用，要逐步規(guī)范收費、收稅的大環(huán)境。一方面減輕企業(yè)負擔，另一方面，規(guī)范稅費征收環(huán)境。也就是說盡可能把費變成稅，不是說在稅制外還有一大塊，現在各地政府部門、行政管理部門還有很大一塊預算外收入，在財政里有預算外收入和預算內收入，預算外與預算內規(guī)模差不多，企業(yè)實際負擔比帳面上的還多，為發(fā)揮稅收杠桿作用，把該收的歸入稅里，不該收的不合理費用，欲以清理、取消。其次，因稅收占ＧＤＰ比例小，目前稅收回旋的余地小，稅為什么減不下來，與整個政府機構改革聯系在一起，這就要回到稅干什么去了的問題上，收那么多還不夠，這不可避免涉及到行政管理體制問題，機構過于臃腫，應精減機構，如果不減機構，稅減不下去。而機構的精減更多涉及到政治體制改革的問題，吃財政飯的人過多，養(yǎng)的人太多，減稅障礙重重，最核心的原因是效率低。我認為下一步政策取向是要跳出稅收政策的圈子之外看減稅這個問題。（記者 玉榮） 

　　中央財經大學稅務系副主任、證券稅收研究所所長劉桓： 

　　減負有望從個人所得稅開始 

　　近期財政部研究所的一份報告指出，應調高個人所得稅的起征點。這是否意味著人們期待已久的減稅政策有望付諸實施。中央財經大學稅務系副主任、證券稅收研究所所長劉桓教授認為，從改革的時間安排來看，今年已過一半，由于“非典”的影響政府近期在減稅方面難有大的動作。但這并不意味著不會在個別方面有所突破。最大的可能是在個人所得稅方面進展較快。 

　　劉桓教授認為，從理論上講積極財政政策應該包含減稅的內容，否則只有國家加大投資，民間投資不能相應加大，微觀經濟就不可能搞活。事實上，如果不是出現“非典”，國內的稅制改革可能已經進入實質性階段。“非典”雖然給稅改帶來了一些不確定因素，但總的方向是不會變的。這次稅改的一個主要目的就是減負。為企業(yè)減輕經營負擔，應該是稅制改革追求的長期目標。 

　　就稅改的具體方案，劉教授介紹說，該方案包含以下幾個方面的內容：流轉稅方面。一、增值稅適當擴大征收范圍，比如建筑安裝業(yè)、交通運輸業(yè)等以前征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅，這些行業(yè)的稅負可能會加重１－２個百分點，但總體稅負將更均衡。二、將生產型增值稅改為消費型增值稅。原計劃今年完成立法，僅此一項預計全國減稅規(guī)模在８００億元左右。為緩解稅收減少的壓力，我們建議增值稅的轉型可分上、中下游企業(yè)分步進行。這兩項政策對沖抵消，企業(yè)的總體稅負水平是下降的。當然不同行業(yè)的影響程度不同，鋼鐵業(yè)、大型制造業(yè)等行業(yè)的潛在減負受益應該更大。業(yè)績和股價的比價關系會發(fā)生變化。 

　　所得稅方面，一個是兩法合并，指的是外資企業(yè)所得稅和國內企業(yè)所得稅的統一，除了稅率以外，主要還是在優(yōu)惠條件和扣除標準上的統一。稅率的選擇基本傾向于２４－２５％。這樣既符合國內的實際稅負情況，又能保持企業(yè)的國際競爭優(yōu)勢。但目前的問題是合并以后外資企業(yè)的稅負有所加重。受到一定損失，對此我們可以采勸新企業(yè)新辦法，老企業(yè)老辦法”來區(qū)別對待。 

　　同時注意企業(yè)所得稅與個人所得稅相銜接。逐步實行兩稅合并，理順法人納稅與（出資人）自然人納稅的關系，解決自然人公司的納稅問題。向綜合稅制靠攏。就個人所得稅而言，主要問題是在細節(jié)和征管方面。首先是扣除標準問題，基本生活費用不應成為稅收的來源，這是稅收的一個基本準則。現在看來一個是扣除標準偏低，一個是全國統一的標準太過死板。還有就是單一扣除沒有考慮到不同納稅人的具體情況。比如房貸利息、子女教育費用等，都應予以扣除。另外以代扣代繳為主的征收方式不能適應個人收入多元化的趨勢。 

　　至于農業(yè)稅，目前已停征了農林特產稅，還原為統一的農業(yè)稅。農業(yè)和農民的負擔有望進一步減輕，但做為一個傳統稅種農業(yè)稅完全撤銷在近期的可能性不大。