是最終形成資源綜合利用和節(jié)能減排的環(huán)保目標(biāo)，還是是調(diào)節(jié)資源開發(fā)企業(yè)與地方政府之間分配關(guān)系的增稅行為？資源稅改革的完善正在面臨新挑戰(zhàn)。
“在分稅制財(cái)政體制框架未變的條件下，以提高稅負(fù)為中心的資源稅改革無疑有助于增加地方財(cái)政收入。”近日，針對《中華人民共和國資源稅暫行條例》正式施行，國家資源稅改革范圍從試點(diǎn)省市擴(kuò)展到全國，中國社科院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)認(rèn)為，由“從量計(jì)征”到“從價(jià)計(jì)征”的一字之差，意味著數(shù)百億的“蛋糕”將在中央和地方、資源企業(yè)和資源產(chǎn)地之間被重新分配。
2010年6月，資源稅改革率先在能源大區(qū)新疆試點(diǎn)。當(dāng)年12月擴(kuò)大到重慶、四川、貴州、云南等12個(gè)省區(qū)市，今年11月1日再次擴(kuò)圍到全國。根據(jù)修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，原油、天然氣的稅率由從量計(jì)征改為油企銷售額的5%，其他資源品種仍從量計(jì)征。但焦炭提升到8元/噸，稀土礦升至30～60元/噸。
改革后，我國單位資源的稅負(fù)額度明顯提升。據(jù)中石油吐哈油田公司財(cái)務(wù)處統(tǒng)計(jì)，原油資源稅由從前的每噸30元升至目前的190元，天然氣從每千立方米9元升至33.5元。據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)地稅局統(tǒng)計(jì)，中石油及中石化共5家資源企業(yè)去年上半年共繳納油氣資源稅3.71億元，下半年實(shí)施改革后，資源稅迅速攀升到21.64億元，今年上半年全區(qū)實(shí)現(xiàn)油氣資源稅26.63億元，預(yù)計(jì)全年可達(dá)50億元，比改革前的每年7億元增加近7倍。
在天然氣富集的四川盆地，四川省今年上半年月油氣資源稅增收4.29億元，同比增長64%，預(yù)計(jì)全年資源稅總量可達(dá)16.5億元；據(jù)重慶市地稅局統(tǒng)計(jì)，截至10月底，當(dāng)?shù)亟衲旯舱魇召Y源稅6.64億元，同比增加2億多元；在能源大省陜西，今年1～4月征收的資源稅就相當(dāng)于去年全年的資源稅總和，據(jù)當(dāng)?shù)氐囟惥止烙?jì)，截至年底全省資源稅預(yù)計(jì)將猛增到35億～43億元。
“與"從量計(jì)征"相比，"從價(jià)計(jì)征"更能體現(xiàn)出資源的真正價(jià)值，發(fā)揮出稅收的級差調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)資源的綜合開發(fā)利用和節(jié)能減排。”但從目前的進(jìn)展來看，楊志勇認(rèn)為，自資源稅創(chuàng)設(shè)以來，資源稅的定位已經(jīng)發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，“如今以增加稅負(fù)為中心的資源稅改革，正在以促進(jìn)資源綜合利用和提高資源補(bǔ)償力度的理由進(jìn)行，資源綜合利用和節(jié)能減排目標(biāo)至少暫時(shí)沒有達(dá)到。”這意味著，資源稅改革到底能夠承擔(dān)多少公共政策目標(biāo)？改革還需要注意哪些問題？未來方向何在？正在成為資源稅改革下一步繞不過去的新課題。
四大作用實(shí)現(xiàn)幾何
“這么好的房子我做夢也沒想過。”天山腳下的新疆拜城縣是西氣東輸工程的主力氣源地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民托乎提 "買買提不久前喜遷新居。一家七口從前擠在漏雨的土坯房里，現(xiàn)在搬進(jìn)了80平方米的嶄新磚房。該縣賽里木鎮(zhèn)黨委書記董磊向本刊記者坦言，除了中央和對口省市支援外，這次修建的100套富民安居房需要縣里配套800多萬元，“擱資源稅改革以前根本拿不出。”
新疆的33個(gè)縣市已切身感受到資源稅改革對拉動地方財(cái)政的顯著作用。自治區(qū)在年初時(shí)表示，將把增收的資源稅全部投入民生建設(shè)。目前，一大批富民安居、保障性住房、教育、培訓(xùn)等民生工程正在各資源產(chǎn)地快速崛起。“改革使資源地財(cái)政收入明顯增加，保障地方利益的機(jī)制正在逐步建立。”國家稅務(wù)總局辦公廳副主任郭曉林告訴本刊記者。
在陜北，由于石化成本逐步攀升，一些企業(yè)開始嘗試用清潔的風(fēng)能來替代部分石化燃料。香港華潤集團(tuán)華潤電力開發(fā)有限公司與吳起縣簽訂80億元合約，正在建設(shè)100萬千瓦的風(fēng)電場。全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會委員劉克崮為本刊記者評點(diǎn)說，延緩資源過快開發(fā)、推動企業(yè)投資清潔資源，是資源稅改革提升資源地財(cái)力、改善民生之外的又一個(gè)積極作用，“改革還能增加資源使用成本，提高企業(yè)節(jié)能減排積極性。”
我國稀土資源約占全球的30%，產(chǎn)量卻占90%，而稀土儲量合計(jì)占全球三分之一的美國、俄羅斯和澳大利亞稀土產(chǎn)量均為零。長期以來，由于資源稅負(fù)過低，我國一直大量出口這種稀有礦藏供應(yīng)全球市場。四川省地方稅務(wù)局流轉(zhuǎn)稅管理處處長杜錦向本刊記者介紹，四川稀土礦自今年4月實(shí)施資源稅改革后，稅額標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)大約10倍，全年稀土礦資源稅預(yù)計(jì)增收3450萬元，對保護(hù)稀土資源開了個(gè)好頭。
“百億蛋糕”再分配爭議
目前，油企與資源地政府都認(rèn)為資源稅改革是大勢所趨，但對具體推進(jìn)速度尚存分歧。中石油吐哈油田、西南油氣田等企業(yè)認(rèn)為，稅改明顯推高了企業(yè)生產(chǎn)成本，上游壓力增大，希望對較難開采的資源品種擴(kuò)大減稅優(yōu)惠。此外，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅課稅對象相同，建議立稅清費(fèi)，適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
吐哈油田公司黨委書記劉玉喜告訴本刊記者，以吐哈油田為例，當(dāng)?shù)貙俚蜐B透、低豐度、低品位的“三低油田”，開采成本已接近40美元/桶，上游業(yè)務(wù)面臨挑戰(zhàn)。西南油氣田重慶氣礦有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，每千方天然氣資源稅從15元增至43元使企業(yè)壓力增加。中石油董事長蔣潔敏近日表示，以100美元/桶的價(jià)格計(jì)算，中石油每年大約多繳納資源稅250億元。
與企業(yè)意見不同，各資源地均提出應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大資源稅額度和征收范圍。新疆維吾爾自治區(qū)政府發(fā)展研究中心主任趙德儒表示，資源稅收入僅占新疆地稅的8%左右，與能源大區(qū)的戰(zhàn)略地位并不相稱。杜錦也提出，四川作為國內(nèi)天然氣和礦產(chǎn)大省，改革后的資源稅僅占全省地方稅收的1.1%，“其實(shí)并不高。”陜西榆林市財(cái)政局一位負(fù)責(zé)人說：“資源稅改革尚未擴(kuò)展到煤炭，但在我們礦區(qū)，環(huán)保綜合治理、礦群利益協(xié)調(diào)等成本非常高，與這些代價(jià)相比，增加的那點(diǎn)資源稅其實(shí)并不多。”
對于資源稅改革對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，受訪專家意見并不完全一致。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授孫玉棟說，作為多個(gè)產(chǎn)業(yè)的上游，資源稅改革如果過快推進(jìn)會引起稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致資源類產(chǎn)品價(jià)格上漲，從而影響進(jìn)出口和就業(yè)，加重通脹壓力，“應(yīng)該給制造業(yè)留出消化的時(shí)間，不能急于求成。”
廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)卻認(rèn)為，影響我國原油價(jià)格的主要因素有國際市場供求關(guān)系、美元走勢、地緣風(fēng)險(xiǎn)、國際炒作等，資源稅改革造成的油企成本提高不會立即傳導(dǎo)到CPI上，可在宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)穩(wěn)定、通脹壓力降低的時(shí)候?qū)⒂?jì)征范圍逐步擴(kuò)大，稅率水平穩(wěn)步提高。
抓住時(shí)機(jī)加快進(jìn)度
資源稅改革實(shí)質(zhì)上是對中央、地方、資源類企業(yè)三方利益的再分配，現(xiàn)階段出現(xiàn)爭論實(shí)屬正常，但不容置疑的是，改革提高了資源地保障民生的能力，防止稀缺資源流失，同時(shí)平衡了東西部發(fā)展速度，應(yīng)從大局出發(fā)堅(jiān)定不移地將改革推向深入。
曾參與資源稅改革方案起草的新疆地稅局財(cái)產(chǎn)和行為稅處副調(diào)研員先福軍向本刊記者指出，資源稅和所得稅是此消彼長的關(guān)系，資源稅增加了，企業(yè)所得稅卻減少了，以效益較好的中石油塔里木油田為例，改革后資源稅同比增加14.6億元，實(shí)際利潤減少只有12.4億元，根據(jù)各油田公司上年利潤看，資源稅稅率仍有增長空間。
新疆社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長王寧說，改革前的資源稅額度僅占企業(yè)銷售額的1%，即使改革后5%的稅率，與其他國家20%的稅率相比仍然很低，“較低的資源稅不利于資源的高效利用和資源地發(fā)展。”
采訪中，財(cái)政部財(cái)政科研所副所長劉尚希認(rèn)為，現(xiàn)階段就是調(diào)整資源稅的合適時(shí)機(jī)，從外部環(huán)境看，短期國際大宗商品價(jià)格下調(diào)可能性很小，且美元不斷貶值，國際貿(mào)易環(huán)境不斷惡化，高增長、低通脹的年代已經(jīng)過去；從內(nèi)部環(huán)境看，資源稅調(diào)整對CPI影響并非決定性的，在大部分產(chǎn)品供過于求的情況下，產(chǎn)品價(jià)格轉(zhuǎn)移到下游產(chǎn)業(yè)的可能性不大，“即使不能確定現(xiàn)在是最好時(shí)機(jī)，但至少不是最壞時(shí)機(jī)。”
劉克崮進(jìn)而建議，改革可采取“兩線并行、梯次推進(jìn)”的方式，即征收產(chǎn)品范圍和地域范圍兩條線逐步擴(kuò)大，范圍擴(kuò)大的順序依次為：石油和天然氣→煤炭→金屬礦原礦→非金屬礦原礦→水資源；實(shí)施地域范圍擴(kuò)大的順序?yàn)椋河牲c(diǎn)到片再到面，首先在某個(gè)產(chǎn)品資源富集和管理有一定基礎(chǔ)的省份試點(diǎn)，而后擴(kuò)大至若干資源富集省份，最后推廣至全國。
具體安排上，他建議：在“十二五”期間每年推出一個(gè)大類產(chǎn)品的資源稅改革，至2015年全面完成資源稅改革，“今年年底可準(zhǔn)備煤炭資源稅改革試點(diǎn)，明年初選擇一兩個(gè)省份啟動煤炭試點(diǎn)，下半年擴(kuò)大至部分省份，2013年初在全國推開，當(dāng)年啟動金屬礦資源稅改革試點(diǎn)；依此類推，非金屬礦和水的資源稅改革可在2014年和2015年依次實(shí)施。”
與此同時(shí)，部分專家建議，應(yīng)清費(fèi)立稅，緩解資源企業(yè)成本壓力，對沖資源產(chǎn)品漲價(jià)。目前，資源企業(yè)稅負(fù)主要包括所得稅、由地質(zhì)礦產(chǎn)部門征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、由財(cái)政部征收的特別收益金（暴利稅）以及資源稅。
中石化西北分公司價(jià)稅科科長羅文華向本刊記者介紹，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、特別收益金及資源稅三者已占去年企業(yè)銷售收入的15%，企業(yè)盈利空間受到擠壓，對上游勘探投入帶來負(fù)面影響，希望清費(fèi)立稅。記者了解到，這種觀點(diǎn)成為國內(nèi)資源開發(fā)企業(yè)較為普遍的看法。
劉克崮建議，資源稅改革牽涉多方利益，各部門應(yīng)共同為改革“埋單”，可建立稅、費(fèi)、金、利、價(jià)聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和調(diào)整資源類企業(yè)各種稅費(fèi)、基金、稅后利潤分配及價(jià)格政策，歸并分配關(guān)系，提高其生產(chǎn)積極性，為資源稅改革創(chuàng)造有利環(huán)境。
