增值稅是地區(qū)間稅收分配不公的制度根源
稅收制度在任何國家都是調(diào)節(jié)收入分配、緩解社會矛盾和社會沖突的主要手段之一，在中國顯得更為重要。
現(xiàn)行財稅體制下，一個地方的財政狀況，取決于該地區(qū)的稅收收入狀況。增值稅是財稅體制改革后的第一大主體稅種，是中央與地方的共享稅，其收入占稅收總收入的45％以上。增值稅稅源主要來自制造業(yè)，我國的制造業(yè)主要集中在東部沿海發(fā)達地區(qū)，西部地區(qū)只是東部制造工業(yè)的一個市場。按現(xiàn)行稅制規(guī)定，商品的增值稅是在生產(chǎn)地繳納的，而承擔這筆稅款的卻是購買者和消費者。簡單地說，西部購買東部的工業(yè)產(chǎn)品除了按這些產(chǎn)品的價格支付價款外（工業(yè)產(chǎn)品價格由生產(chǎn)成本加上平均利潤兩部分組成），還負擔這些產(chǎn)品應繳納的增值稅、消費稅。換句話說，就是西部購買東部的工業(yè)產(chǎn)品，同時還要向東部繳稅；東部工業(yè)產(chǎn)品占領西部市場的同時，把稅賦也轉嫁給了西部。這種稅賦轉嫁、收入轉移的現(xiàn)象，對國家整體來說，并不會增加國家的稅收總量，也不會減少國家的稅收總量，不傷及國家利益。卻明顯造成了西部與東部、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間的稅源分配不公。
為什么國際上對出口商品都實行徹底退稅，免稅出口？除了降低出口商品成本，增強競爭力的原因外，還因為出口國的商品進入進口國市場的同時，必須把出口商品的征稅權轉移給進口國。否則，誰向你開放市場？國內(nèi)市場的平等競爭，道理也是一樣的，西部為東部的工業(yè)產(chǎn)品提供了市場，那么為東部產(chǎn)品繳納的增值稅就應該在西部征稅，而不應該由東部征稅。
更不合理的現(xiàn)象是：西部豐富的農(nóng)副產(chǎn)品在產(chǎn)地不納稅（為了減輕農(nóng)民負擔），收購到東部銷售才納稅，稅款又轉移到了東部。再如能源產(chǎn)品——電力。國家實施“西電東送”戰(zhàn)略，利用西部的水能、煤炭資源，在西部地區(qū)建了許多大型電站、電廠。電站、電廠雖然建在西部，但國家的幾大電網(wǎng)公司都設在東部。電站、電廠只生產(chǎn)電，賣電的是電網(wǎng)公司。因此，西部的電力在東部銷售，增值稅也在東部繳納。雖然現(xiàn)行體制規(guī)定，西部電力上網(wǎng)時，可以在西部預征部分增值稅，但預征的稅款不到應征稅款的一半，大部分的增值稅轉移到了東部，“西電東送”的同時，“西稅”也“東送”了。
不僅如此，在西部大開發(fā)中，國家在西部地區(qū)投資的重大項目，首先得好處的還是東部。比如國家在西部建設大型水電站，采購的機器設備、鋼材鋼管、電線電纜都是東部企業(yè)制造的，投資產(chǎn)生的“第一桶金”——增值稅，還是流向了東部，西部只得一點建筑安裝營業(yè)稅。
價外稅是在商品價格之外的一種課稅方式。我國的增值稅是價外稅，實際上已明確表現(xiàn)了由購買者或消費者負擔稅款的特征。在發(fā)生跨地區(qū)商品交易的情況下，商品輸出地政府所取得的增值稅收入，是由商品輸入地所負擔的稅款轉移過來的�？上攵�，在現(xiàn)行的增值稅征收制度下，不可避免地會出現(xiàn)東西部貧富差距越來越大。稅收是國民收入的初次分配，初次分配領域不重視公正問題，不僅會直接地、不恰當?shù)卦斐蛇^大的貧富差距，而且還會增大再分配的難度，從而形成整個社會范圍內(nèi)嚴峻的收入分配不公問題。
增值稅分享體制進一步加劇地區(qū)收入分配不公
我國采用的是不完全分稅制，即把稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。其基本格局是中間大、兩頭小，共享稅這一塊占了稅收總收入的70％以上，是大頭，中央稅和地方稅這兩塊都比較小，各占稅收總收入的10％左右。中央稅、地方稅這兩塊都好辦，分征、分管，陽光操作，看得見、摸得著，清清楚楚。關鍵是共享稅這塊大蛋糕，如何分享，成了各方利益爭奪的焦點，演繹出苦樂不均、分享不公的矛盾。
我國增值稅作為中央與地方共享稅，采取的是以1993年為基數(shù)、超基數(shù)按比例遞增返還辦法。在這一體制下，哪個地方的增值稅增長越快，上繳的增值稅越多，獲得的增值稅返還也就越多。地方政府所分享到的這部分增值稅就構成了地方政府的局部利益。增值稅返還數(shù)額只和當?shù)卣〉玫脑鲋刀惪傤~有關，但與當?shù)鼐用竦脑鲋刀悓嶋H負擔沒有關系。由于跨地區(qū)貿(mào)易商品的增值稅會引起稅賦在地區(qū)之間的轉嫁，各地方政府向中央政府實際上繳的增值稅并不能準確反映當?shù)刎摀脑鲋刀悓嶋H情況。增值稅的實際負擔情況主要取決于最終消費者的發(fā)生地，增值稅收入多的地區(qū)實際負擔的增值稅并不一定多。
現(xiàn)行增值稅分享體制并沒有考慮到稅賦在地區(qū)之間轉嫁的因素，而是按照“基數(shù)法”依照增值稅上繳地來分配稅收返還，導致東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到的增值稅返還遠遠多于西部落后地區(qū)。分稅制也許解決了中央與地方的財力分配關系，卻并沒有解決好地區(qū)間的財力分配不均等問題，反而使東西部的差距進一步擴大，加劇了西部地區(qū)的貧困化。
地方保護、“項目大戰(zhàn)”的背后是對增值稅的爭奪
經(jīng)濟學家們認為：當前中國經(jīng)濟的突出問題是經(jīng)濟增長方式粗放，地方政府投資行為和投資規(guī)模非理性擴大，導致過多地依靠各種資源的大量消耗來實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長。無論是東部還是西部，無論是迫于財政壓力，還是區(qū)域競爭，地方政府都不能不將發(fā)展本地經(jīng)濟擺到至高無上的地位。
地方政府無論是在與中央政府分享稅基的縱向競爭中，還是在地區(qū)之間爭奪稅基的橫向競爭中，爭取本級政府稅收收入最大化，都會成為各級地方政府的目標追求。地方政府在增值稅競爭中的通常做法：一是千方百計搶占別的地區(qū)（特別是西部地區(qū)）的市場，并加以鞏固和擴大，把增值稅稅賦轉嫁給別的地區(qū)；二是以行政手段設置種種障礙阻止其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)，防止其他地區(qū)把增值稅稅賦轉嫁給本地區(qū)；三是強迫當?shù)叵M者購買本地產(chǎn)的商品，用壟斷本地市場的辦法阻止外地商品的輸入。經(jīng)濟落后的西部地區(qū)，在增值稅競爭中，處于明顯吃虧的不利地位。西部地區(qū)的市場和稅源成了發(fā)達地區(qū)的“獵物”。此外，一些發(fā)達地區(qū)還利用增值稅專用發(fā)票的抵扣機制，在輸出商品的同時，通過抬高商品的價格，增加商品輸入地的增值稅進項稅額，侵蝕商品輸入地的商業(yè)環(huán)節(jié)增值稅收入。
本位主義的、非規(guī)范性的增值稅競爭，不僅使市場經(jīng)濟在資源配置中的有效作用難以發(fā)揮，也阻礙著全國統(tǒng)一大市場這一宏觀目標的實現(xiàn)。
現(xiàn)行增值稅的高征收成本與高犯罪率
國際貨幣基金組織的財政專家們提出良好稅制的五個特征是：經(jīng)濟效率、管理簡化、富有彈性、政治透明度高和公平。其中經(jīng)濟效率、管理簡化和公平三個特征是最傳統(tǒng)、最基本的優(yōu)化稅制要求。比較良好稅制的特性，我們發(fā)現(xiàn)我國是稅收征收成本最高的國家。稅制改革前的1993年，我國稅收征收成本是3.12％，稅制改革后征收成本逐年提高，目前已達到5％－6％。美國的稅收征收成本是0.58％；新加坡的稅收征收成本是0.95％；澳大利亞的稅收征收成本是1.07％；日本的稅收征收成本是1.13％；英國的稅收征收成本是1.76％；在瑞典，即使是征收成本最高的所得稅也僅為1.5％。“世界之最”的中國征收成本，主要源于復雜的增值稅管理成本支出。增值稅實行憑進項專用發(fā)票上所注明的稅款進行抵扣的辦法，就是說本環(huán)節(jié)納稅可以扣除上一道環(huán)節(jié)已繳納的稅款，抵扣的稅款不需要計算，專用發(fā)票上注明多少就可以扣多少。增值稅的抵扣是一個鏈條，下一道抵扣上一道，一環(huán)接一環(huán)，最終到了消費者手上才劃上句號。為了保證這個鏈條不中斷，《增值稅條例》規(guī)定免稅的產(chǎn)品、企業(yè)也要先繳稅，然后再辦理退庫（征納雙方都要重復操作）。
增值稅的這一改革，使增值稅發(fā)票成為增值稅管理的關鍵環(huán)節(jié)。增值稅專用發(fā)票的地位和作用被突出了出來，它不僅具有商事憑證的作用，還具有完稅憑證的作用，變成比貨幣還值錢得多的東西。增值稅專用發(fā)票的防偽、運存、保管、使用、注銷、審核、檢查和監(jiān)控成為一項十分復雜、耗資巨大的系統(tǒng)工程。為有效遏制利用增值稅專用發(fā)票的違法犯罪活動，從1994年以來，國家耗資數(shù)百億元進行金稅工程一期、二期、三期建設。金稅工程建設取得了巨大成效，但大案、要案仍然不斷，而且犯罪的特征也朝著智能化、科技化、組織化發(fā)展。
增值稅已成為誘發(fā)高頻率犯罪的一個稅種，《中國稅務報》2001年1月3日報道：據(jù)不完全統(tǒng)計，從1994年至2000年底，全國因偽造、盜竊、虛開增值稅專用發(fā)票被判處死刑者就有76人，其中已被執(zhí)行死刑的有46人。僅2000年就有9人被判處死刑，有7人被槍決。一個稅種的實施要殺這么多人（雖然是依法該殺的），古今中外尚無先例。增值稅也使稅務執(zhí)法風險空前加大。據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年－2002年立案涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票犯罪的人數(shù)為3653人，其中稅務人員涉嫌參與人數(shù)784人，占立案總人數(shù)的17.28％。此外，還有數(shù)以千計的稅務人員因增值稅案件受到責任追究、黨紀政紀處分。
事實證明，增值稅優(yōu)勢明顯，其弊端也突出。一張增值稅專用發(fā)票集商事憑證和抵稅憑證于一身，只要搞到一張增值稅專用發(fā)票，動輒可以抵扣數(shù)十萬元乃至數(shù)百萬元的稅款，或者獲得數(shù)十萬元乃至數(shù)百萬元的退稅，難免會有不法之徒鋌而走險，嚴刑峻法都不足以遏制。一個犯罪率過高的稅種，應該從制度本身去找原因，靠高科技支撐也未必能持久。如果將增值稅的征稅對象由賣方改為買方，廢除增值稅專用發(fā)票抵扣稅款的功能，把應抵扣的稅款變成應繳納的稅款，還發(fā)票的本來面目，看誰還去虛開增值稅發(fā)票呢？
增值稅改革的初步思考
改革現(xiàn)行增值稅迫在眉睫。筆者認為，可以首先考慮改革現(xiàn)行增值稅納稅環(huán)節(jié)，實行對買方征稅，這不僅是必要的，也是可行的。
第一，對買方征稅，既不違反增值稅對增值額征稅的原理，又可以鮮明地體現(xiàn)增值稅的轉嫁性質(zhì)，明確是購買者或消費者負擔稅款。
第二，對買方征稅，還發(fā)票的本來面目，可以從制度上消除虛開增值稅發(fā)票的隱患。
第三，對買方征稅，免稅產(chǎn)品不必先征后退，出口企業(yè)不必退稅，可以從制度上切除“出口騙稅”這個怪胎。
第四，對買方征稅，可以取消增值稅一般納稅人與小規(guī)模納稅人的區(qū)別，對所有納稅人同等管理。
第五，對買方征稅，可以大大簡化增值稅的管理程序，減輕納稅人負擔，降低征收成本。
第六，對買方征稅，有利于增值稅轉型改革，對轉型企業(yè)采購的固定資產(chǎn)免稅就可以了，易于操作管理。
第七，對買方征稅，有利于全面加強稅收管理，調(diào)動各級政府稅收管理的積極性。加強市場監(jiān)管，改變目前商業(yè)環(huán)節(jié)低稅賦、零稅賦、負稅賦的現(xiàn)狀。
第八，對買方征稅，使西部地區(qū)在購買力范圍內(nèi)形成的稅源在當?shù)卣鞫�，增加當�(shù)囟愂帐杖�，緩解財政困境。僅政府采購環(huán)節(jié)西部地區(qū)就可以多得一大塊收入。
第九，對買方征稅，有利于消除地方政府增值稅惡性競爭，消除地方保護、貿(mào)易壁壘的障礙，形成全國統(tǒng)一大市場。
當然，改革完善增值稅征收制度，是一個非常原則又非常具體、非常微觀的現(xiàn)實問題，需要艱苦努力，深入探討，有大量的技術細節(jié)與內(nèi)容有待一步步理清、測算、論證，是需要集中社會各界的智慧、意見研究解決的一個重大課題。
