實(shí)時(shí)新聞:財(cái)會(huì)資訊財(cái)經(jīng)資訊財(cái)稅資訊審計(jì)資訊考試動(dòng)態(tài):初級(jí)職稱中級(jí)職稱注冊(cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè)稅務(wù)師

各地動(dòng)態(tài):北京上海浙江江蘇天津江西安徽福建廣東廣西遼寧吉林山東內(nèi)蒙古山西更多

首頁(yè)>會(huì)計(jì)資訊>財(cái)稅資訊> 正文

稅收高增長(zhǎng)的隱憂 政府集中財(cái)力越大效率越差

2006-2-13 0:0 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)·王延春 鄒衛(wèi)國(guó) 【 】【打印】【我要糾錯(cuò)

  每到歲末年初,稅務(wù)部門(mén)總是很會(huì)拿出一張優(yōu)秀的成績(jī)單。這幾年中國(guó)稅收連續(xù)高增長(zhǎng),每年稅收增長(zhǎng)都保持了5000億元左右的規(guī)模。

  2004年,財(cái)政增收5900億元,中央財(cái)政實(shí)際比預(yù)算超收2537.71億元(未扣除新增出口退稅指標(biāo))。2005年,全國(guó)稅收超過(guò)3萬(wàn)億元,稅收增加5000億元。

  怎么理解稅收的巨幅增長(zhǎng)?當(dāng)政府集中了大量財(cái)力的時(shí)候,如何才能控制不亂花錢(qián)的動(dòng)機(jī)?為此本報(bào)記者采訪了中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院安體富教授、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域財(cái)政研究室傅志華主任和亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國(guó)代表處高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭龍運(yùn)。

  訪談

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):財(cái)稅收入高增長(zhǎng)已持續(xù)了幾年。為什么會(huì)增長(zhǎng)這么快,與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否匹配?

  傅志華:在我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)額中,相當(dāng)一部分是由于稅收超收形成。稅收收入增長(zhǎng)是指當(dāng)年稅收收入比上年稅收收入增加額,既有年初確定的預(yù)算增長(zhǎng)數(shù),也有年末決算實(shí)際增長(zhǎng)數(shù);而稅收超收則是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過(guò)預(yù)算安排的稅收收入,稅收收入實(shí)際增長(zhǎng)數(shù)超過(guò)預(yù)算增長(zhǎng)數(shù)部分。

  無(wú)疑,出現(xiàn)稅收超收對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是一件好事。然而,如果形成一種連年的、大幅度的超收趨勢(shì),則值得從深層次上考慮其他原因和動(dòng)機(jī)。事實(shí)上,超收原因中大部分是可以預(yù)見(jiàn)的,在預(yù)算規(guī)劃制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)給予充分的考慮。但現(xiàn)實(shí)中大量增收因素我們似乎視而不見(jiàn)。這樣就不可回避地提出了稅收收入預(yù)算的準(zhǔn)確性問(wèn)題:如此多的稅收增收因素未能充分考慮,以至政府部門(mén)不僅能“輕而易舉”地完成稅收收入任務(wù),而且還能出現(xiàn)巨額超收。

  稅收收入預(yù)算不準(zhǔn)確形成大量稅收超收,本身就反映出預(yù)算執(zhí)行的彈性較大,特別在現(xiàn)行制度下大量超收收入的使用問(wèn)題必然影響到預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

  安體富:如果看修正后的GDP,稅收增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)的匹配能好看一些。按稅收彈性系數(shù)計(jì)算,稅收增長(zhǎng)速度比GDP增長(zhǎng)速度,1999年彈性系數(shù)在2.45,2001年2.06倍,而2003年在1.05倍,2004年1.16,2005年1.43倍,可以看出,雖然稅收收入總體高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但逐漸趨于接近。

  那么,為什么長(zhǎng)期偏高呢?主要是結(jié)構(gòu)問(wèn)題。GDP當(dāng)中有的對(duì)稅收貢獻(xiàn)大,有的沒(méi)有貢獻(xiàn),有的很低,比如農(nóng)業(yè)稅的取消,這樣稅收和GDP很難掛鉤。另外,從賬面上看,國(guó)有企業(yè)扭虧情況好轉(zhuǎn),價(jià)格變化等因素也有利于稅收增加。當(dāng)然還有一點(diǎn)就是稅收征管水平提高,征收率占應(yīng)征收率1994年大約為50%,2003年提高到70%,提高了20個(gè)百分點(diǎn)。我覺(jué)得還有一個(gè)問(wèn)題也不容忽視,那就是虛收的問(wèn)題,收過(guò)頭稅,突出表現(xiàn)在1998年和2001年實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)期,稅收每年定任務(wù),層層加,最近兩年有所好轉(zhuǎn),但一些不發(fā)達(dá)地區(qū)仍然存在這個(gè)問(wèn)題。還有一種情況就是,當(dāng)?shù)貫榱苏猩桃Y,實(shí)行稅收先征后返,造成虛收水分。

  彭龍運(yùn):一般認(rèn)為,稅收的增長(zhǎng)率與GDP的增長(zhǎng)率是相一致的,但事實(shí)上,當(dāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處在巨大變化的時(shí)期這兩者是很難匹配的。一方面,兩者的統(tǒng)計(jì)口徑不同,稅收是按照現(xiàn)價(jià)計(jì)算征收的,而GDP增長(zhǎng)率則是按照不變價(jià)或者叫可比價(jià)核算的。如果統(tǒng)一按現(xiàn)價(jià)或可比價(jià)計(jì)算,增幅預(yù)計(jì)只是幾個(gè)百分點(diǎn)。另一方面,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與稅收結(jié)構(gòu)也存在差異,比如不同行業(yè)稅率不同,大小企業(yè)規(guī)模的征稅規(guī)范程度不同等等,很難對(duì)應(yīng)掛鉤。

  還有一個(gè)因素是外貿(mào)進(jìn)口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響,與對(duì)稅收增長(zhǎng)的影響是不一樣的。進(jìn)口在GDP核算上是做減項(xiàng)的,但在稅收上,只要發(fā)生進(jìn)口了,那就會(huì)有稅收收入,是增項(xiàng)。這也是稅收收入增長(zhǎng)會(huì)快于GDP增長(zhǎng)的一個(gè)因素。

  此外,就是這些年加強(qiáng)稅收征收管理,加大稅務(wù)稽查的力度,實(shí)施“金關(guān)工程”,跟蹤納稅大戶,這些也促進(jìn)了稅收收入的增長(zhǎng)。

  總之,在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于大變化的時(shí)期,各個(gè)行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào),不同行業(yè)的不同稅收加大了這種差異。但是,稅收增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)不同步只能解釋這個(gè)現(xiàn)象,不能具體算賬。

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):錢(qián)多了,那么這些錢(qián)的投向就格外引人關(guān)注。財(cái)政有了更多的錢(qián),應(yīng)該怎么安排?

  傅志華:預(yù)算確定的稅收收入增長(zhǎng)在年初就已經(jīng)被預(yù)測(cè)到,并被安排到年度預(yù)算支出中,而稅收超收則是“計(jì)劃外”收入,其用途并未在批準(zhǔn)的預(yù)算中反映。近年來(lái)我國(guó)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果表明,在稅收大幅度超收的同時(shí)預(yù)算支出也基本同步“超支”,即每年有一千多億元稅收超收未納入年初的預(yù)算安排,而由政府在預(yù)算執(zhí)行中“自主”追加安排支出。

  稅收超收是先用于彌補(bǔ)赤字還是先用于建設(shè)?是不是在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段,所有的預(yù)算支出方向都是“必要的”?此外,如此大量的稅收超收收入由政府根據(jù)需要用于預(yù)算追加撥款,實(shí)際上打破了國(guó)家預(yù)算的整體安排和統(tǒng)籌規(guī)劃。這也是一些“法定”支出,如教育法規(guī)定中央和地方政府教育支出增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng),在年初預(yù)算審批時(shí)看起來(lái)“合法”,可結(jié)果卻“不合法”的根本原因所在。

  沒(méi)有預(yù)算的準(zhǔn)確性,就談不上預(yù)算的公開(kāi)透明性,更談不上預(yù)算的嚴(yán)肅性。

  彭龍運(yùn):這些年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了很大的改善,比如對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)民工培訓(xùn)、環(huán)境等方面的投入加大。那么在扣除財(cái)政法定支出外,如何安排增量?我認(rèn)為最應(yīng)該優(yōu)先解決貧富差距拉大的問(wèn)題,這個(gè)方法不是把高收入者拉下來(lái),而是將低收入者拉上去。這就需要依靠財(cái)政支出來(lái)扶助救濟(jì),我把這種財(cái)政叫做“益貧式”財(cái)政政策。將支出主要投向農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生,社會(huì)保障、低保體系以及環(huán)境和資源方面的完善,促進(jìn)社會(huì)的和諧與公平。

  安體富:今年財(cái)政部門(mén)按照“五個(gè)統(tǒng)籌”和構(gòu)建和諧社會(huì)思路安排支出投向,但如何制度化是個(gè)問(wèn)題。國(guó)外財(cái)政部門(mén)的預(yù)決算是通過(guò)議會(huì)審議的,增收部分的安排必須經(jīng)議會(huì)統(tǒng)一,不能隨便改,我們盡管也有類(lèi)似的制度,但不夠透明,5000億元的超收不能用完了再向人大報(bào)賬。

  今年強(qiáng)調(diào)向農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、貧困問(wèn)題等方面傾斜,這個(gè)思路非常好,但是地方財(cái)政面臨困難,全國(guó)一半是赤字縣,地方的義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等單靠地方政府做不來(lái),現(xiàn)在是層層下放事權(quán),層層上收財(cái)權(quán),財(cái)政收支不匹配,事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配,這些是個(gè)制約。

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):不僅中央政府,一些地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)也是驚人的,但與此同時(shí),地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視,在增收的背景下,解決地方債務(wù)是否可以有所作為?

  彭龍運(yùn):發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)兩類(lèi)地方債務(wù)性質(zhì)不一樣。一些發(fā)達(dá)地區(qū)舉債是發(fā)展型的,是為了建高速公路,而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)則是為了解決“吃飯”,借新債還舊債來(lái)發(fā)工資,維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣超過(guò)債務(wù)承受能力的地區(qū)并不少見(jiàn)。

  一個(gè)必須做的工作是,首先要理清什么是地方債務(wù),哪類(lèi)是真?zhèn)鶆?wù)哪類(lèi)是假債務(wù),哪類(lèi)是隱性的哪類(lèi)是顯性的,哪類(lèi)是發(fā)展型的哪類(lèi)是維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)型的,財(cái)政部對(duì)其進(jìn)行調(diào)查摸底,制定出一個(gè)明晰的標(biāo)準(zhǔn),掌握地方到底有多大規(guī)模的債務(wù),然后中央與地方財(cái)政部門(mén)碰頭協(xié)商出具體的解決之道,建章立制,F(xiàn)在的確是到了解決地方政府債務(wù)的時(shí)機(jī),但切忌盲目“下藥”。當(dāng)然,依靠增收的財(cái)政收入來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題是不夠的。

  安體富:解決債務(wù)問(wèn)題關(guān)鍵是解決基層的債務(wù)。我了解現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)在一些地方試點(diǎn)解決債務(wù)管理問(wèn)題,但增收并不意味著就可以拿出錢(qián)來(lái)補(bǔ)窟窿,必須是有一套成熟的辦法。

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):在財(cái)政增收每年超過(guò)5000億的同時(shí),長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債雖然已經(jīng)減少,但去年的安排仍然是900億,加上上年結(jié)轉(zhuǎn)的部分,也超過(guò)了1000億元,這種安排是否合理,目前是否意味著長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債淡出到了一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)?

  彭龍運(yùn):我認(rèn)為沒(méi)有必要再繼續(xù)發(fā)建設(shè)性國(guó)債了。政府繼續(xù)投資會(huì)刺激投資過(guò)熱。從1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)已經(jīng)持續(xù)了6年時(shí)間,從時(shí)間上看工程也到了基本完結(jié)的時(shí)期了。即使沒(méi)有完結(jié)的,啟用正常財(cái)政基建支出也夠了。并且從2003年到現(xiàn)在,經(jīng)濟(jì)已出現(xiàn)過(guò)熱的苗頭,不必要再擔(dān)心增長(zhǎng)不穩(wěn)固的問(wèn)題了。

  如果要繼續(xù)發(fā)國(guó)債,那么關(guān)鍵是看這個(gè)債的投向。是不是應(yīng)該轉(zhuǎn)移到社會(huì)性支出方面,把過(guò)去一直未解決,現(xiàn)在急待解決的問(wèn)題通過(guò)債務(wù)“買(mǎi)”時(shí)間的方式來(lái)彌補(bǔ)、完善,如社會(huì)保障制度的建設(shè)、低保體系的完善等等。

  安體富:不是財(cái)政收入增加了就不用發(fā)國(guó)債了,兩碼事,F(xiàn)在是長(zhǎng)期性建設(shè)國(guó)債在逐年減少,但為什么不一下子取消?因?yàn)榍皫啄攴e極財(cái)政政策實(shí)施的項(xiàng)目還沒(méi)有完成,“振興東北”、“十一五”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府需要部分支持。

  當(dāng)然應(yīng)該更多吸引民間資本,減少政府的投入,政府從贏利性投資中抽身,像支持國(guó)有銀行上市股改這樣的事今后減少參與。我認(rèn)為目前1000億元的盤(pán)子還是大了。

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):這是老百姓比較擔(dān)心的問(wèn)題。有什么辦法來(lái)監(jiān)督,使財(cái)政的錢(qián)花得有效率?

  彭龍運(yùn):除了繼續(xù)深化細(xì)化國(guó)庫(kù)集中支付制度,部門(mén)預(yù)算制度,收支兩條線分類(lèi)制度等一系列正在推進(jìn)的財(cái)稅體制改革外,我認(rèn)為還要做三件事:一是改變公共服務(wù)責(zé)任和提供服務(wù)的方式。政府應(yīng)該提供公共服務(wù)但并不是所有的服務(wù)都必須由政府部門(mén)來(lái)做,可以通過(guò)合同委托、競(jìng)標(biāo)承包等方式來(lái)運(yùn)作,這樣可以提高財(cái)政資金的使用效率。二是簡(jiǎn)化財(cái)政程序,F(xiàn)在是許多部門(mén)都涉及,非常復(fù)雜,大大小小的制度十分繁雜,究竟財(cái)政是怎么花錢(qián)的,具體花了多少,沒(méi)有人能看明白。三是財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該內(nèi)外同時(shí)進(jìn)行,現(xiàn)在財(cái)政部有監(jiān)督部門(mén),但媒體、公眾沒(méi)有辦法監(jiān)督,即使是人大監(jiān)督審議,也是不到位的。應(yīng)該考慮建立對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行事前、事中和事后的全過(guò)程監(jiān)控。

  安體富:財(cái)政支出的效率問(wèn)題,財(cái)政部門(mén)已經(jīng)注意到了,已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估,收支分類(lèi)等五六項(xiàng)改革,但是,坦率說(shuō)這個(gè)改革難度很大。

  不是財(cái)政收入越多越好,政府集中的財(cái)力越大,效率越差,所以應(yīng)該有個(gè)增收的范圍限制和比重安排,同時(shí)在支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,強(qiáng)化人大預(yù)算決算監(jiān)督。尤其是超收的支出去向。