下一步財政體制改革的思路，究竟是進一步在省以下推進分稅制，還是保持實際上已經(jīng)形成的“財權上收，事權下放”的局面，通過財政轉移支付的手段解決縣鄉(xiāng)財政困局財政部副部長樓繼偉和經(jīng)濟學家林毅夫日前圍繞“財權和事權”的一番應對，將近年來有關中國分稅制下一步改革方向的爭論擺在了公眾面前。
2006年3月19日，在中國發(fā)展高層論壇2006年年會上，樓繼偉說，“事權和財權的統(tǒng)一是個錯誤的概念�！�
這番話是在回應經(jīng)濟學家林毅夫對“中央富、地方窮”有何對策的詢問時說的。林毅夫在論壇上指出，自1994年分稅制之后，隨著財權的上收，事權的逐級下放，中央和省市一級財政越來越好，而縣級以下則“經(jīng)常非常困難”。
考慮到今年“兩會”上有關分稅制的種種議論，樓繼偉的這番講話似乎頗有深意。一場本來很輕松的應答，凸顯了官學兩界內部對于分稅制何去何從的分歧。
富了中央，窮了地方？
今年“兩會”期間，在2005年預算報告執(zhí)行情況公布之后，新華社發(fā)布的一則以解讀為名的消息，提出的觀點是：“富了中央、窮了地方”的說法不合實際。其所依據(jù)的數(shù)據(jù)是：2005年，中央財政總收入17249.79億元，按可比口徑比2004年增加2581.02億元（已扣除新增出口退稅指標584.11億元），增長17.6%；而地方財政總收入26565.72億元（含中央稅收返還和補助收入），按可比口徑比2004年增加4158.13億元，增長18.6%.其中，地方本級收入15092.04億元，比上年增加2650.91億元，增長21.3%.消息指出，這些數(shù)據(jù)清楚地表明，地方財政收入的增長速度還快于中央1個百分點，地方本級收入增長則更快。
這與一直以來人們所普遍認為的“中央富、地方窮”的狀態(tài)大相徑庭。
1994年開始的分稅制無疑是中國改革進程中最具深遠影響的改革之一。這一改革的直接影響是，中央和地方財政收入的比例發(fā)生了顛倒性的轉變。分稅制之前的1978年，中央財政收入占整個財政的35%，到90年代中期下降到不足12%，中央的財政收支甚至必須依靠地方的收入上繳才能維持平衡。而在分稅制實行的第二年——1995年，中央財政收入占整個財政收入的52%，2005年，這一比例是52.3%.與此相對應的是縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政的不堪重負。
《南風窗》今年3月對香港中文大學政治系教授王紹光的訪談表明：1995年，全國2159個縣級財政中有赤字的僅為132個，占6.1%，絕大部分都能實現(xiàn)財政平衡，有的還略有盈余。而到了1999年，在全國31個省、自治區(qū)和直轄市中，有26個存在赤字縣。到2002年，我國2030個縣域單位中，共有赤字縣706個，財政補貼縣914個，兩者合計1620個，占總數(shù)的近八成。還有一些縣雖然賬面上沒有赤字，卻存在著巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。
在2003年第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上，國家審計署審計長李金華沉重地表示，我國縣鄉(xiāng)一級財政赤字嚴重：截至2002年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平均負債已經(jīng)超過400萬元，總額在2200億元左右。
如何理解新華社的那個消息？中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長楊啟先對本刊記者說，地方窮的籠統(tǒng)說法是有問題的，關鍵是看哪一級地方。關于這一點，林毅夫在論壇上也說得很清楚，“中央政府日子相當好過。省政府也不錯，地市一級的也不錯，但是縣一級的財政經(jīng)常非常困難。”
財權事權統(tǒng)一？
1994年分稅制改革的初衷，是要進一步理清中央和地方的財稅關系，既能保證國家財政有充足而穩(wěn)定的收入，增強國家對宏觀經(jīng)濟調控的能力，又能夠充分調動地方政府的積極性和主動性。
財政部財政科學研究所所長賈康在2006年2月撰寫的一篇文章中回顧說，稅制改革之初的設想，是在中央與省為代表的地方之間先搭成分稅制框架，并做出了短期內在省以下實行“過渡狀態(tài)”的設想，寄希望于其后在動態(tài)中使分稅制在省以下也逐步進入規(guī)范貫通的境界。中央與地方政府的財政關系應該按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權，一級舉權”的原則，配之以自上而下轉移支付的健全，這是完善以分稅制為基礎的分級財政的財政體制大思路。
但接下來分稅制在省以下之幾無進展。賈康在分析其原因時指出，五級政府（中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、五級財政的框架，與分稅制在省以下的落實之間，存在不相容性質，實際上“無解”。而近年地方基層財政的困難加劇，在一定程度上正是由于五級財政框架與現(xiàn)有的中央和以省為代表的地方之間分稅財政間不相容，而且這一不相容性日漸明朗和突出。
賈康認為，財權、事權統(tǒng)一的前提是，在省以下再次分稅，整個財政體系變?yōu)橹醒搿⑹ ⒖h市這樣的三級“扁平化”結構。
但在中國發(fā)展高層論壇2006年年會上，財權事權統(tǒng)一的原則遭到樓繼偉的反對。樓繼偉說，財權如果認為是征稅權，那么“稅收如何在不同級別的政府之間分配，不是根據(jù)財權的，不是根據(jù)功能的，是根據(jù)稅收本身的特征�！彼e例說，那些稅金流動性強的稅收，不能夠放在低層政府。比如說增值稅，比如說在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅，它不能放在地方政府。那些稅金不流動，基本在當?shù)氐哪切┒愂�，比如說物業(yè)稅、財產(chǎn)稅，應當放在地方政府。
他同時指出，各地方的征稅權或稅收的歸屬應該統(tǒng)一，比如增值稅，一些地方爭取到25%的政策，一些地方爭取到50%，那就會出現(xiàn)惡性的降稅競爭分配資源，分完之后，所征收的稅會和各地方政府履行功能需要的開支就對不上。
財權和事權的不完全對稱，“這是一般國家的做法”，樓繼偉強調說。這一說法背后最直接的依據(jù)是美國經(jīng)驗。根據(jù)《涉外稅務》今年3月所介紹的情況，即使是在分稅制最為徹底的美國，州和地方政府也不是只以本級收入實現(xiàn)本級事權，聯(lián)邦撥款占州與地方政府支出的比例在“80年代初達到25%，爾后保持在20%左右，90年代逐年有所上升”。
圍繞財權、事權是否統(tǒng)一、如何統(tǒng)一的這些分歧，直接涉及到的現(xiàn)實問題是：下一步財政體制改革的思路，究竟是進一步在省以下推進分稅制，還是保持實際上已經(jīng)形成的“財權上收，事權下放”的局面？
分稅制何去何從？
在賈康看來，目前中國部分地區(qū)開展的“省管縣”（省級政府在財政上直接管轄省內各縣）和“鄉(xiāng)財縣管”（縣級政府在財政上直接管轄縣內各鄉(xiāng)）等改革試驗，基本導向就是力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少——即扁平化，其內在邏輯是引致政府層級的減少和扁平化，進而使在省以下推行分稅制逐漸成為可能。
3月30日，來自發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司關于農(nóng)村政治體制的研究報告與賈康三級財政的思路不謀而合。這份報告指出，當前政府“錯位、越位、缺位”狀況和管理層次過多有直接關系，“在政府間關系上，我國行政體制的一個顯著特點是，只關注權限程度大小的區(qū)分，而不重視事權范圍的分工�！边@份報告從財政上建議：進一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)，并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機構創(chuàng)造條件，逐步形成中央、省、市（縣）三級財政體制。
而三級政府設置中有關縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤”與“留”的裁決權，國研中心農(nóng)村經(jīng)濟部研究室主任陳劍波3月底在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，將來縣鄉(xiāng)政府的存在可以取決于省政府。如果省政府覺得需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府參與辦事，由省政府掏錢養(yǎng)著，不需要的地方盡可以撤掉。
對三級政府的構想，財政部財政科學研究所副所長劉尚希并不認同�！盀槭裁淳鸵欢ㄒ侨壵兀俊彼磫柕��！爸袊貐^(qū)間差異是如此之大！”他對本刊記者舉例說，在很多尚存地界劃分爭議的邊疆地區(qū)，有的村就幾個人，假如政府層級減少一合并，人員搬出，那么在劃分疆界時，歸屬中國的合理性首先就會受到質疑。而且，像東莞市，是沒有在下面設縣的，只有鄉(xiāng)一級政府，又怎么追求三級政府的“扁平化”呢？
就是從三級財政框架的追求來看，劉尚希也并不看好。他說，在東部沿海地區(qū)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力要遠遠超過西部一個縣市實力，“怎么可能要他們都按三級財政的要求來做呢？鄉(xiāng)財縣管在那里又如何能夠實現(xiàn)呢？”
在劉尚�？磥�，三級“扁平化”的追求是削足適履�！白非笳斦w制的三級架構，到底是因為西方發(fā)達國家如此，因此我們也要追求，還是我們更應該切合實際地考慮解決現(xiàn)實的問題，讓13億人更易于獲得政府的公共服務？我們要充分考慮發(fā)展中人口大國的特點，以及城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實，照搬發(fā)達市場經(jīng)濟國家的做法是行不通的�！�
正因為如此，劉尚希并不認同在省以下也要一律實行分稅制的說法，他說，“中國地區(qū)間的差距如此之大，怎么可能都按分稅制層層推進？對于稅源太少、稅基太窄的縣市來講，給征稅權也不過是畫餅充饑。經(jīng)濟發(fā)展達到一定程度是全面、徹底實施分稅制的必要條件，現(xiàn)階段許多地方并不具備�！弊顬槊黠@的是西部一些縣市，縣財政收入以前60%～70%都是靠農(nóng)業(yè)稅收，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅收被取消了，即使給他們征稅權，他們就真的能夠征上稅來？劉尚希因此提出：省以下應該允許各地自己去探索具體的財政體制實現(xiàn)形式，絕不能按未經(jīng)驗證的理論框框硬性去套。
縣鄉(xiāng)財政困境出路無論是走向三級財稅架構，還是維持現(xiàn)有格局、讓省以下自己去探索，縣鄉(xiāng)財政持續(xù)惡化的局面必須加以解決。
按照樓繼偉的說法，解決各地方縣鄉(xiāng)財政困難狀況有兩個辦法，一個是通過不同級別政府之間的轉移支付來彌補缺口，一個是通過勞動力人口自由的流動，使得那些公共服務能力比較差的地區(qū)人口流向好的地區(qū)，從而實現(xiàn)社會的均衡。
前者在實踐中的效果一直備受爭議。近年來，中央政府對地方的轉移支付力度越來越大。2005年達到7330億元，其中財力性轉移支付是3813億元，專項轉移支付是3517億元。轉移支付的方向主要是中西部地區(qū)（中部地區(qū)的全部財政開支中，中央轉移支付是占了46%，而西部占了50%.東部略有下降，從11%下降到8%）。2005年全部中央對地方的轉移支付資金中中西部地區(qū)約占88%，從1994年到2005年，中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從13%提高到29%.但無論是財力性轉移支付，還是專項轉移支付，都免不了受到現(xiàn)有體制的約束。
最受詬病的是，這些轉移支付，它往往并不能夠真正轉移到最需要資金的地方。會哭的孩子有奶吃，在“跑部進錢”的過程中，往往是那些有資源的地方能夠拿到錢，而最缺錢的地方，往往在“跑部”的資源占有上也是少的。
而專項轉移支付，雖然較為有利于克服轉移過程中的跑冒滴漏，使資金直接到基層，但是，這實際上又強化了條塊分割，往往形成條塊打架等情況。
除此之外，2002年，中央和地方建立了所得稅收入的分享改革，從而使得一般性轉移支付有了一個長效機制。但是，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長石曉敏對本刊記者表示，稅收結構本身就有問題，譬如礦產(chǎn)資源稅，地方本該有而沒有。
盡管如此，中央對以省為代表的地方的轉移相較于省以下的轉移支付仍然顯得公開而透明得多。
楊啟先對本刊說：“要是沒有中央的強大壓力，省市很少會向困難的縣鄉(xiāng)財政轉移支付的�！泄芸h’最后往往變成‘市刮縣’�！�
在賈康看來，在轉移支付的問題得不到有效解決之前，三級分稅制就仍然是一個不壞的選擇。賈康說，在漸進改革中，采取種種過渡措施，以“分類指導”方式逐步完成省以下分稅分級財政體制的構建，是一種必然的選擇。
而針對分稅制在省以下推行的質疑，他在今年2月份的撰文中表示，討價還價的財政安排與明確收入分享的分稅制本質上是不相容的，要解決這一問題，唯有在省級以下繼續(xù)推進分稅制�！澳欠N忽略了市場經(jīng)濟新體制所要求的總體配套，背離了配套改革中‘治本為上’的思路和原則，實際上屬于一種使財政體制格局重回‘條塊分割’‘多種形式包干’的思維方向，是不妥的。”
