當(dāng)前，包括資源稅、環(huán)境稅等在內(nèi)的六大稅制改革被提上了議事日程，中國(guó)稅制改革步入關(guān)鍵期。
作為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)首個(gè)重大的資源類產(chǎn)品改革，成品油稅費(fèi)改革自2009年實(shí)施以來(lái)，無(wú)論從政策功能的實(shí)現(xiàn)，還是從各方利益群體的再平衡，都取得了多重成效和經(jīng)驗(yàn)。它所創(chuàng)造的價(jià)稅費(fèi)綜合聯(lián)動(dòng)模式，對(duì)下一步環(huán)境稅、資源稅、房地產(chǎn)稅進(jìn)行價(jià)稅費(fèi)改革提供了鏡鑒。
十八大之后，進(jìn)一步深化改革已成社會(huì)共識(shí)，正因?yàn)榇�，《�?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》聯(lián)合新華社其他業(yè)務(wù)部門(mén)共同組成調(diào)研小組，對(duì)成品油稅費(fèi)改革這一改革樣本進(jìn)行了一次全方位的調(diào)查與解剖。
任何改革都是利益格局的重構(gòu)，成品油稅費(fèi)改革從醞釀到實(shí)施，前后歷經(jīng)十多年，改革涉及中央與地方、各地方政府、中央多個(gè)部委、政府與企業(yè)、政府與個(gè)人之間的多元利益平衡，同時(shí)也涉及每一個(gè)消費(fèi)者的利益。這一改革從醞釀到形成決策共識(shí)，從部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到配套實(shí)施機(jī)制，對(duì)下一步的稅制改革推進(jìn)無(wú)疑具有重要的示范與樣本意義。
朱镕基總理“治亂”
中國(guó)的稅燃油費(fèi)改革發(fā)端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是將與公路使用行為有關(guān)的政府收費(fèi)改為收稅。當(dāng)時(shí)的基本思路，是以開(kāi)征燃油稅的辦法，替代交通維護(hù)和建設(shè)系列的公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)以及地方用于公路、水路、城市道路維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費(fèi)。這一與公路使用行為有關(guān)的稅費(fèi)改革，也一度被稱作“燃油稅費(fèi)改革”。
到1998年底，全國(guó)性及中央部門(mén)行政事業(yè)收費(fèi)共300多項(xiàng)，地方收費(fèi)，最多的省有470多項(xiàng)，最少的省也有50多項(xiàng)。
當(dāng)時(shí)中國(guó)公路領(lǐng)域收費(fèi)項(xiàng)目繁多，實(shí)為各級(jí)政府的非規(guī)范性收入，其最大的一項(xiàng)費(fèi)用就是養(yǎng)路費(fèi)。而公路建設(shè)和管理資金就是依賴收費(fèi)、罰款、貸款等方式籌集，弱化了公路建設(shè)的公益性。
1998年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在當(dāng)選后的第一次記者見(jiàn)面會(huì)上，曾把當(dāng)時(shí)的政府收入格局概括為“費(fèi)大于稅”，形容當(dāng)時(shí)各級(jí)政府“亂收費(fèi)”造成了百姓“不堪重負(fù)、民怨沸騰”。在這樣的背景下，從公路稅費(fèi)改革切下改革的第一刀，成為朱镕基總理當(dāng)時(shí)的選擇。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)回憶說(shuō)，正是由于當(dāng)時(shí)的公路收費(fèi)，多系政府部門(mén)自立規(guī)章的產(chǎn)物，并作為自收自支的財(cái)源，直接裝入其“小金庫(kù)”。在那樣一種情形下，收費(fèi)常與“亂”字相連。
1998年1月1日，《中華人民共和國(guó)公路法》正式實(shí)施。該法案第四章第三十六條規(guī)定，“公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法。”1999年10月31日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議，將這一條修改為“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。”
“這等于從法律上為燃油稅的開(kāi)征創(chuàng)造了條件。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)研究院副院長(zhǎng)劉桓教授回憶說(shuō)。當(dāng)年，劉桓曾親自參與了燃油稅開(kāi)征方案的調(diào)研和設(shè)計(jì)制定。
萬(wàn)事俱備，燃油稅當(dāng)年的開(kāi)征似乎已成定局。然而，就在人們期待中央政府的“臨門(mén)一腳”時(shí)，意外發(fā)生了。
差一票，等十年
最終，燃油稅費(fèi)改革方案在提交人大常委會(huì)審議時(shí)，以一票之差沒(méi)能通過(guò)。
事后，時(shí)任新華社香港分社社長(zhǎng)的人大常委姜恩柱，見(jiàn)到當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)連聲道歉：“老弟，真是對(duì)不起了！平時(shí)我也不請(qǐng)假，正好那天就請(qǐng)假了。我要在，肯定會(huì)投你的贊成票。”
花絮背后，其實(shí)是諸多利益的糾纏。
如何妥善解決公交、農(nóng)、漁等行業(yè)的特殊性問(wèn)題，便是其中之一。比如農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，也要用這些燃油來(lái)抽水澆灌，農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作、糧食加工等等，由于這些油并沒(méi)有在國(guó)道、省道、縣鄉(xiāng)道上運(yùn)輸，此前并沒(méi)有征收養(yǎng)路費(fèi)。而如果全國(guó)統(tǒng)一費(fèi)改稅，農(nóng)業(yè)使用燃油，在購(gòu)買(mǎi)時(shí)必定要交這部分稅收，這就增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如何對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼？需要周密的方案設(shè)計(jì)。
燃油稅該替代哪些地方收費(fèi)項(xiàng)目？改革方案設(shè)計(jì)過(guò)程中，方案制定者曾一度提出，要以海南經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，將養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等諸多交通費(fèi)用全部納入其中。
然而，這一方案遇到的阻力是驚人的。一方面，這意味著有大量的交通收費(fèi)將轉(zhuǎn)換成稅收，并進(jìn)入國(guó)庫(kù)，而此前，這些收費(fèi)主要由交通部門(mén)來(lái)征收和使用；另一方面，這意味著大量收取養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)人員的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題。
據(jù)國(guó)稅總局一位負(fù)責(zé)人回憶，國(guó)稅總局當(dāng)年也曾同意接收這批收費(fèi)人員，根據(jù)人事部門(mén)的統(tǒng)計(jì)約12萬(wàn)人。然而，當(dāng)準(zhǔn)備接收的時(shí)候，這個(gè)數(shù)字一下子變成了27萬(wàn)人。而當(dāng)時(shí)的地稅局總?cè)藬?shù)也不過(guò)30萬(wàn)，吃不消。
同時(shí)，養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)為燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。
“公路交通收費(fèi)，一直都主要?dú)w屬地方政府。然而，燃油稅一旦開(kāi)征，中央地方如何分配？燃油稅的優(yōu)勢(shì)是可以流動(dòng)，但中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著差距就決定了，燃油稅本身可能會(huì)造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面又存在一個(gè)利益分配問(wèn)題。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所一位負(fù)責(zé)人如此分析。
國(guó)際油價(jià)使燃油稅改革又一再錯(cuò)失時(shí)間之窗。
2001年以前的數(shù)年，國(guó)際油價(jià)一直在25美元/桶左右徘徊。那時(shí)候一個(gè)比較成形的開(kāi)征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1-1.5元的燃油稅，加上當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)汽油（93號(hào)汽油）2.6元/升左右的價(jià)格，油價(jià)基本達(dá)到3.5元-4.0元之間。
而就在這一開(kāi)征方案將出未出之際，國(guó)際油價(jià)開(kāi)始了上漲。2001年中，國(guó)際油價(jià)一度達(dá)到28-30美元／桶，增幅達(dá)12%-20%.在那個(gè)低油價(jià)時(shí)代，這成了一個(gè)高位的價(jià)格了。
“目前問(wèn)題是油價(jià)太高，因此原定下半年實(shí)行，但現(xiàn)在看來(lái)要推遲。汽油收那么高價(jià)錢(qián)，但是到時(shí)候人家還是設(shè)關(guān)卡、要收費(fèi)，怎么辦？”當(dāng)時(shí)的一位政府決策者表達(dá)了這樣的憂慮。
國(guó)務(wù)院決定分步實(shí)施改革方案，從2001年1月1日起，先行開(kāi)征車(chē)輛購(gòu)置稅取代車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)；第二步，根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格變動(dòng)情況，擇機(jī)出臺(tái)燃油稅，取代公路養(yǎng)路費(fèi)等交通維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費(fèi)。
此后的8年，國(guó)際油價(jià)不斷飆升，最高達(dá)到2008年上半年的140多美元/桶。而國(guó)內(nèi)汽油價(jià)格，不僅再?zèng)]回到預(yù)期價(jià)位，反而持續(xù)攀升，從2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超過(guò)130%.
無(wú)奈之下，“擇機(jī)開(kāi)征”成為政府官員每年關(guān)于燃油稅幾乎千篇一律的表達(dá)。稅費(fèi)改革的突破口，也因此轉(zhuǎn)到了農(nóng)村稅費(fèi)改革上。
這一等，就是10年。
終于抓住了“時(shí)間窗口”
這10年間，改變的不只是油價(jià)。
“10年走下來(lái)，無(wú)論稅費(fèi)本身，還是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，都發(fā)生了極大的變化。這些變化，使得燃油稅費(fèi)改革面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜化了。”高培勇說(shuō)。
高培勇分析指出，一方面，隨著以農(nóng)村稅費(fèi)改革為代表的各項(xiàng)稅費(fèi)改革的深入，稅費(fèi)改革同政府收入行為及其機(jī)制掛起鉤來(lái)，從而被賦予了規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的意義。
另一方面，隨著針對(duì)開(kāi)征燃油稅問(wèn)題而展開(kāi)的廣泛調(diào)研，特別是圍繞燃油稅內(nèi)涵與外延而在國(guó)際范圍內(nèi)進(jìn)行的多方求證，兩類不同性質(zhì)的燃油稅逐漸進(jìn)入人們視野：作為一般性收入、可統(tǒng)籌安排于各項(xiàng)政府支出的燃油稅；作為專項(xiàng)收入、須�？顚Ｓ糜诠返木S修或建設(shè)支出的燃油稅。兩相比較，究竟要用怎樣的燃油稅取代既有各種收費(fèi)？
同時(shí)，最初的燃油稅改革方案，只是圍繞公路的使用行為，在公路使用的“小天地”內(nèi)謀劃。然而，隨著低碳經(jīng)濟(jì)理念在全球范圍的興起，作為一種新的政策目標(biāo)，節(jié)能減排已經(jīng)日漸融入現(xiàn)實(shí)生活。控制燃油消費(fèi)，顯然就在節(jié)能減排視野之內(nèi)。而當(dāng)兩方面政策目標(biāo)獲得疊加后，原有成品油稅費(fèi)改革方案，也隨之加以全面系統(tǒng)的調(diào)整。
此外，包括改革帶來(lái)的管理部門(mén)之間職能的轉(zhuǎn)移，日益龐大的人員安置規(guī)模，國(guó)際油價(jià)的頻繁波動(dòng)和中國(guó)對(duì)燃油需求量的急劇膨脹，……多重因素疊加，剪不斷、理還亂。
所有這些變化揭示了一個(gè)重要事實(shí)：在今天的中國(guó)，成品油稅費(fèi)改革所牽動(dòng)的因素，已非限于稅費(fèi)改革范疇，甚至不限于財(cái)稅管理領(lǐng)域，而是事關(guān)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元變量。
“既然牽一發(fā)而動(dòng)全身，有關(guān)它的改革方案，不能不通盤(pán)考慮、整體謀劃，爭(zhēng)取‘一舉多得’、‘多方共贏’之法。”高培勇說(shuō)。
2008年底，正是全球金融危機(jī)肆虐的時(shí)刻。一方面，當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策亟待拉動(dòng)內(nèi)需，取消政府圍繞公路的相關(guān)收費(fèi)并改為征稅，對(duì)于規(guī)范政府收入，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大內(nèi)需，具有特殊的政策功效。另一方面，國(guó)內(nèi)僵化的成品油定價(jià)機(jī)制已經(jīng)走到盡頭，不僅成品油價(jià)格與原油價(jià)格幾度出現(xiàn)倒掛，煉油廠虧損嚴(yán)重。而且，在地方煉油廠陷于停產(chǎn)或半停產(chǎn)的狀態(tài)下，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)緊張的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從而，迫切需要理順成品油價(jià)格形成機(jī)制，合理引導(dǎo)成品油消費(fèi)。
英國(guó)管理學(xué)家普希爾曾說(shuō)，再好的決策也經(jīng)不起拖延，當(dāng)機(jī)立斷至關(guān)重要。
當(dāng)年7月，國(guó)際油價(jià)從最高147美元/桶一路下行，至12月紐約市場(chǎng)油價(jià)最低已跌破40美元/桶。而當(dāng)時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格大體相當(dāng)于80美元/桶的水平，已經(jīng)遠(yuǎn)高于國(guó)際油價(jià)。
時(shí)間“窗口”被打開(kāi)。
中國(guó)政府迅速抓住了這個(gè)稍縱即逝的機(jī)會(huì)，推出了成品油稅費(fèi)改革。2008年11月11日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了成品油價(jià)稅費(fèi)改革工作會(huì)議。在不到一個(gè)月以后，12月5日，當(dāng)時(shí)財(cái)政部等四部委局就聯(lián)合發(fā)布公告，就此改革方案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。8天后修改稿完成。12月18日國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》。
最終推出的成品油稅費(fèi)改革的核心內(nèi)容是，提高現(xiàn)行成品油消費(fèi)稅單位稅額，以取代公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等六費(fèi)（包括海南燃油附加費(fèi)，以下同）等六項(xiàng)收費(fèi)和政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)（包括二級(jí)公路上的隧道、橋梁收費(fèi)，以下同）。
“這次改革，抓住當(dāng)前和今后一段時(shí)間十分難得的歷史機(jī)遇，以實(shí)現(xiàn)‘節(jié)約環(huán)保、規(guī)范發(fā)展、穩(wěn)定供求、公平減負(fù)’為主要目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，綜合推進(jìn)燃油消費(fèi)稅、交通收費(fèi)和成品油價(jià)格形成機(jī)制三項(xiàng)重要改革，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。”國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)2008年12月在成品油價(jià)稅費(fèi)改革省區(qū)市負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上如是總結(jié)。
利益再平衡
任何一項(xiàng)改革，都是制度和機(jī)制的重塑，也是原有利益格局的調(diào)整，以形成新的利益導(dǎo)向機(jī)制，成品油稅費(fèi)改革概莫能外。
成品油稅費(fèi)改革后，地方政府將失去包括“公路養(yǎng)路費(fèi)”等六費(fèi)收入，而增加的燃油消費(fèi)稅為中央稅，統(tǒng)一收歸中央。如何將中央增加的稅收合理分配，關(guān)系到改革成敗。
“中央財(cái)政只是過(guò)路財(cái)神，不擠不占。”李克強(qiáng)在改革推出前的內(nèi)部會(huì)議上明確說(shuō)。
改革推出時(shí)就確定，所有新增收入不作為經(jīng)常性財(cái)政收入，不計(jì)入現(xiàn)有與支出掛鉤項(xiàng)目的測(cè)算基數(shù)，由中央財(cái)政通過(guò)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。同時(shí)，改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變。
在此基礎(chǔ)上，各省的返還基數(shù)最后確定以2007年底六費(fèi)收入，并考慮2008年的10%的增幅確定。而關(guān)于增量分配問(wèn)題，根據(jù)取消二級(jí)公路收費(fèi)的情況，每年撥付260億元，償還地方債務(wù)的本金部分，先撤先補(bǔ)，并對(duì)西部省份有一定的傾斜。
這在一定程度上刺激了一些省份，在2009年初剛推出燃油稅時(shí)就全面取消了二級(jí)公路的收費(fèi)。
與此同時(shí)，中央財(cái)政不擠不占的原則，也使改革在部委之間的博弈更易化解。地方政府和交通運(yùn)輸部作為原來(lái)六費(fèi)的征收和支配部門(mén)，也支持改革的進(jìn)行。主要是這種原則設(shè)計(jì)仍可保證原來(lái)的公路養(yǎng)護(hù)和一部分建設(shè)資金的需要，同時(shí)解決了原養(yǎng)路費(fèi)征收成本高，漏征率大的問(wèn)題。
交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院副總工程師李亞茹介紹，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式支持解決地方二級(jí)公路建設(shè)中的債務(wù)問(wèn)題，使很多地方交通部門(mén)逐步減輕債務(wù)包袱。在財(cái)政部提供的內(nèi)部報(bào)告中，因多年形成的權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜、數(shù)額龐大的交通部門(mén)債務(wù)如何還本付息，以及新債今后如何償還等，都是下一步需要加以解決的問(wèn)題。
以福建省為例。二級(jí)公路撤消后，國(guó)家每年給予一定的補(bǔ)助，用于過(guò)去公路債務(wù)的償還。福建省2009年拿到16億多，2010年拿到13億多，2011年11億多，今年9億多。以2008年底為期限，福建省核定公路債務(wù)余額250億。目前需要償還的債務(wù)起碼在100億以上，一年利息就要6億多。福建省對(duì)這塊債務(wù)規(guī)定是“各級(jí)財(cái)政誰(shuí)借誰(shuí)還”。
據(jù)福建省交通運(yùn)輸廳辦公室主任陳岳峰介紹，2008年以來(lái)，福建省交通投資超過(guò)3100億，超過(guò)此前建國(guó)以來(lái)的總和�，F(xiàn)在福建省普通公路建設(shè)，除了省里補(bǔ)助外，重點(diǎn)發(fā)揮地方政府的積極性，畢竟地方政府還有一些融資籌資手段，如土地開(kāi)發(fā)等。
看似交通部門(mén)、地方政府在改革中收費(fèi)和支出的權(quán)力弱化，但是由于改革對(duì)于財(cái)政明確了，�？顚Ｓ糜诠返木S修或建設(shè)支出，改革圍繞公路的維護(hù)或建設(shè)貫徹“取之于路、用之于路”或“誰(shuí)用路、誰(shuí)掏錢(qián)”的理念，使其原有的財(cái)權(quán)與事權(quán)得以維護(hù)。
另一個(gè)利益補(bǔ)償群體則是大批的收費(fèi)征稽人員。2007年末，全國(guó)養(yǎng)路費(fèi)和航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等收費(fèi)稽征人員35.4萬(wàn)人，撤銷(xiāo)政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)，涉及9萬(wàn)多人。
“能否妥善做好相關(guān)人員的安置和處理，是推進(jìn)成品油稅費(fèi)改革，撤銷(xiāo)政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)的前提。”財(cái)政部副部長(zhǎng)王軍說(shuō)。
圍繞上述人員安置，相關(guān)部門(mén)采取鼓勵(lì)提前退休、稅務(wù)部門(mén)考試擇優(yōu)錄取、帶編制劃轉(zhuǎn)公路局、所屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗等多種途徑積極穩(wěn)妥地加以化解。
政府與企業(yè)的關(guān)系也在改革中得到重點(diǎn)考慮。改革同時(shí)啟動(dòng)了新的成品油價(jià)格形成機(jī)制。即將當(dāng)時(shí)由發(fā)改委規(guī)定的零售基準(zhǔn)價(jià)格，允許其上下浮動(dòng)，改為實(shí)行最高零售價(jià)格。
時(shí)任中國(guó)石油（601857，股吧）天然氣股份有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)周明春就表示，成品油價(jià)稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)，扭轉(zhuǎn)了煉油企業(yè)連續(xù)幾年虧損的狀況，成品油價(jià)格在新的形成機(jī)制下，改變了價(jià)格倒掛，使公司煉油業(yè)務(wù)由2008年虧損923億元，到2009年前十一個(gè)月就盈利135億元。
除此之外，還是由于國(guó)際原油價(jià)格的大幅下降，最終雖然成品油消費(fèi)稅稅額為，汽油每升提高0.8元，柴油每升提高0.7元，但是改革發(fā)布后，成品油的零售價(jià)格卻下降了。2008年12月19日，汽油零售價(jià)格每升下調(diào)0.91元，柴油則下調(diào)了1.08元。價(jià)格下降使成品油的消費(fèi)者一夜之間接受了改革。
“在改革起步階段，也就是新的利益導(dǎo)向機(jī)制形成的初期，既得利益的平衡仍是需要的。在改革的起點(diǎn)上，保護(hù)合理的既得利益是一個(gè)重要的初始條件。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)。
樣本鏡鑒
中國(guó)的成品油稅費(fèi)改革，從來(lái)便是作為中國(guó)改革大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)存在的，其樣本意義彌足珍貴。
一項(xiàng)成功的改革應(yīng)具備以下特征，包括最高領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)烈的政治意愿、立足實(shí)際的科學(xué)改革方案、準(zhǔn)確的改革時(shí)機(jī)和對(duì)改革機(jī)遇的成功把握、適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)機(jī)制或補(bǔ)償機(jī)制、及時(shí)的改革成效監(jiān)控與評(píng)估和對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)重大挑戰(zhàn)積極的、正面的響應(yīng)。“成品油稅費(fèi)改革完全具備了上述特征。”清華大學(xué)國(guó)情研究中心主任胡鞍鋼說(shuō)。
胡鞍鋼分析指出，早在1998年，黨中央和國(guó)務(wù)院就開(kāi)始對(duì)資源定價(jià)機(jī)制改革謀篇布局，特別是綠色發(fā)展理念逐步為人們廣泛接受后，這種政治意愿更為突出。以成品油稅費(fèi)改革為代表的一系列具備綠色稅收特征的改革措施相繼出臺(tái)，我國(guó)的綠色稅收體系已初現(xiàn)端倪。
從改革方案上看，成品油稅費(fèi)改革充分體現(xiàn)了財(cái)稅部門(mén)對(duì)宏觀調(diào)控工具的成熟把握，以及對(duì)改革條件、改革內(nèi)容和改革實(shí)施方案的深思熟慮。成品油稅費(fèi)改革這本“賬”不但測(cè)算科學(xué)，而且也非常公平合理，兼顧了中央與地方、企業(yè)與消費(fèi)者、公路管理機(jī)構(gòu)與交通收費(fèi)征稽人員等多方的利益，保證了改革的順利、平穩(wěn)實(shí)施。
從改革時(shí)機(jī)看，成品油稅費(fèi)改革及時(shí)把握“機(jī)會(huì)窗口”，果斷打開(kāi)“政策天窗”，利用危機(jī)，謀定而動(dòng)。
從補(bǔ)償機(jī)制看，成品油稅費(fèi)改革將成品油消費(fèi)稅列為中央收入，再通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞饺糠峙浣o地方，保證地方利益不會(huì)因?yàn)楦母锒艿接绊憽Ｖ醒雽?duì)地方采取稅收返還和轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式，一方面保證地方養(yǎng)路費(fèi)等六費(fèi)的既得利益，另一方面又充分考慮各地燃油消耗量的實(shí)際因素，按批發(fā)環(huán)節(jié)燃油銷(xiāo)量分配，保證地方的基本需求，同時(shí)，按照交通設(shè)施里程等因素分配，適當(dāng)體現(xiàn)全國(guó)道路的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了新舊兩套成品油稅費(fèi)機(jī)制的平穩(wěn)過(guò)渡。
國(guó)稅總局稅收科學(xué)研究所副所長(zhǎng)靳東升表示，成品油稅費(fèi)改革體現(xiàn)了中央政府綜合配套的改革模式和宏觀調(diào)控手段的運(yùn)用。這個(gè)不僅是首次成功的案例，也啟發(fā)了“十二五”規(guī)劃綱要的思路，將很多改革融入了價(jià)稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)的模式。
高培勇指出，這場(chǎng)中國(guó)成品油稅費(fèi)改革最成功的地方，就是堅(jiān)定不移的決心。而且推進(jìn)這項(xiàng)改革的決心始終是沒(méi)有間斷，另外一個(gè)就是十年磨一劍，對(duì)這場(chǎng)改革的準(zhǔn)備相當(dāng)?shù)某浞�，方案謀劃得相當(dāng)?shù)闹苊�，所以在�?guó)際金融危機(jī)，國(guó)際油價(jià)下降那樣一種特殊背景下，臨門(mén)一腳就踢得非常成功。
在高培勇看來(lái)，把這樣一個(gè)基本的經(jīng)驗(yàn)放在當(dāng)前的背景條件下，“十二五”期間我們面臨諸多繁重的改革任務(wù)，還特別需要這種魄力，這種耐心。
