2006年1月1日,我國延續(xù)了2600年的農(nóng)業(yè)稅在所有省份被正式取消;十六屆五中全會,中央又不失時機(jī)地提出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略目標(biāo)。
社會主義新農(nóng)村由兩個關(guān)鍵詞組成:一是社會主義,是農(nóng)村建設(shè)的道路;二是新農(nóng)村,是努力的目標(biāo)。然而,無論學(xué)界還是官方,對當(dāng)前農(nóng)村存在的問題,發(fā)展路徑、政策,都有不同的理解。
2月18~19日,北京大學(xué)中國與世界研究中心和華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心舉辦了“取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村體制與新農(nóng)村建設(shè)”研討會。
溫鐵軍(中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究學(xué)院院長):以鄉(xiāng)村改革填補(bǔ)制度執(zhí)行乏力的空白
農(nóng)村稅賦取消之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的維持很難靠土地定額租的形式來維持運(yùn)轉(zhuǎn)了,只依賴上級政府支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。全國68萬個行政村,將近400萬個自然村,需要很大的費(fèi)用來負(fù)擔(dān)它的運(yùn)轉(zhuǎn),因此,各種名目的費(fèi)用收取再次死灰復(fù)燃,比如喪葬費(fèi)、宅基地費(fèi)用的收取,目前現(xiàn)行鄉(xiāng)村組三級行政費(fèi)用的收取仍然是個大問題。
目前的轉(zhuǎn)移支付只夠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實(shí)際開支的1/3,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平時收的“三提五統(tǒng)”的費(fèi)用,即使是“搭便車”收取的管理費(fèi)用,也就夠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政使用了。因此到底中央要轉(zhuǎn)移支付多少,才夠用?這個要好好調(diào)查。
另外,稅費(fèi)改革以后,還出現(xiàn)了管理真空,治理成本沒有解決,結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織功能弱化,制度執(zhí)行乏力。目前來看,稅費(fèi)改革的政治意義大于經(jīng)濟(jì)利益,農(nóng)民負(fù)擔(dān)上訪的情況在典型地區(qū)減少了80%左右,但是深層次的經(jīng)濟(jì)問題并沒有完全解決。所以,加大轉(zhuǎn)移支付力度,應(yīng)該與加大自上而下、自下而上的鄉(xiāng)村改革相結(jié)合,比如在農(nóng)村基層發(fā)展良性的農(nóng)民組織,來填補(bǔ)制度執(zhí)行乏力的空白。
那么,如何面對后稅費(fèi)時代的現(xiàn)實(shí)?著眼點(diǎn)在農(nóng)民,著力點(diǎn)在村社。我們在河南蘭考新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)的集體經(jīng)驗(yàn)說明,農(nóng)民合作社由于本質(zhì)上是弱勢小農(nóng)聯(lián)合組成的組織,應(yīng)該在當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)中被認(rèn)為是一種能夠兼顧公平和效率的組織創(chuàng)新。主要作用就是通過農(nóng)民互幫互助、共沾利益、共擔(dān)風(fēng)險,來把市場行為造成的外部性問題內(nèi)部化解決。從實(shí)際情況出發(fā),我們傾向于在村莊建立綜合性的合作社。合作社在實(shí)踐中摸索出了綜合服務(wù)形式,有資金互助服務(wù)等形式的信息服務(wù)。
總之,新農(nóng)村建設(shè),需要借助既有的宗族、親族、體制、職業(yè)等村莊資源,以舊合作促生新合作。
孫立平(清華大學(xué)社會學(xué)系教授):城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城市二元結(jié)構(gòu)的疊加
目前的新農(nóng)村建設(shè)中,有一個現(xiàn)象是兩種二元結(jié)構(gòu)的疊加。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分成兩種類型:一種是行政主導(dǎo)型,另一種是市場主導(dǎo)型。改革前,主要是行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu),它的特征是非常嚴(yán)格,造成城鄉(xiāng)之間界限清楚。它形成的條件有二:一是中國處在當(dāng)時的生活必需品時代,社會本身是封閉的,農(nóng)民在城里呆不下去,沒有糧票,沒有居住證明。二是城市對于農(nóng)村有依賴性,當(dāng)時城市居民每月用較多的收入來購買農(nóng)產(chǎn)品和以農(nóng)產(chǎn)品加工的工業(yè)品,消費(fèi)品使城鄉(xiāng)聯(lián)系在一起。
改革后的市場型二元結(jié)構(gòu)的特征,是與對外開放及全球化聯(lián)系在一起的。城市失去對農(nóng)村的依賴,不再過多購買農(nóng)產(chǎn)品。這意味著城市對農(nóng)村的依賴越來越小了。
在我國,現(xiàn)在行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)在改革中受到某種弱化,但仍然存在。目前出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)和原來的二元結(jié)構(gòu)疊加在一起的現(xiàn)象,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距超過改革前。正是由于兩種二元結(jié)構(gòu)的疊加,出現(xiàn)很多問題,目前城鄉(xiāng)差距達(dá)到6倍。
但生活在城鄉(xiāng)兩個不同世界的人現(xiàn)在要面對統(tǒng)一的市場,以及統(tǒng)一市場中的統(tǒng)一價格,這是嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。比如醫(yī)療價格、教育價格,甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格,農(nóng)民的收入只相當(dāng)于城市的1/6,但是他做一個闌尾炎手術(shù)的價格,大小城市差不多,都是3000元左右。這使得國家行政制度在農(nóng)村的存在,成為一個成本浩大的事情。
另外,這種城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)向城市當(dāng)中轉(zhuǎn)移,形成了城市當(dāng)中的二元結(jié)構(gòu),城市中的二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)疊加在一起,形成了三元結(jié)構(gòu)的中國社會。
城市的二元社會,首先就是二元的勞動力市場——“次級勞動力市場”和“初級勞動力市場”;生活世界也是二元的,城市中的一部分人,以次級市場當(dāng)中的勞動力收入作為生活費(fèi)用的這批人,沒有辦法承擔(dān)城市中的生活費(fèi)用。次級勞動力市場價格受城鄉(xiāng)之間巨大的二元結(jié)構(gòu)差距的影響,所以可以將次級勞動力市場的價格拉低,但是全球化的過程又可以將初級勞動力市場的價格拉高,這樣就導(dǎo)致了城市內(nèi)部勞動力市場價格的巨大差別。
城市二元結(jié)構(gòu)的結(jié)果,就是勞動力市場的二元結(jié)構(gòu),還有就是生活世界的二元結(jié)構(gòu)。這種二元結(jié)構(gòu)使中國出現(xiàn)三種人,一是在初級勞動力市場就業(yè)的人,得到收入,承擔(dān)城市費(fèi)用;二是次級勞動力市場的農(nóng)民工,不承擔(dān)城市的費(fèi)用,大體均衡。最糟糕的是從城市的次級勞動力市場獲得收入,但是同時還要承擔(dān)城市的生活費(fèi)用。
這個二元結(jié)構(gòu)的演變和它的邏輯,成為新農(nóng)村建設(shè)最基本的背景。
宋亞平(湖北省委政策研究室主任):湖北的“七站八所”改革
農(nóng)村稅費(fèi)的一個突出問題,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)樨斦杖氲匿J減而導(dǎo)致管理功能的軟弱化和虛擬化。以前的“三提五統(tǒng)”,使農(nóng)民在很大程度上成為支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“衣食父母”,F(xiàn)在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)大幅度減免,意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的枯竭,中央和省級政府雖然加大了財政轉(zhuǎn)移支付力度,但很難彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收所形成的實(shí)際缺口,現(xiàn)在是責(zé)任無限大,權(quán)利無限小。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級到底有多少部門,至今沒有搞清楚。我在咸安當(dāng)書記的時候,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少都是50個部門左右,大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有100個部門,這不是它的錯。這是按照對口設(shè)置的原則,有歷史原因,F(xiàn)在沒有稅費(fèi)了,基層政府職能還是老一套。傳統(tǒng)的“七站八所”,他們的工作性質(zhì)、內(nèi)容都與原來一樣,這些問題要解決。
湖北省的做法是“七站八所”這一塊進(jìn)行改革,置換身份,買斷工齡22萬人,湖北省拿出16億~18億元,進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的配套改革。
以前的“七站八所”形成一個“以錢養(yǎng)人”的辦法,但是現(xiàn)在湖北省根據(jù)職能轉(zhuǎn)換的要求和可用財力的許可,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級業(yè)務(wù)主管部門共同確定本地每年需要完成的農(nóng)村公益性服務(wù)項(xiàng)目,連同具體的服務(wù)時間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、考核結(jié)算的要求,面向社會公開招標(biāo)。
行政執(zhí)法權(quán)上收縣級政府的有關(guān)職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只管協(xié)調(diào)和監(jiān)督,農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督和村級財務(wù)代理的職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。
除國稅、地稅等國家垂直管理的站所外,其他的“七站八所”全部整體轉(zhuǎn)制,依法登記為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或社會中介服務(wù)組織。通過改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來的“七站八所”轉(zhuǎn)制后自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,所有的人員進(jìn)入政府建立的基本養(yǎng)老保險。
潘維(北京大學(xué)中國與世界研究中心主任):農(nóng)民需要自己的組織
農(nóng)民為什么窮?我的觀點(diǎn)是,地少人多、市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,還有就是小農(nóng)歷史包袱沉重,難以組織起來。有人說,土地被城市資本很便宜地拿走了,所以土地應(yīng)該私有化。但是土地如果能夠自由買賣,未來土地將會更加集中,結(jié)果會比城市的圈地運(yùn)動還要嚴(yán)重。
再就是村民自治組織的問題,農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中,需要自己的農(nóng)民組織。現(xiàn)在“村民自治”有幾種形式還是不錯的,比如以農(nóng)村基層黨組織為核心的“村民自治”,華西村、南街村、大寨村都屬于這一類;比如“下派黨員”干部為核心的“村民自治”,像福建的南平市民;還有以“經(jīng)濟(jì)能人”為核心的“村民自治”;以農(nóng)村民間協(xié)會為核心的“村民自治”。
總之,自治不是“搞政治”,而是經(jīng)濟(jì)自助,引導(dǎo)“村民自治”的大方向就是以村莊社區(qū)為單位,把農(nóng)民組織起來,引導(dǎo)農(nóng)民從事改善社區(qū)生活環(huán)境、文化環(huán)境的生產(chǎn)勞動。
還有就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要不要?任務(wù)是什么?組織方式是什么?目前有幾種組織方式,第一種是無政府方式,認(rèn)為稅費(fèi)取消以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以取消,可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搞自治;第二種就是弱政府方式;第三種是轉(zhuǎn)變職能方式;第四種就是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)方式。這是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能而言的。
我的看法是,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能規(guī)定是有法律依據(jù)的,是不是應(yīng)該回歸這個法律規(guī)定?在現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用、地位是什么?這樣從國家發(fā)展戰(zhàn)略角度來看,會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的變遷有所啟發(fā)。