每到歲末年初，稅務(wù)部門總是很會拿出一張優(yōu)秀的成績單。這幾年中國稅收連續(xù)高增長，每年稅收增長都保持了5000億元左右的規(guī)模。
2004年，財政增收5900億元，中央財政實際比預(yù)算超收2537.71億元（未扣除新增出口退稅指標）。2005年，全國稅收超過3萬億元，稅收增加5000億元。
怎么理解稅收的巨幅增長？當(dāng)政府集中了大量財力的時候，如何才能控制不亂花錢的動機？為此本報記者采訪了中國財政學(xué)會副會長、中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院安體富教授、財政部財政科學(xué)研究所區(qū)域財政研究室傅志華主任和亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處高級經(jīng)濟學(xué)家彭龍運。
訪談
經(jīng)濟觀察報：財稅收入高增長已持續(xù)了幾年。為什么會增長這么快，與經(jīng)濟增長是否匹配？
傅志華：在我國稅收收入增長額中，相當(dāng)一部分是由于稅收超收形成。稅收收入增長是指當(dāng)年稅收收入比上年稅收收入增加額，既有年初確定的預(yù)算增長數(shù)，也有年末決算實際增長數(shù)；而稅收超收則是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過預(yù)算安排的稅收收入，稅收收入實際增長數(shù)超過預(yù)算增長數(shù)部分。
無疑，出現(xiàn)稅收超收對于政府來說是一件好事。然而，如果形成一種連年的、大幅度的超收趨勢，則值得從深層次上考慮其他原因和動機。事實上，超收原因中大部分是可以預(yù)見的，在預(yù)算規(guī)劃制定過程中應(yīng)當(dāng)給予充分的考慮。但現(xiàn)實中大量增收因素我們似乎視而不見。這樣就不可回避地提出了稅收收入預(yù)算的準確性問題：如此多的稅收增收因素未能充分考慮，以至政府部門不僅能“輕而易舉”地完成稅收收入任務(wù)，而且還能出現(xiàn)巨額超收。
稅收收入預(yù)算不準確形成大量稅收超收，本身就反映出預(yù)算執(zhí)行的彈性較大，特別在現(xiàn)行制度下大量超收收入的使用問題必然影響到預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。
安體富：如果看修正后的GDP，稅收增長與GDP增長的匹配能好看一些。按稅收彈性系數(shù)計算，稅收增長速度比GDP增長速度，1999年彈性系數(shù)在2.45，2001年2.06倍，而2003年在1.05倍，2004年1.16，2005年1.43倍，可以看出，雖然稅收收入總體高于經(jīng)濟增長，但逐漸趨于接近。
那么，為什么長期偏高呢？主要是結(jié)構(gòu)問題。GDP當(dāng)中有的對稅收貢獻大，有的沒有貢獻，有的很低，比如農(nóng)業(yè)稅的取消，這樣稅收和GDP很難掛鉤。另外，從賬面上看，國有企業(yè)扭虧情況好轉(zhuǎn)，價格變化等因素也有利于稅收增加。當(dāng)然還有一點就是稅收征管水平提高，征收率占應(yīng)征收率1994年大約為50%，2003年提高到70%，提高了20個百分點。我覺得還有一個問題也不容忽視，那就是虛收的問題，收過頭稅，突出表現(xiàn)在1998年和2001年實施積極財政政策時期，稅收每年定任務(wù)，層層加，最近兩年有所好轉(zhuǎn)，但一些不發(fā)達地區(qū)仍然存在這個問題。還有一種情況就是，當(dāng)?shù)貫榱苏猩桃Y，實行稅收先征后返，造成虛收水分。
彭龍運：一般認為，稅收的增長率與GDP的增長率是相一致的，但事實上，當(dāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處在巨大變化的時期這兩者是很難匹配的。一方面，兩者的統(tǒng)計口徑不同，稅收是按照現(xiàn)價計算征收的，而GDP增長率則是按照不變價或者叫可比價核算的。如果統(tǒng)一按現(xiàn)價或可比價計算，增幅預(yù)計只是幾個百分點。另一方面，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與稅收結(jié)構(gòu)也存在差異，比如不同行業(yè)稅率不同，大小企業(yè)規(guī)模的征稅規(guī)范程度不同等等，很難對應(yīng)掛鉤。
還有一個因素是外貿(mào)進口對經(jīng)濟增長的影響，與對稅收增長的影響是不一樣的。進口在GDP核算上是做減項的，但在稅收上，只要發(fā)生進口了，那就會有稅收收入，是增項。這也是稅收收入增長會快于GDP增長的一個因素。
此外，就是這些年加強稅收征收管理，加大稅務(wù)稽查的力度，實施“金關(guān)工程”，跟蹤納稅大戶，這些也促進了稅收收入的增長。
總之，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于大變化的時期，各個行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不同行業(yè)的不同稅收加大了這種差異。但是，稅收增長與GDP增長不同步只能解釋這個現(xiàn)象，不能具體算賬。
經(jīng)濟觀察報：錢多了，那么這些錢的投向就格外引人關(guān)注。財政有了更多的錢，應(yīng)該怎么安排？
傅志華：預(yù)算確定的稅收收入增長在年初就已經(jīng)被預(yù)測到，并被安排到年度預(yù)算支出中，而稅收超收則是“計劃外”收入，其用途并未在批準的預(yù)算中反映。近年來我國預(yù)算執(zhí)行結(jié)果表明，在稅收大幅度超收的同時預(yù)算支出也基本同步“超支”，即每年有一千多億元稅收超收未納入年初的預(yù)算安排，而由政府在預(yù)算執(zhí)行中“自主”追加安排支出。
稅收超收是先用于彌補赤字還是先用于建設(shè)？是不是在我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，所有的預(yù)算支出方向都是“必要的”？此外，如此大量的稅收超收收入由政府根據(jù)需要用于預(yù)算追加撥款，實際上打破了國家預(yù)算的整體安排和統(tǒng)籌規(guī)劃。這也是一些“法定”支出，如教育法規(guī)定中央和地方政府教育支出增長要高于財政經(jīng)常性收入增長，在年初預(yù)算審批時看起來“合法”，可結(jié)果卻“不合法”的根本原因所在。
沒有預(yù)算的準確性，就談不上預(yù)算的公開透明性，更談不上預(yù)算的嚴肅性。
彭龍運：這些年財政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了很大的改善，比如對農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)民工培訓(xùn)、環(huán)境等方面的投入加大。那么在扣除財政法定支出外，如何安排增量？我認為最應(yīng)該優(yōu)先解決貧富差距拉大的問題，這個方法不是把高收入者拉下來，而是將低收入者拉上去。這就需要依靠財政支出來扶助救濟，我把這種財政叫做“益貧式”財政政策。將支出主要投向農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生，社會保障、低保體系以及環(huán)境和資源方面的完善，促進社會的和諧與公平。
安體富：今年財政部門按照“五個統(tǒng)籌”和構(gòu)建和諧社會思路安排支出投向，但如何制度化是個問題。國外財政部門的預(yù)決算是通過議會審議的，增收部分的安排必須經(jīng)議會統(tǒng)一，不能隨便改，我們盡管也有類似的制度，但不夠透明，5000億元的超收不能用完了再向人大報賬。
今年強調(diào)向農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、貧困問題等方面傾斜，這個思路非常好，但是地方財政面臨困難，全國一半是赤字縣，地方的義務(wù)教育、醫(yī)療保險等單靠地方政府做不來，現(xiàn)在是層層下放事權(quán)，層層上收財權(quán)，財政收支不匹配，事權(quán)與財權(quán)不匹配，這些是個制約。
經(jīng)濟觀察報：不僅中央政府，一些地方財政收入的增長也是驚人的，但與此同時，地方政府的財政風(fēng)險也不容忽視，在增收的背景下，解決地方債務(wù)是否可以有所作為？
彭龍運：發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)兩類地方債務(wù)性質(zhì)不一樣。一些發(fā)達地區(qū)舉債是發(fā)展型的，是為了建高速公路，而一些欠發(fā)達地區(qū)則是為了解決“吃飯”，借新債還舊債來發(fā)工資，維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)。這樣超過債務(wù)承受能力的地區(qū)并不少見。
一個必須做的工作是，首先要理清什么是地方債務(wù)，哪類是真?zhèn)鶆?wù)哪類是假債務(wù)，哪類是隱性的哪類是顯性的，哪類是發(fā)展型的哪類是維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)型的，財政部對其進行調(diào)查摸底，制定出一個明晰的標準，掌握地方到底有多大規(guī)模的債務(wù)，然后中央與地方財政部門碰頭協(xié)商出具體的解決之道，建章立制。現(xiàn)在的確是到了解決地方政府債務(wù)的時機，但切忌盲目“下藥”。當(dāng)然，依靠增收的財政收入來解決這個問題是不夠的。
安體富：解決債務(wù)問題關(guān)鍵是解決基層的債務(wù)。我了解現(xiàn)在國家已經(jīng)在一些地方試點解決債務(wù)管理問題，但增收并不意味著就可以拿出錢來補窟窿，必須是有一套成熟的辦法。
經(jīng)濟觀察報：在財政增收每年超過5000億的同時，長期建設(shè)國債雖然已經(jīng)減少，但去年的安排仍然是900億，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)的部分，也超過了1000億元，這種安排是否合理，目前是否意味著長期建設(shè)國債淡出到了一個比較好的時機？
彭龍運：我認為沒有必要再繼續(xù)發(fā)建設(shè)性國債了。政府繼續(xù)投資會刺激投資過熱。從1998年實施積極財政政策以來已經(jīng)持續(xù)了6年時間，從時間上看工程也到了基本完結(jié)的時期了。即使沒有完結(jié)的，啟用正常財政基建支出也夠了。并且從2003年到現(xiàn)在，經(jīng)濟已出現(xiàn)過熱的苗頭，不必要再擔(dān)心增長不穩(wěn)固的問題了。
如果要繼續(xù)發(fā)國債，那么關(guān)鍵是看這個債的投向。是不是應(yīng)該轉(zhuǎn)移到社會性支出方面，把過去一直未解決，現(xiàn)在急待解決的問題通過債務(wù)“買”時間的方式來彌補、完善，如社會保障制度的建設(shè)、低保體系的完善等等。
安體富：不是財政收入增加了就不用發(fā)國債了，兩碼事�，F(xiàn)在是長期性建設(shè)國債在逐年減少，但為什么不一下子取消？因為前幾年積極財政政策實施的項目還沒有完成，“振興東北”、“十一五”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府需要部分支持。
當(dāng)然應(yīng)該更多吸引民間資本，減少政府的投入，政府從贏利性投資中抽身，像支持國有銀行上市股改這樣的事今后減少參與。我認為目前1000億元的盤子還是大了。
經(jīng)濟觀察報：這是老百姓比較擔(dān)心的問題。有什么辦法來監(jiān)督，使財政的錢花得有效率？
彭龍運：除了繼續(xù)深化細化國庫集中支付制度，部門預(yù)算制度，收支兩條線分類制度等一系列正在推進的財稅體制改革外，我認為還要做三件事：一是改變公共服務(wù)責(zé)任和提供服務(wù)的方式。政府應(yīng)該提供公共服務(wù)但并不是所有的服務(wù)都必須由政府部門來做，可以通過合同委托、競標承包等方式來運作，這樣可以提高財政資金的使用效率。二是簡化財政程序。現(xiàn)在是許多部門都涉及，非常復(fù)雜，大大小小的制度十分繁雜，究竟財政是怎么花錢的，具體花了多少，沒有人能看明白。三是財政監(jiān)督應(yīng)該內(nèi)外同時進行，現(xiàn)在財政部有監(jiān)督部門，但媒體、公眾沒有辦法監(jiān)督，即使是人大監(jiān)督審議，也是不到位的。應(yīng)該考慮建立對財政資金運行事前、事中和事后的全過程監(jiān)控。
安體富：財政支出的效率問題，財政部門已經(jīng)注意到了，已經(jīng)開始進行政府采購績效評估，收支分類等五六項改革，但是，坦率說這個改革難度很大。
不是財政收入越多越好，政府集中的財力越大，效率越差，所以應(yīng)該有個增收的范圍限制和比重安排，同時在支出結(jié)構(gòu)上進行績效評估，強化人大預(yù)算決算監(jiān)督。尤其是超收的支出去向。
