10月26日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定開(kāi)展深化增值稅制度改革試點(diǎn)。從2012年1月1日起，在部分地區(qū)和行業(yè)開(kāi)展深化增值稅制度改革試點(diǎn)，逐步將目前征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。（一）先在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等開(kāi)展試點(diǎn)，條件成熟時(shí)可選擇部分行業(yè)在全國(guó)范圍進(jìn)行試點(diǎn)。（二）在現(xiàn)行增值稅17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%低稅率基礎(chǔ)上，新增11%和6%兩檔低稅率。（三）試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。試點(diǎn)行業(yè)原營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)，并根據(jù)增值稅特點(diǎn)調(diào)整。納入改革試點(diǎn)的納稅人繳納的增值稅可按規(guī)定抵扣。
在此之前，增值稅“擴(kuò)圍”經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)間的討論。這一決定終于使增值稅“擴(kuò)圍”在政策實(shí)踐上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
在增值稅比較完善的國(guó)家，增值稅基本上是覆蓋所有行業(yè)的
增值稅因其具有稅收中性的重要屬性而在世界上得到廣泛應(yīng)用。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授王春雷對(duì)本報(bào)記者解釋說(shuō)：“在實(shí)行單一增值稅率的條件下，無(wú)論生產(chǎn)者選擇何種方式生產(chǎn)貨物或提供服務(wù)，只要商品的最終銷(xiāo)售收入額或營(yíng)業(yè)收入額相同，所繳納的增值稅稅額就是相同的。這種中性效應(yīng)，使得增值稅不會(huì)對(duì)生產(chǎn)者的生產(chǎn)決策和消費(fèi)者的消費(fèi)抉擇產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。”而在我國(guó)當(dāng)前，由于同時(shí)存在增值稅和營(yíng)業(yè)稅，因而造成了行業(yè)間的稅負(fù)不平等。以征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)如交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、郵電電信業(yè)、服務(wù)業(yè)等為例，這些行業(yè)在納稅時(shí)不能進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，而交通運(yùn)輸業(yè)和建筑業(yè)又是購(gòu)入固定資產(chǎn)和原材料較多的行業(yè)，雖然在我國(guó)對(duì)這些行業(yè)實(shí)行較低的稅率，但很難避免上游企業(yè)把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到這些行業(yè)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，為了完善稅制，就應(yīng)該用增值稅去取代營(yíng)業(yè)稅。在增值稅比較完善的國(guó)家，增值稅基本上是覆蓋所有行業(yè)的。但是，在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，在稅制建設(shè)和完善的過(guò)程中，也可以把短期利益融入進(jìn)來(lái)，其中包括促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，減輕小微企業(yè)的稅負(fù)。”
上海試點(diǎn)需要探索解決哪些問(wèn)題
目前，征收增值稅的國(guó)家和地區(qū)達(dá)到160多個(gè)，并且大部分國(guó)家都是對(duì)商品和服務(wù)征收共同的增值稅。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)張廣通在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出：“先對(duì)工業(yè)性貨物試行增值稅，再逐步擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等，是增值稅改革的普遍規(guī)律，當(dāng)然各國(guó)推進(jìn)的速度是有差異的。盡可能地將其征稅范圍普及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)、服務(wù)業(yè)等廣泛領(lǐng)域，是增值稅改革的總體目標(biāo)，也是以歐盟為代表的增值稅國(guó)家的規(guī)范做法。”
我國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)，開(kāi)始征收增值稅，但是增值稅的征稅范圍僅包括第二產(chǎn)業(yè)（建筑業(yè)除外）和第三產(chǎn)業(yè)的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)中的大部分行業(yè)仍課征營(yíng)業(yè)稅，這種狀況一直持續(xù)下來(lái)。這樣一種模式又是如何形成的呢？據(jù)原國(guó)稅總局副局長(zhǎng)許善達(dá)介紹，當(dāng)時(shí)實(shí)行這種模式是為了服從稅制改革的需要：“1994年，國(guó)家稅務(wù)局最初給國(guó)務(wù)院上報(bào)的稅制改革（和分稅制改革同時(shí)出臺(tái)）的原方案中，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)都要改成增值稅。但地方收入規(guī)模怎么算也算不下來(lái)，中央拿增值稅75%，地方收入規(guī)模就太小了。”
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增值稅和營(yíng)業(yè)稅并存的稅制越來(lái)越表現(xiàn)出它的不足。增值稅“擴(kuò)圍”被提上議事日程。國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確提出：“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收。”
分稅制改革中之所以形成增值稅和營(yíng)業(yè)稅并立的制度，原因在于為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。今天，地方政府仍然沒(méi)有形成穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，“擴(kuò)圍”又將如何進(jìn)行呢？雖然本次試點(diǎn)方案明確規(guī)定：試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。但這畢竟不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。
增值稅“擴(kuò)圍”還面臨制度性障礙，而這正是這一次上海試點(diǎn)需要摸索著去解決的問(wèn)題。
首先需要解決的一個(gè)問(wèn)題是中央和地方的稅收收入的分配問(wèn)題。社科院財(cái)貿(mào)所稅收研究室蔣震博士告訴本報(bào)記者：“增值稅‘擴(kuò)圍’的最大問(wèn)題在于中央和地方政府的利益劃分問(wèn)題。營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅，一旦增值稅將營(yíng)業(yè)稅‘吃掉’，那么地方政府將喪失一部分主體稅源，地方財(cái)力會(huì)更加枯竭。所以，增值稅‘擴(kuò)圍’需要一個(gè)合理的中央和地方利益劃分機(jī)制作為輔助手段。”
營(yíng)業(yè)稅是地方第一大稅種，根據(jù)2008年的數(shù)據(jù)，地方營(yíng)業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重達(dá)到31.8%.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，地方將缺乏能提供穩(wěn)定收入的主體稅種。雖然從理論上，房產(chǎn)稅能擔(dān)當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的角色，但我國(guó)房產(chǎn)稅尚處于試點(diǎn)階段，短期內(nèi)難以在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣。
除此之外，在我國(guó)的稅收征管系統(tǒng)中，存在國(guó)稅和地稅兩套人馬，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅以后，如何協(xié)調(diào)兩套系統(tǒng)之間的關(guān)系也是這一次上海試點(diǎn)需要探索解決的問(wèn)題。“營(yíng)業(yè)稅原來(lái)都是地方稅務(wù)局征的，現(xiàn)在如果一部分營(yíng)業(yè)稅改成增值稅的話，到底是由國(guó)稅局還是地稅局征，在征收管理方面還需要協(xié)調(diào)一下。”倪紅日告訴記者，上海有一個(gè)好處，國(guó)稅和地稅是合一的，它是兩個(gè)牌子一個(gè)班子。這些為上海試點(diǎn)創(chuàng)造了條件，如果需要在全國(guó)推廣，則需要探索出一條普遍適用的道路。
再者，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，具體操作上如何實(shí)施？也需要在這次試點(diǎn)中嘗試著去解決。張廣通指出：“營(yíng)業(yè)稅基本上是按營(yíng)業(yè)毛收入征稅，不涉及進(jìn)項(xiàng)扣除，使用普通發(fā)票核實(shí)收入即可。改征增值稅后，情況就會(huì)有明顯變化，納稅人既要如實(shí)核算收入和進(jìn)項(xiàng)扣除額，還要規(guī)范使用增值稅專(zhuān)用發(fā)票，要比營(yíng)業(yè)稅的管理復(fù)雜。以交通運(yùn)輸業(yè)為例，它面向企業(yè)和個(gè)人的多，運(yùn)費(fèi)金額小、零星分散，涉及的發(fā)票多，屬于勞務(wù)服務(wù)，提供周期短。希望上海試點(diǎn)摸索經(jīng)驗(yàn)，找到對(duì)這些行業(yè)征稅的基本規(guī)律和特點(diǎn)，以便以后向全國(guó)推廣。”
專(zhuān)家建議稅權(quán)統(tǒng)一稅收共享
對(duì)于增值稅“擴(kuò)圍”遇到的障礙，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所施文潑博士和所長(zhǎng)賈康撰寫(xiě)報(bào)告認(rèn)為，多數(shù)實(shí)行增值稅比較成功的國(guó)家都采取在不同的層級(jí)政府間將增值稅的稅權(quán)配置和收入分享相分離的做法。為了實(shí)現(xiàn)增值稅的經(jīng)濟(jì)效率，一般都將增值稅的立法權(quán)和征管權(quán)限劃歸中央，由中央政府負(fù)責(zé)制定稅法、統(tǒng)一進(jìn)行征收管理，而對(duì)增值稅收入在中央和地方政府間進(jìn)行分配。
增值稅的稅權(quán)應(yīng)該歸于中央，即由中央統(tǒng)一征收增值稅。首先，從征管上來(lái)說(shuō)，由于增值稅的稅基具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，如果由地方政府征收增值稅，將會(huì)給征納雙方帶來(lái)高昂的管理和遵從成本；其次，增值稅稅收收入占全國(guó)稅收收入的比重一般很高，將增值稅這么重要的一個(gè)稅種劃歸地方會(huì)顯著地削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力；最后，由于增值稅在銷(xiāo)售地征收，而增值稅在征收管理上實(shí)行的是抵扣法，這將造成稅收在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而可能導(dǎo)致地方的保護(hù)主義傾向，通過(guò)人為設(shè)置壁壘限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)銷(xiāo)售，最終造成地區(qū)割據(jù)，阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。
稅收在中央和地方之間共享則是為了充實(shí)地方財(cái)政，營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)為增值稅后，仍然可以實(shí)行中央和地方共享的模式。這也是世界上征收增值稅比較成功的國(guó)家的通行做法。
施文潑和賈康建議，增值稅的稅權(quán)雖然由中央政府統(tǒng)一支配，但其仍可以由中央與地方共享。
