“十七大”報(bào)告提出要“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度”�！秶�(guó)務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案》明確提出要“研究開(kāi)征環(huán)境稅”。我們認(rèn)為，在當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，開(kāi)征環(huán)境稅勢(shì)在必行。
一、開(kāi)征環(huán)境稅的必要性
1．應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)迫切需要稅收政策支持
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作，采取了一系列重大政策措施，經(jīng)過(guò)各地區(qū)、各部門(mén)共同努力，污染減排工作成效開(kāi)始顯現(xiàn)，但是環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的狀況仍然沒(méi)有改變。2006年國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)實(shí)際監(jiān)測(cè)的745 個(gè)地表水監(jiān)測(cè)斷面中，有28%屬于劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的斷面， 559 個(gè)監(jiān)測(cè)城市中，51 個(gè)城市空氣質(zhì)量劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大引起的。根據(jù)《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算報(bào)告2005》核算結(jié)果，2005年根據(jù)污染損失法核算的環(huán)境退化成本5787.9億元，占地區(qū)合計(jì)GDP的20.93％，比上年增加669.6億元，增長(zhǎng)13.1％。由于目前缺乏解決資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大的機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境成本沒(méi)有很好地解決，加劇了生態(tài)環(huán)境惡化，需要?jiǎng)?chuàng)新政策機(jī)制來(lái)改善。
2．完成節(jié)能減排任務(wù)迫切需要稅收政策調(diào)節(jié)
國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出單位GDP能耗降低20％、主要污染物排放總量減少10％的約束性指標(biāo)。兩年來(lái)，在各地區(qū)、各部門(mén)共同努力下，節(jié)能減排取得積極成效。2007年前三季度，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗同比下降幅度超過(guò)去年，二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放總量首次實(shí)現(xiàn)雙雙下降。但是，節(jié)能減排的形勢(shì)依然相當(dāng)嚴(yán)峻。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)給主要污染物減排帶來(lái)了巨大的壓力，不少地區(qū)重化工業(yè)建設(shè)的勢(shì)頭仍然非常強(qiáng)勁，高耗能、高污染行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)勢(shì)頭仍沒(méi)有得到根本遏制。從根本上說(shuō)，很多地方通過(guò)增加GDP來(lái)增加稅收，就需要上項(xiàng)目，尚未形成遏制粗放增長(zhǎng)的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。面臨節(jié)能減排攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制，加快出臺(tái)和實(shí)施有利于節(jié)能減排的稅收等政策。
3．建立合理價(jià)格形成機(jī)制需要反映環(huán)境成本的稅收政策
現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制，主要考慮產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，沒(méi)有將環(huán)境資源等外部成本“內(nèi)在化”，無(wú)法改變生產(chǎn)者、消費(fèi)者破壞環(huán)境的行為，無(wú)法激勵(lì)環(huán)境治理，不能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)。因?yàn)閲?guó)內(nèi)市場(chǎng)需求旺盛，國(guó)際市場(chǎng)能源、原材料價(jià)格持續(xù)上漲，資源環(huán)境成本沒(méi)有充分體現(xiàn)，所以高耗能行業(yè)加快增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力仍很強(qiáng)烈�，F(xiàn)行的價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致了生產(chǎn)污染性產(chǎn)品的國(guó)際資本，紛紛流入我國(guó)，既逃避本國(guó)稅負(fù)，又轉(zhuǎn)移污染，加劇了我國(guó)的環(huán)境惡化。
4．現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)有必要在促進(jìn)環(huán)保方面進(jìn)行調(diào)整
我國(guó)現(xiàn)行稅收政策初步體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境、限制污染的政策導(dǎo)向，與環(huán)保收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、環(huán)保專(zhuān)用資金等財(cái)政手段一起，在治理或減輕污染、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)行稅種缺少針對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專(zhuān)門(mén)性稅種，即環(huán)境稅。它的缺位既限制了稅收對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，也難以形成專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來(lái)源。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠措施的形式還比較單一，主要限于減稅和免稅，這種“減法”方式，不僅加重了主體稅收的負(fù)擔(dān)，而且由于調(diào)節(jié)面窄，力度不夠，成效也不顯著�？傮w上看，現(xiàn)行稅收政策對(duì)調(diào)控企業(yè)和個(gè)人環(huán)境行為的作用有限。
5．現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度亟待改革
排污收費(fèi)制度是我國(guó)環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度，實(shí)施20多年來(lái)，對(duì)促進(jìn)企事業(yè)單位加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、節(jié)約和綜合利用資源、治理污染、控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，提高國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力發(fā)揮了重要的作用。但從實(shí)踐情況看，現(xiàn)行排污收費(fèi)制度仍存在一些問(wèn)題： 一是缺乏強(qiáng)制性，難以征收到位，協(xié)商收費(fèi)是普遍現(xiàn)象。排污收費(fèi)不具備完全的強(qiáng)制性，加之收費(fèi)過(guò)程中地方保護(hù)主義嚴(yán)重，容易出現(xiàn)地方政府為擴(kuò)大招商引資或出于其他動(dòng)機(jī)而忽視環(huán)境保護(hù)、降低環(huán)境收費(fèi)項(xiàng)目征收標(biāo)準(zhǔn)甚至隨意減免的現(xiàn)象。
二是收費(fèi)工作影響環(huán)境執(zhí)法。環(huán)保部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的征收隊(duì)伍，執(zhí)法和排污費(fèi)的征收屬于同一部門(mén)，大量收費(fèi)工作影響正常的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法。三是資金使用效率低。由于對(duì)使用通過(guò)排污收費(fèi)籌集的環(huán)保資金，缺乏有效的預(yù)算約束機(jī)制和監(jiān)督考評(píng)制度，資金挪用現(xiàn)象突出，資金使用效率低下。有些收費(fèi)項(xiàng)目的資金并沒(méi)有真正用于環(huán)境保護(hù)，而是經(jīng)常被用于征收部門(mén)的“自身建設(shè)”。這種“只收費(fèi)，不治理”現(xiàn)象，嚴(yán)重偏離了政策制定的目標(biāo)。
二、開(kāi)征環(huán)境稅的可行性
建立我國(guó)環(huán)境稅收制度，要著力于進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行稅制，充分發(fā)揮稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極引導(dǎo)作用，利用減免稅收優(yōu)惠政策，繼續(xù)鼓勵(lì)企業(yè)治理和綜合利用三廢，減排節(jié)能；更重要的是，將主要的稅收目標(biāo)定位為控制污染，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，實(shí)行“加法”征收，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅，對(duì)排污嚴(yán)重，破壞環(huán)境嚴(yán)重的課以重稅，使環(huán)境污染外部成本內(nèi)在化。從以下幾個(gè)方面看，開(kāi)征環(huán)境稅具備了基本可行的條件：
1．國(guó)外環(huán)境稅的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒
環(huán)境稅作為一種有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是OECD國(guó)家得到大量應(yīng)用并取得良好效果。發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是OECD國(guó)家，根據(jù)污染者付費(fèi)原則，從糾正市場(chǎng)失靈和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)人行為考慮，引入稅收政策控制二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物等排放和包裝材料、電池等產(chǎn)品的消費(fèi)，開(kāi)征了二氧化硫稅、二氧化碳稅、氮氧化物稅和電池稅。通過(guò)引入環(huán)境稅，不僅可以控制污染排放和改變消費(fèi)者行為，而且還可以為污染控制籌集資金，同時(shí)為稅制改革提供方向和創(chuàng)造機(jī)會(huì)，即對(duì)污染征稅，對(duì)個(gè)人收入減稅，提高社會(huì)福利等。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)境稅，具有很強(qiáng)的可行性。
2．排污收費(fèi)制度施行為開(kāi)征環(huán)境稅奠定了基礎(chǔ)
通過(guò)多年的實(shí)施和改革，我國(guó)排污收費(fèi)制度已經(jīng)建立了一套比較完善的征管體系，包括收費(fèi)對(duì)象、征收范圍、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征收環(huán)節(jié)等，為我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅積累了經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅，可以在排污收費(fèi)基礎(chǔ)上，按照稅收的模式進(jìn)行改革，適度擴(kuò)大其征收范圍，提高征收標(biāo)準(zhǔn)，并納入稅收制度體系，拓寬其調(diào)節(jié)領(lǐng)域，增強(qiáng)調(diào)節(jié)力度，增加課征的“剛性”。
3．稅收政策調(diào)整為開(kāi)征環(huán)境稅提供契機(jī)和空間
1994年開(kāi)始的財(cái)稅改革取得了成功，已經(jīng)基本建立適合于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的稅制。目前的改革重點(diǎn)正在轉(zhuǎn)向地方稅收體系的改革以及費(fèi)稅改革。這對(duì)引進(jìn)環(huán)境稅來(lái)說(shuō)是一個(gè)良好的契機(jī)。同時(shí)，目前進(jìn)行的稅制調(diào)整為開(kāi)征環(huán)境稅提供了空間。所得稅改革減少稅收收入近千億，增值稅轉(zhuǎn)型在一定程度上減輕了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，增加引入新稅種的可接受性，為環(huán)境稅的引入提供征稅空間。
4．經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)為開(kāi)征環(huán)境稅提供物質(zhì)基礎(chǔ)
雖然環(huán)境不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自動(dòng)改善，但是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)為實(shí)施環(huán)境政策奠定了基礎(chǔ)，使增加環(huán)保投入成為可能；生活水平的提高，也增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)承受能力。
5．開(kāi)征環(huán)境稅的外部環(huán)境比較成熟
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要求更多地運(yùn)用稅收手段來(lái)規(guī)范市場(chǎng)主體行為。開(kāi)征環(huán)境稅順應(yīng)了這一要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)民生產(chǎn)水平日益提高，對(duì)環(huán)境要求越來(lái)越嚴(yán)，公眾的環(huán)境意識(shí)逐漸增強(qiáng)，參與環(huán)境保護(hù)的程度普遍有了明顯提高�，F(xiàn)有的稅收征管系統(tǒng)為環(huán)境稅的征收提供了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和能力保障。湖北等省實(shí)行了稅務(wù)部門(mén)代征排污費(fèi)的改革。同時(shí)，隨著環(huán)境保護(hù)部門(mén)能力的加強(qiáng)，環(huán)保部門(mén)還可以提供技術(shù)上的支持。
綜上所述，在我國(guó)開(kāi)征環(huán)境稅，既是必要的，也是可行的。
