——訪財(cái)政專家、中國社會科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所李冬妍博士
汶川大地震發(fā)生后，中國社會科學(xué)院財(cái)貿(mào)所迅速啟動了專項(xiàng)課題研究，并于近日初步完成了《汶川特大震災(zāi)后的財(cái)稅政策應(yīng)對》的課題報(bào)告。日前，本報(bào)記者獨(dú)家專訪了該報(bào)告主要執(zhí)筆人、中國社會科學(xué)院財(cái)貿(mào)所李冬妍博士。
臨時(shí)性財(cái)稅政策與發(fā)展性財(cái)稅政策并舉
記者：截至5月30日12時(shí)，各級財(cái)政部門共投入抗震救災(zāi)資金224.17億元，其中中央財(cái)政投入181.4億元，地方財(cái)政投入42.77億元（含使用捐贈收入安排的支出）。您怎么看待這種安排？
李冬妍：災(zāi)后安置與重建應(yīng)遵循以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場資源配置職能，促進(jìn)個(gè)人生產(chǎn)自救，動員各類社會組織發(fā)揮積極作用這一基本原則。總體而言，災(zāi)后安置與重建的財(cái)政稅收政策可以分為臨時(shí)性政策安排與發(fā)展性政策安排兩個(gè)層次。
在第一個(gè)層次，政府動員全社會、各部門、各行業(yè)力量與時(shí)間賽跑搶救生命、醫(yī)治病患的同時(shí)，核心任務(wù)是滿足受災(zāi)群眾的基本生存需要，進(jìn)行臨時(shí)性的衣食住行等的資金安排。
由于我國尚未建立巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，臨時(shí)安置過程中沒有市場運(yùn)作的空間，因此災(zāi)后安置資金的主要來源是政府財(cái)政投入。在現(xiàn)有的財(cái)力分配框架下，以中央財(cái)政投入為主、地方財(cái)政投入為輔。同時(shí)，國內(nèi)社會捐贈與國際社會援助也是有力補(bǔ)充。
記者：這些是否就是您所說的“臨時(shí)性財(cái)稅政策”的內(nèi)容？
李冬妍：是的，但還不止這些。臨時(shí)性的財(cái)稅政策還包括：根據(jù)《關(guān)于救災(zāi)捐贈物資免征進(jìn)口稅收的暫行辦法》（財(cái)稅字[1998]98號），對境外地區(qū)捐贈的直接用于救災(zāi)的物資，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅；根據(jù)《扶貧、慈善性捐贈物資免稅進(jìn)口稅收暫行辦法》（財(cái)稅[2000]152號），對境外捐贈人免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。
記者：那么第二層次，也就是發(fā)展性政策安排應(yīng)該包括哪些方面？
李冬妍：在第二層次上，災(zāi)后重建首先需要一個(gè)具有可持續(xù)性的、全盤意義上的科學(xué)規(guī)劃。在充分考慮地質(zhì)條件、資源環(huán)境承載能力、人口分布等現(xiàn)實(shí)條件的情況下，合理確定城鎮(zhèn)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將重建與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型、提高建筑物質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排等目標(biāo)結(jié)合，使震災(zāi)成為受災(zāi)地區(qū)變革與發(fā)展的契機(jī)和新起點(diǎn)。
而災(zāi)后重建需要大量資金，可能是賑災(zāi)救助資金的3-4倍。中央財(cái)政今年安排700億元建立災(zāi)后恢復(fù)重建基金，就是屬于發(fā)展性政策安排。
對“因?yàn)?zāi)致貧”的個(gè)人，區(qū)分不同人群進(jìn)行不同的政策安排；對因?yàn)?zāi)受損的企業(yè)給予優(yōu)惠貸款或者補(bǔ)貼，并實(shí)行稅收減免。
記者：不少災(zāi)民在大地震后變得一無所有，如何解決？
李冬妍：對個(gè)人來說，首先，最大財(cái)產(chǎn)損失在于被地震毀壞掉的住房，因此政策應(yīng)對的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于房屋損失的處理與獲得永久性住房能力的培育。不同人群需要不同安排。對于農(nóng)牧民等房屋損毀人群，政府可以根據(jù)情況提供低息貸款或直接通過經(jīng)濟(jì)支持，助其重建或修繕房屋；對于城鎮(zhèn)居民中房屋損毀且負(fù)有還貸責(zé)任的，政府可與相關(guān)商業(yè)銀行協(xié)商，對房屋按揭貸款給予延期、減免等安排，損失由個(gè)人、商業(yè)銀行和政府各承擔(dān)一部分，商業(yè)銀行因此而新增的呆壞賬，政府可根據(jù)相應(yīng)比例給予必要的稅收抵免；對于有相應(yīng)收入能力和意愿購買商品房的居民，政府應(yīng)提供長期優(yōu)惠貸款，并減征或免征契稅；對于災(zāi)后家庭收入低、無力通過優(yōu)惠貸款購買商品房的，可在甄別的基礎(chǔ)上，依據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)水平分別提供經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房；對根據(jù)地質(zhì)狀況需要遷移的群體，同樣需要地方政府在甄別具體情況的條件下，對居所問題給予長久的妥善安置。
其次，就其他財(cái)產(chǎn)損失而言，因地震災(zāi)害造成重大損失的個(gè)人，可減征個(gè)人所得稅；地震中報(bào)廢滅失的車船，車船主可申請退還已繳納的、自報(bào)廢滅失月份起至年度終了期間的稅款，當(dāng)然，這一點(diǎn)也適用于企業(yè)。
再次，對“因?yàn)?zāi)致貧”的無勞動力家庭給予最低生活保障；對有勞動能力的，積極安置就業(yè)；對受災(zāi)地區(qū)個(gè)人取得的撫恤金、救濟(jì)金，免征個(gè)人所得稅。
最后，政府應(yīng)積極開拓就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會增加居民收入是救助的根本；還可以增設(shè)各類臨時(shí)性工作崗位，既能增加居民收入，又通過以工代賑的方式讓受災(zāi)群眾多方面參加災(zāi)后重建。
記者：在這次地震中損失慘重的少數(shù)特殊地位企業(yè)，能夠享受各項(xiàng)政策關(guān)照，但一般企業(yè)恐怕就沒有這種待遇了。針對受損企業(yè)應(yīng)該制定哪些財(cái)稅政策？
李冬妍：首先，對于在地震中受到損失的企業(yè)，可提供優(yōu)惠貸款，幫助其盡快完成修繕，恢復(fù)正常的生產(chǎn)和經(jīng)營；尤其是一些地方性商業(yè)銀行，其本身就是受災(zāi)主體，而且在震災(zāi)中形成了一定程度的非經(jīng)營責(zé)任的呆壞帳，因此可能需要政府提供優(yōu)惠貸款支持。
其次，對震災(zāi)中受損嚴(yán)重的國企，政府應(yīng)給予一定補(bǔ)償性經(jīng)濟(jì)援助；對相關(guān)民生的供電、供水、供氣、通訊等企業(yè)，政府可以根據(jù)實(shí)際情況給予補(bǔ)貼或抵免所得稅。
再次，相關(guān)稅收政策方面，也要給予優(yōu)惠安排。企業(yè)所得稅方面，一方面，企業(yè)實(shí)際發(fā)生的因地震災(zāi)害造成的財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，另一方面，在重建3年期內(nèi)，企業(yè)所得稅率、增值稅是否可以考慮給予一定優(yōu)惠；房產(chǎn)稅方面，經(jīng)有關(guān)部門鑒定，對毀損不堪居住和使用的房屋和危險(xiǎn)房屋，在停止使用后，可免征房產(chǎn)稅，房屋大修停用在半年以上的，在大修期間免征房產(chǎn)稅，免征稅額由納稅人在申報(bào)繳納房產(chǎn)稅時(shí)自行計(jì)算扣除，并在申報(bào)表附表或備注欄中作相應(yīng)說明；資源稅方面，納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品過程中，因地震災(zāi)害遭受重大損失的，由受災(zāi)地區(qū)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定減征或免征資源稅；城鎮(zhèn)土地使用稅方面，納稅人因地震災(zāi)害造成嚴(yán)重?fù)p失，繳納確有困難的，可依法申請定期減免城鎮(zhèn)土地使用稅。
政府應(yīng)扮演“規(guī)劃者”、“出資者”和“監(jiān)管者”
記者：災(zāi)后重建資金數(shù)量大、種類多、政策性強(qiáng)。政府部門在其中應(yīng)該起到什么作用？
李冬妍：災(zāi)后重建資金應(yīng)以政府財(cái)政投入為主，政府應(yīng)當(dāng)成為災(zāi)后重建資金的“規(guī)劃者”、“出資者”、“監(jiān)管者”。災(zāi)后恢復(fù)與重建體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、情感補(bǔ)償、文化及文明保護(hù)、生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)、社會功能恢復(fù)等多元復(fù)合目標(biāo)，需要大量人力、物力、財(cái)力的投入與調(diào)配，由于貨幣政策在其中發(fā)揮作用較為間接，因此，在基本生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)前，首先需要財(cái)政政策發(fā)揮直接作用。
以政府財(cái)政投入為主的災(zāi)后重建資金，包括中央政府設(shè)立的災(zāi)后重建基金、中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付、各級政府對特定機(jī)構(gòu)與群體的補(bǔ)助與補(bǔ)貼等。但除此之外，資金來源渠道應(yīng)當(dāng)多元化。既可以接受國際組織的資金援助或國內(nèi)社會捐款；還可以接受金融機(jī)構(gòu)的授信貸款；又可以通過市場機(jī)制引導(dǎo)民間資本為重建融資；甚至可以在全國范圍內(nèi)組織發(fā)行賑災(zāi)專項(xiàng)彩票或特別地震國債，以營造一個(gè)相對長的時(shí)間段來消化財(cái)政壓力。
同時(shí)，中央重建基金與地方財(cái)政投入資金應(yīng)首先用于受災(zāi)群眾的基本生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)與基本公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在災(zāi)后重建過程中，政府主要行使“規(guī)劃者”、“出資者”、“監(jiān)管者”職能。可以將各類實(shí)際生產(chǎn)建設(shè)通過招標(biāo)、合同承包、委托等形式交由相關(guān)有資質(zhì)的企業(yè)去做，并做好策劃與監(jiān)管驗(yàn)收工作。對于其他各類商業(yè)性項(xiàng)目則應(yīng)更多地引入市場力量，比如可以將具有豐富旅游資源地區(qū)的經(jīng)營設(shè)施與周邊道路、房屋等基建捆綁招標(biāo)，通過BOT等模式引進(jìn)民間資本，實(shí)現(xiàn)盤活旅游資源與重建工作的雙重目標(biāo)。再比如，可以通過稅收減免、低息貸款等優(yōu)惠政策吸引外部投資的流入，拉動受災(zāi)地區(qū)的市場活力。
讓捐贈者不再受到稅收困擾，目前民間組織稅收管理的混亂與模糊局面必須改變
記者：在這次特大地震災(zāi)害救助過程中，包括紅十字會、中華慈善總會、中國青年志愿者協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金會、中國民間組織促進(jìn)會等在內(nèi)的眾多民間非營利組織募集了大量的賑災(zāi)捐款，這顯示出民間非營利組織配合政府處理公共事務(wù)、輔助提供公共服務(wù)的重要作用。但它們同時(shí)也受到稅收方面的困擾。您認(rèn)為問題如何解決？
李冬妍：對民間非營利組織也需要有針對性的財(cái)稅政策安排。
這次抗震救災(zāi)過程中，民間組織的出色表現(xiàn)提醒我們，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府與非營利組織的合作，充分發(fā)揮民間組織在抗震救災(zāi)中可以實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)健全我國民間組織相關(guān)法律法規(guī)，尤其是完善政府與非營利組織合作的財(cái)政、稅收政策，這甚至關(guān)系到實(shí)現(xiàn)我國政府職能轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新公共服務(wù)體系。
按照我國現(xiàn)有稅法，無論是企業(yè)捐贈抑或是個(gè)人捐贈，其應(yīng)稅所得額扣除的比例都是比較低的。從未來發(fā)展方向來看，提高扣除額度是有必要的。同時(shí)，捐贈者們也發(fā)現(xiàn)，并非對各類民間組織的捐款都可以獲得同樣的稅務(wù)處理。
于是，緊接著的一個(gè)問題就提出來了：究竟向哪些民間組織捐款可以獲得稅收扣除呢？答案是，沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能給予明確的列示，甚至毫不夸張地說，很多地方稅務(wù)部門都搞不清楚其轄區(qū)內(nèi)的民間組織應(yīng)該適用哪些稅收政策。民間組織在辦理稅收事務(wù)時(shí)要自己找到相關(guān)文件向相關(guān)稅務(wù)部門進(jìn)行舉證，這些都說明了我們對民間組織稅收管理的混亂與模糊。
我國各類民間組織都反映，在稅收管理方面遇到了很多問題，主要集中在兩個(gè)方面：一方面是對公益性民間組織捐贈的所得扣除問題；另一方面是民間組織自身在開展公益活動過程中面臨營業(yè)稅、所得稅繳納的問題。由于我國尚未專門建立與民間組織有關(guān)的稅收管理制度，各類民間組織所面臨的稅收管理、稅收優(yōu)惠有較大的差異，對一些公益性民間組織的發(fā)展造成很大困擾。
因此，將分散于各類法規(guī)中的相關(guān)條例予以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，制定專門針對民間組織的票據(jù)賬簿、申報(bào)、檢查等征管規(guī)定勢在必行。此外，應(yīng)允許超過捐贈限額的部分遞延抵扣；應(yīng)具體規(guī)定并細(xì)化捐贈稅前扣除的形式，合理估算捐贈價(jià)值；合理界定純公益性民間組織與公益性活動；對公益性民間組織與宗旨相關(guān)的營利性收入免征所得稅和營業(yè)稅。
中國財(cái)經(jīng)報(bào)·朱嘯波
