兩級財政分擔出口退稅懸疑 中央財政獨擔的弊病

　　10月15日，第94屆中國出口商品交易會（廣交會）開幕。不過，與往屆參加廣交會的心情相比，今年出口企業(yè)的心情有些不同。以往派業(yè)務員談判就行了，但這次不少外貿(mào)企業(yè)都由領導人親自到廣州“坐陣”。上海市一家貿(mào)易公司進出口部熊經(jīng)理告訴記者：“14號退稅方案才公布，我們一時還拿不準在今秋交易會上該如何報價？”

　　“14號退稅方案”指的是國務院于近日發(fā)布的關于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定。根據(jù)這次調(diào)整，中國出口退稅率平均水平明年降低3個百分點左右；累計欠退稅由中央財政負擔；從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應退稅額，由中央與地方按75�w25的比例分別負擔。

　　但是，像熊經(jīng)理一樣感到撓頭的企業(yè)表示，退稅率降了，已經(jīng)簽署的合同怎么執(zhí)行？更不清楚的是，中央和地方兩級具體怎樣分擔退稅，地方政府會不會拖欠？

　　對中央和地方兩級財政分擔擔心的不僅是企業(yè)，一直研究出口退稅、曾在五省市進行專題調(diào)研、并向國務院提交過出口退稅方案的國務院發(fā)展研究中心外經(jīng)部副部長隆國強接受本報記者采訪時表示，中央財政和地方財政分擔機制如何設計至關重要，它直接決定了此次出口退稅的調(diào)整對中央政府和地方政府的稅收再分配的效果，決定了各地方關系的協(xié)調(diào)。

　　“分擔機制設計不好會導致政策的負效應，尤其是出口產(chǎn)品相關環(huán)節(jié)跨省市的分擔問題。增值稅是一個鏈條，比如，從上海出口的服裝，用的是新疆買的棉花、安徽買的沙、江蘇進的布，出口退稅由地方分擔的部分如果由上海一地分擔，似乎有失公平。這樣會促進地方保護主義，導致地方政府限制外地原材料的產(chǎn)品出口，限制其他省市產(chǎn)品在當?shù)爻隹�，而推崇百分之百的本地采購的商品出口�！甭�國強說。

　　記者從有關部門了解到，對于分擔機制的設計，有關部門正在研究具體的方案。分擔的實施方案將先由國家稅務總局制定，地方的稅務部門再出臺具體政策。

　　中央財政獨擔的弊病

　　過去，中央政府在增值稅收入與出口退稅的權利與責任不一致。我國增值稅收入實行中央與地方分享制，計劃內(nèi)收入中央與地方按75∶25比例分成，超出計劃部分地方政府分享比重更高。但出口退稅完全由中央政府支付——2002年全國出口應退稅2118億元，其中中央財政替地方政府分擔了530億元。因此，隨著近年出口高速成長，中央財政的壓力越來越大。

　　我國的出口退稅始于1985年。1994年稅制改革后，出口退稅率大幅提高，出口退稅成為我國影響出口的最重要的一種補貼制度。1995年下半年開始，出口退稅率一度下調(diào)。但為應對1998年亞洲金融危機對我國出口帶來的巨大沖擊，從這一年開始，政府分次分批分產(chǎn)品提高了出口退稅率，紡織服裝、機電產(chǎn)品和高新技術產(chǎn)品的退稅率達到了17％，實現(xiàn)了出口的零稅率，而出口綜合退稅率也高達15％。

　　我國出口退稅實行指標計劃管理，由于退稅指標的增長與出口退稅率上調(diào)和出口增長相一致，導致出口退稅指標與應退稅額的缺口逐年增大。到2002年末，累計應退未退稅額高達2477億元，成為中央財政的一筆巨大的隱性負債。按照2003年財政預算，出口退稅指標僅比上年增長了2．4％，盡管7月份又追加了300億，但隆國強預計，“2003年年底出口應退未退稅總額將達到3400多億元�！�

　　由此暴露的一個不合理的問題是，我國分稅制下的出口退稅造成了對發(fā)達地區(qū)的隱性轉(zhuǎn)移支付。我國目前的分稅制實際上是地方政府先在未扣除出口退稅的增值稅“毛收入”中按比例取走各自應得部分，剩余部分才上繳中央，是一種“諸侯式”的分稅制。因此，從事出口企業(yè)所在地政府不必支付出口退稅卻可以享受出口帶來的好處�！俺隹谠蕉嗟牡貐^(qū)，通過出口退稅的機制得到隱性轉(zhuǎn)移支付越多�！甭�國強說。

　　因此，財政部財政科學研究所的劉尚希認為，應該建立中央和地方新的分享和分擔機制，并以此推動分稅制的整體改革。

　　如何設計分擔機制？

　　退稅改革新方案確定從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應退稅額，由中央與地方按75��25的比例分別負擔。但是，具體操作方式目前還不清楚。記者電話詢問商務部計財司有關人士，他表示對此還不清楚。

　　采訪中一些企業(yè)向記者透露了他們的擔憂，地方財力能否保證足額退稅呢？北京一家服裝企業(yè)的業(yè)務員接受記者電話采訪時表示：“以前中央欠著，雖然沒有拿到錢，但中央財政的信譽在擔著，現(xiàn)在地方政府考慮當?shù)氐呢斦�收入，特別是中西部地區(qū)本身就是‘吃飯財政’，會不會拖欠？”

　　寧波財政局一位官員曾表示：“在收入基本穩(wěn)定不變的同時，地方負擔的這部分退稅會導致支出劇增，新的缺口將給地方財政造成很大困難�！绷钸@位官員感到不平的是，內(nèi)地生產(chǎn)商通過寧波出口，將由寧波方面負擔近1／4出口退稅，但生產(chǎn)者的增值稅等附加稅是交到生產(chǎn)地而不是寧波，這樣將會出現(xiàn)寧波“倒貼”退稅的情況。

　　然而，隆國強認為，中央應該細化確保地方財政足額退稅的操作程序。比如，增值稅是由國稅局收的，可以考慮先從其稅收中扣除地方應該負擔的那部分退稅，然后再將剩下的稅給地方。“我并不太擔心拖欠問題，只要理順程序，應該問題不大。”隆國強說。

　　對于寧波財政局這位官員的意見，中信證券研究部的彭立新接受記者采訪時說：“地方政府的這塊支出是在征收基礎上的支出，是將征收的部分返還，而不是財政撥款�煵皇穷~外的財政負擔。退稅不是財政收入的減項，是將出口產(chǎn)品中所含的間接稅退還企業(yè)。在制定政策時中央已經(jīng)考慮到地方財政的壓力，僅負擔2003年指標2700多億的1／4，大約700億。更何況，從四檔退稅率降低到五檔，平均退稅率從15％降低到12％多一點，地方還會有一定贏余。”

　　據(jù)隆國強測算，“2003年以前拖欠的2477億稅款，有望由中央財政在明年退還完畢”。他說，去年欠退稅大約2400億，通過進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅收入首先用于出口退稅，可以解決1000多億，再加上中央財政調(diào)庫部分取消大約700億，剩余的部分有望在明年還清。

　　之前，關于解決退稅欠款問題曾有過多種方案，一些專家提出發(fā)專項國債、欠退稅證券化等方案，看來都不會被采納。但是，目前仍然清楚等待解釋的是，對中西部貧困地區(qū)地方政府分擔的比例是否可能低于東部地區(qū)。

　　國家信息中心發(fā)展研究部副主任徐宏源接受記者采訪時表示，新增出口退稅的四分之一由地方來負擔，可以防止地方政府與企業(yè)聯(lián)合騙稅。另外，徐宏源認為出口退稅新政的推出時機比較恰當：“新的政策出臺的另一個效果是緩解了人民幣升值的壓力。這是一個平衡，如果你還拼命地擠占市場，人家一定聯(lián)合起來逼你升值。我們現(xiàn)在要守匯率就要放棄一定的市場，所以這一次出口退稅實際上就是為讓一步市場。

　　近年，我國外貿(mào)出口增長強勁，導致外匯儲備不斷增加，這對人民幣匯率構成了較大壓力，而出口退稅率的下調(diào)將直接導致出口增長的下降進而減少貿(mào)易順差，人民幣升值壓力顯然將減輕不少。另外，外匯儲備的增加導致央行為穩(wěn)定匯率釋放出大量基礎貨幣，客觀上導致了商業(yè)銀行可貸資金大量增加，降低出口退稅率對減緩增長過快的貨幣供應量顯然也是十分有利的。