——訪財政專家、中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所李冬妍博士
汶川大地震發(fā)生后，中國社會科學院財貿(mào)所迅速啟動了專項課題研究，并于近日初步完成了《汶川特大震災后的財稅政策應對》的課題報告。日前，本報記者獨家專訪了該報告主要執(zhí)筆人、中國社會科學院財貿(mào)所李冬妍博士。
臨時性財稅政策與發(fā)展性財稅政策并舉
記者：截至5月30日12時，各級財政部門共投入抗震救災資金224.17億元，其中中央財政投入181.4億元，地方財政投入42.77億元（含使用捐贈收入安排的支出）。您怎么看待這種安排？
李冬妍：災后安置與重建應遵循以政府為主導，充分發(fā)揮市場資源配置職能，促進個人生產(chǎn)自救，動員各類社會組織發(fā)揮積極作用這一基本原則�？傮w而言，災后安置與重建的財政稅收政策可以分為臨時性政策安排與發(fā)展性政策安排兩個層次。
在第一個層次，政府動員全社會、各部門、各行業(yè)力量與時間賽跑搶救生命、醫(yī)治病患的同時，核心任務是滿足受災群眾的基本生存需要，進行臨時性的衣食住行等的資金安排。
由于我國尚未建立巨災保險機制，臨時安置過程中沒有市場運作的空間，因此災后安置資金的主要來源是政府財政投入。在現(xiàn)有的財力分配框架下，以中央財政投入為主、地方財政投入為輔。同時，國內(nèi)社會捐贈與國際社會援助也是有力補充。
記者：這些是否就是您所說的“臨時性財稅政策”的內(nèi)容？
李冬妍：是的，但還不止這些。臨時性的財稅政策還包括：根據(jù)《關于救災捐贈物資免征進口稅收的暫行辦法》（財稅字[1998]98號），對境外地區(qū)捐贈的直接用于救災的物資，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅；根據(jù)《扶貧、慈善性捐贈物資免稅進口稅收暫行辦法》（財稅[2000]152號），對境外捐贈人免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。
記者：那么第二層次，也就是發(fā)展性政策安排應該包括哪些方面？
李冬妍：在第二層次上，災后重建首先需要一個具有可持續(xù)性的、全盤意義上的科學規(guī)劃。在充分考慮地質(zhì)條件、資源環(huán)境承載能力、人口分布等現(xiàn)實條件的情況下，合理確定城鎮(zhèn)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設標準，將重建與恢復經(jīng)濟、社會環(huán)境，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型、提高建筑物質(zhì)量、實現(xiàn)節(jié)能減排等目標結合，使震災成為受災地區(qū)變革與發(fā)展的契機和新起點。
而災后重建需要大量資金，可能是賑災救助資金的3-4倍。中央財政今年安排700億元建立災后恢復重建基金，就是屬于發(fā)展性政策安排。
對“因災致貧”的個人，區(qū)分不同人群進行不同的政策安排；對因災受損的企業(yè)給予優(yōu)惠貸款或者補貼，并實行稅收減免。
記者：不少災民在大地震后變得一無所有，如何解決？
李冬妍：對個人來說，首先，最大財產(chǎn)損失在于被地震毀壞掉的住房，因此政策應對的一個關鍵點在于房屋損失的處理與獲得永久性住房能力的培育。不同人群需要不同安排。對于農(nóng)牧民等房屋損毀人群，政府可以根據(jù)情況提供低息貸款或直接通過經(jīng)濟支持，助其重建或修繕房屋；對于城鎮(zhèn)居民中房屋損毀且負有還貸責任的，政府可與相關商業(yè)銀行協(xié)商，對房屋按揭貸款給予延期、減免等安排，損失由個人、商業(yè)銀行和政府各承擔一部分，商業(yè)銀行因此而新增的呆壞賬，政府可根據(jù)相應比例給予必要的稅收抵免；對于有相應收入能力和意愿購買商品房的居民，政府應提供長期優(yōu)惠貸款，并減征或免征契稅；對于災后家庭收入低、無力通過優(yōu)惠貸款購買商品房的，可在甄別的基礎上，依據(jù)家庭經(jīng)濟水平分別提供經(jīng)濟適用房或廉租房；對根據(jù)地質(zhì)狀況需要遷移的群體，同樣需要地方政府在甄別具體情況的條件下，對居所問題給予長久的妥善安置。
其次，就其他財產(chǎn)損失而言，因地震災害造成重大損失的個人，可減征個人所得稅；地震中報廢滅失的車船，車船主可申請退還已繳納的、自報廢滅失月份起至年度終了期間的稅款，當然，這一點也適用于企業(yè)。
再次，對“因災致貧”的無勞動力家庭給予最低生活保障；對有勞動能力的，積極安置就業(yè)；對受災地區(qū)個人取得的撫恤金、救濟金，免征個人所得稅。
最后，政府應積極開拓就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)機會增加居民收入是救助的根本；還可以增設各類臨時性工作崗位，既能增加居民收入，又通過以工代賑的方式讓受災群眾多方面參加災后重建。
記者：在這次地震中損失慘重的少數(shù)特殊地位企業(yè)，能夠享受各項政策關照，但一般企業(yè)恐怕就沒有這種待遇了。針對受損企業(yè)應該制定哪些財稅政策？
李冬妍：首先，對于在地震中受到損失的企業(yè)，可提供優(yōu)惠貸款，幫助其盡快完成修繕，恢復正常的生產(chǎn)和經(jīng)營；尤其是一些地方性商業(yè)銀行，其本身就是受災主體，而且在震災中形成了一定程度的非經(jīng)營責任的呆壞帳，因此可能需要政府提供優(yōu)惠貸款支持。
其次，對震災中受損嚴重的國企，政府應給予一定補償性經(jīng)濟援助；對相關民生的供電、供水、供氣、通訊等企業(yè)，政府可以根據(jù)實際情況給予補貼或抵免所得稅。
再次，相關稅收政策方面，也要給予優(yōu)惠安排。企業(yè)所得稅方面，一方面，企業(yè)實際發(fā)生的因地震災害造成的財產(chǎn)損失，應準予在計算應納稅所得額時扣除，另一方面，在重建3年期內(nèi)，企業(yè)所得稅率、增值稅是否可以考慮給予一定優(yōu)惠；房產(chǎn)稅方面，經(jīng)有關部門鑒定，對毀損不堪居住和使用的房屋和危險房屋，在停止使用后，可免征房產(chǎn)稅，房屋大修停用在半年以上的，在大修期間免征房產(chǎn)稅，免征稅額由納稅人在申報繳納房產(chǎn)稅時自行計算扣除，并在申報表附表或備注欄中作相應說明；資源稅方面，納稅人開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品過程中，因地震災害遭受重大損失的，由受災地區(qū)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定減征或免征資源稅；城鎮(zhèn)土地使用稅方面，納稅人因地震災害造成嚴重損失，繳納確有困難的，可依法申請定期減免城鎮(zhèn)土地使用稅。
政府應扮演“規(guī)劃者”、“出資者”和“監(jiān)管者”
記者：災后重建資金數(shù)量大、種類多、政策性強。政府部門在其中應該起到什么作用？
李冬妍：災后重建資金應以政府財政投入為主，政府應當成為災后重建資金的“規(guī)劃者”、“出資者”、“監(jiān)管者”。災后恢復與重建體現(xiàn)為經(jīng)濟補償、情感補償、文化及文明保護、生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)、社會功能恢復等多元復合目標，需要大量人力、物力、財力的投入與調(diào)配，由于貨幣政策在其中發(fā)揮作用較為間接，因此，在基本生產(chǎn)生活秩序恢復前，首先需要財政政策發(fā)揮直接作用。
以政府財政投入為主的災后重建資金，包括中央政府設立的災后重建基金、中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付、各級政府對特定機構與群體的補助與補貼等。但除此之外，資金來源渠道應當多元化。既可以接受國際組織的資金援助或國內(nèi)社會捐款；還可以接受金融機構的授信貸款；又可以通過市場機制引導民間資本為重建融資；甚至可以在全國范圍內(nèi)組織發(fā)行賑災專項彩票或特別地震國債，以營造一個相對長的時間段來消化財政壓力。
同時，中央重建基金與地方財政投入資金應首先用于受災群眾的基本生產(chǎn)生活秩序恢復與基本公共基礎設施的建設，在災后重建過程中，政府主要行使“規(guī)劃者”、“出資者”、“監(jiān)管者”職能。可以將各類實際生產(chǎn)建設通過招標、合同承包、委托等形式交由相關有資質(zhì)的企業(yè)去做，并做好策劃與監(jiān)管驗收工作。對于其他各類商業(yè)性項目則應更多地引入市場力量，比如可以將具有豐富旅游資源地區(qū)的經(jīng)營設施與周邊道路、房屋等基建捆綁招標，通過BOT等模式引進民間資本，實現(xiàn)盤活旅游資源與重建工作的雙重目標。再比如，可以通過稅收減免、低息貸款等優(yōu)惠政策吸引外部投資的流入，拉動受災地區(qū)的市場活力。
讓捐贈者不再受到稅收困擾，目前民間組織稅收管理的混亂與模糊局面必須改變
記者：在這次特大地震災害救助過程中，包括紅十字會、中華慈善總會、中國青年志愿者協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金會、中國民間組織促進會等在內(nèi)的眾多民間非營利組織募集了大量的賑災捐款，這顯示出民間非營利組織配合政府處理公共事務、輔助提供公共服務的重要作用。但它們同時也受到稅收方面的困擾。您認為問題如何解決？
李冬妍：對民間非營利組織也需要有針對性的財稅政策安排。
這次抗震救災過程中，民間組織的出色表現(xiàn)提醒我們，應進一步加強政府與非營利組織的合作，充分發(fā)揮民間組織在抗震救災中可以實現(xiàn)的貢獻。同時，應健全我國民間組織相關法律法規(guī)，尤其是完善政府與非營利組織合作的財政、稅收政策，這甚至關系到實現(xiàn)我國政府職能轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新公共服務體系。
按照我國現(xiàn)有稅法，無論是企業(yè)捐贈抑或是個人捐贈，其應稅所得額扣除的比例都是比較低的。從未來發(fā)展方向來看，提高扣除額度是有必要的。同時，捐贈者們也發(fā)現(xiàn)，并非對各類民間組織的捐款都可以獲得同樣的稅務處理。
于是，緊接著的一個問題就提出來了：究竟向哪些民間組織捐款可以獲得稅收扣除呢？答案是，沒有任何一個機構能給予明確的列示，甚至毫不夸張地說，很多地方稅務部門都搞不清楚其轄區(qū)內(nèi)的民間組織應該適用哪些稅收政策。民間組織在辦理稅收事務時要自己找到相關文件向相關稅務部門進行舉證，這些都說明了我們對民間組織稅收管理的混亂與模糊。
我國各類民間組織都反映，在稅收管理方面遇到了很多問題，主要集中在兩個方面：一方面是對公益性民間組織捐贈的所得扣除問題；另一方面是民間組織自身在開展公益活動過程中面臨營業(yè)稅、所得稅繳納的問題。由于我國尚未專門建立與民間組織有關的稅收管理制度，各類民間組織所面臨的稅收管理、稅收優(yōu)惠有較大的差異，對一些公益性民間組織的發(fā)展造成很大困擾。
因此，將分散于各類法規(guī)中的相關條例予以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，制定專門針對民間組織的票據(jù)賬簿、申報、檢查等征管規(guī)定勢在必行。此外，應允許超過捐贈限額的部分遞延抵扣；應具體規(guī)定并細化捐贈稅前扣除的形式，合理估算捐贈價值；合理界定純公益性民間組織與公益性活動；對公益性民間組織與宗旨相關的營利性收入免征所得稅和營業(yè)稅。
中國財經(jīng)報·朱嘯波
