政府與企業(yè)稅務籌劃

　　企業(yè)稅務籌劃是一項合法合理行為，在為企業(yè)帶來節(jié)稅利益的同時，也有利于國家通過稅收優(yōu)惠實行經濟調控目標的實現(xiàn)，更有利于培養(yǎng)企業(yè)的納稅意識，促進依法治稅。因此，作為政府應積極支持引導企業(yè)的行為。當前，面對納稅人稅務籌劃的呼聲，我國政府在其中扮演了雙重角色：一方面，直接插手企業(yè)涉稅事務，極大地制約了企業(yè)自主進行稅務籌劃的積極性和能動性，在某種程度上使我國稅收“人治”現(xiàn)象“火上澆油”；另一方面，缺乏對企業(yè)稅務籌劃的宏觀管理和微觀引導，監(jiān)管不力，導致企業(yè)稅務籌劃常常走“歧途”。這種現(xiàn)象也可歸結為政府在稅收征管方面的“越位”與“缺位”問題。如何解決這兩大問題是本文探討的目的。

　　一、完善稅收法制，界定政府的治稅權力

　　依法治稅是企業(yè)進行稅務籌劃的前提。在一個法治程度差的治稅環(huán)境中，納稅人自然會為爭取稅收利益而會“想歪方，走斜路”，甚至于依仗某些政府官員的庇護而大肆侵吞國家稅款。有了如此的“保護傘”，企業(yè)也就懶得勞神費力進行稅務籌劃了。相反，在一個稅收法治化環(huán)境中，納稅人想要獲得稅收利益除了依法進行稅務籌劃、事先選擇稅負輕的經營行為外別無他法。

　　依法治稅在我國強調多年，但效果并不明顯。人們往往把原因更多地歸結為納稅人的納稅意識不強，并由此認為，實現(xiàn)依法治稅的關鍵是提高納稅人的納稅意識。事實上，依法治稅是由征稅主體與納稅主體這兩個因素決定的。依法治稅不只是對納稅人的要求，更重要的是對政府及征稅機關的要求。如果政府本身不維護稅法，“上梁不正下梁歪”，談何依法治稅？若征稅主體公正廉潔，真正做到依法征稅，納稅人的納稅意識和觀念問題是不難解決的。

　　近年來，地方政府越權干預稅收征管成為依法治稅的最大障礙。不僅違規(guī)涉稅文件層出不窮（98年的稅收執(zhí)法檢查共查出與國家稅法不符的涉稅文件1103份，其中，地方黨政或其他部門的文件1048份，占95%），而且地方政府稅收犯罪有越演越烈之勢。從近年我國查處的多起稅收大案來看，其共同特點是：在地方“本位主義”的幌子下，一些地方政府、黨政干部介入企業(yè)稅務，不但公然保護、縱容偷稅犯罪分子，而且與犯罪分子相互勾結，甚至蛻變?yōu)榉缸锏牟邉澱?、組織者，令人觸目驚心。這些行為不僅給納稅人以政府行為不公平、不廉潔形象，助長了社會偷逃稅之風，而且使得一部分納稅人心理上存在不平衡而不愿據(jù)實納稅，也極大地影響著納稅人稅務籌劃的積極性和主動性。

　　造成這一問題的原因：一是我國沒有《稅收基本法》，政府在稅收管理中的權力與義務缺乏具體的法律界定，尤其是治稅權力邊界不清，導致濫用權力，“以言代法”、“以權代法”，越權減免等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。二是多年來我國稅法宣傳對象主要是納稅人，而忽視了對政府官員的稅收法制教育。政府官員習慣于要求納稅人依法納稅，而對自身有什么權力和義務，如何正確地行使權力、履行義務，并不十分清楚。

　　因此，必須盡快制定《稅收基本法》，對各級政府的稅收管理職權要明確加以法定，做到有法可依。政府官員應主動深入學習稅法及稅收相關法律，大力破除人治、“權治”觀念，牢固樹立依法治稅、依法行政的觀念，在法律規(guī)定的職權范圍內活動，不得超越職權或濫用職權，否則要追究法律責任。

　　二、貫徹稅收法律主義，建立以稅收征管質量為主的考核體系

　　企業(yè)進行稅務籌劃的正當權益要得到各級政府和稅務部門的認可和支持還取決于政府是否以稅收法律主義為原則指導稅收征管工作。稅收法律主義認為，稅務部門征稅必須以法律而不是以任務為依據(jù)。長期以來，我國稅收計劃的編制大多采取按上年完成的收入基數(shù)加上計劃期增長量來確定的。并以這一計劃指標的完成情況作為政府對稅務部門考核的主要依據(jù)。各級稅務部門在完成收入任務的壓力下，不惜踐踏稅法，無視納稅人的合法權益，收過頭稅，對納稅人的稅務籌劃橫加指責的現(xiàn)象時有發(fā)生。這可以從以下稅務行政案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中得到映證：1999年，稅務部門的敗訴率為66%（遠高于全國行政機關40%的平均敗訴率）。2000年的情況更加嚴重，敗訴率上升至82%.依法治稅強調的是對稅法執(zhí)行的考核，因而稅收工作的評價應當是以稅法是否被準確地執(zhí)行作為主要的考核內容。為此，政府建立以稅收征管質量為主的考核體系，建立一套科學的考核指標（如稅務登記率、納稅申報率、錯征率、漏征率、行政復議改正率、行政訴訟敗訴率等）來評價稅收征管質量及稅法執(zhí)行情況，已迫在眉睫。

　　三、政府切實轉變職能，為企業(yè)稅務籌劃提供一個獨立的空間

　　企業(yè)開展稅務策劃有兩個必備的體制性條件：企業(yè)自身利益獨立化和法定范圍內企業(yè)經營行為自主化。其中，前者是構成企業(yè)稅務策劃行為動機的動力機制；后者則構成企業(yè)稅務策劃行為方式實現(xiàn)的保障。企業(yè)減輕稅負的方式要達到稅務策劃的層次，要求國家與企業(yè)之間的利益關系規(guī)范化，即國家不能隨意侵占企業(yè)利益，企業(yè)亦不可以偷逃抗欠等非法手段來減少國家稅收。如果國家與企業(yè)間利益混雜，企業(yè)稅務籌劃就沒有存在的必要；如果企業(yè)行為不能自主，企業(yè)的稅收籌劃也沒有存在的可能。

　　因此，政府希望借助于企業(yè)進行稅務籌劃實現(xiàn)其各項政策意圖，調節(jié)經濟的目標要想得到實現(xiàn)，不能單純從放權讓利入手，而應進一步深化經濟體制改革，理順政企關系，徹底扭轉政府對企業(yè)干預的傳統(tǒng)做法，按市場經濟要求改組改革企業(yè)尤其是國有企業(yè)，使“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度能真正建立起來。

　　四、政府部門應強化對企業(yè)稅務籌劃的宏觀管理

　　企業(yè)稅務籌劃行為關系到國家正常的稅收收入，也影響治稅環(huán)境的好壞。若缺少宏觀引導和監(jiān)督管理，其稅務籌劃行為極易偏離方向，發(fā)生扭曲。因此，政府有關部門必須加強對企業(yè)稅務籌劃行為的引導和管理。

　　1.將稅收優(yōu)惠上升到稅式支出的高度加以管理。使納稅人稅務籌劃得以開展的稅收優(yōu)惠是政府為達到一定經濟社會目標而制定出的減輕特定納稅人特定納稅義務的特定條款，是稅收調控手段的重要組成部分，其目的在于彌補和矯正市場缺陷，增進經濟效率。但它終究會造成對稅法統(tǒng)一性和公平性原則的否定與破壞，所以，對稅收優(yōu)惠政策的推行，應存在一個有效度的界限。稅收優(yōu)惠政策的推行，既會帶來社會效應的增長即邊際收益，也會產生自身附帶的機會成本的提高即邊際成本，當二者趨于相等的時候，就應重新審視稅收優(yōu)惠政策存在的必要性。

　　對此，政府一方面應對稅收優(yōu)惠成本收益予以量化，建立起稅式支出制度，加強對稅收優(yōu)惠的管理。通過稅式支出預算，對其成本規(guī)模進行預算控制，以接受國家立法機關的監(jiān)督。另一方面，應制定相應的稅式支出管理法，明確稅式支出手段、方法及具體條款的適用范圍、時空限制，使稅式支出更為科學和明晰，以達到避免稅收優(yōu)惠規(guī)模失控，確保國家財政收入，真正貫徹政策調控的目標。當前具體操作中應逐步消除“普惠制”色彩的條款，縮小無條件優(yōu)惠范圍，擴大有條件、有針對性的優(yōu)惠領域。

　　2.加強對企業(yè)稅務籌劃的法律規(guī)范。成功地實施企業(yè)稅務籌劃需要對稅收法律、政策有全面深入的理解，而想要“吃透”煩雜的稅制并不是一件容易的事情。事實上，在對“稅務籌劃”的認定上征納雙方往往會出現(xiàn)分歧，企業(yè)認為是“節(jié)稅”籌劃，而稅務機關則認定是避稅甚至是偷稅，如轉讓定價策略、費用扣除等問題，各說各有理，極易發(fā)生稅務行政復議和訴訟。而在復議和訴訟過程中，因缺乏具體可操作的法律依據(jù)，致使最后的判決、裁決難以使雙方信服。因此，必須通過法規(guī)對相關稅法的模糊或不明確之處進行規(guī)范，給稅務部門、稅務代理機構、企業(yè)提供一個判斷是否屬于正確籌劃的標準，以積極引導企業(yè)和稅務代理機構的籌劃行為，避免因對稅法的隨意理解而使稅務籌劃偏離稅法制定的初衷，減少國家稅款的非正常損失。

　　此外，國家也應通過法律責任的追究加強對稅務代理機構行為的約束。企業(yè)通過稅務代理機構進行的稅務籌劃若發(fā)生了嚴重的違法行為，除企業(yè)受到嚴厲懲處外，稅務代理機構受影響的不應僅僅是信譽，更應承擔相應的經濟責任和法律責任，只有這樣才能增強其依法籌劃的自覺性和主動性，盡最大可能為企業(yè)提供合理、合法的稅收籌劃。

　　五、加大對企業(yè)稅務籌劃行為的日常監(jiān)管力度

　　在我國稅收征管實務中，存在著不少稅收監(jiān)管薄弱甚至是“真空”地帶，不少企業(yè)在涉稅事務上造假有時如“天馬行空”無人過問。要避免企業(yè)稅務籌劃走“歧路”，主管部門應采取如下思路對籌劃主體實施嚴格的日常監(jiān)管。

　　1.應建立起與稅務專家、代理機構和納稅企業(yè)間定期的聯(lián)系機制。政府可以主動出面組織相關人員以研討會、聽證會等方式交流、商討，廣納多方意見與建議。這種做法不僅有利于使征納雙方保持良好的信息溝通和融洽的關系，增加稅收征管透明度，建立信息傳導與反饋機制，加強對籌劃的監(jiān)督管理；而且由于“第三者” 的介入形成對企業(yè)和政府行為的并行監(jiān)督，使雙方能理智地采取合作態(tài)度，在法律規(guī)定范圍內，恪守各自的權利和義務，有助于稅法公開、公正、確實地執(zhí)行。

　　2.切實加強對納稅企業(yè)和稅務代理機構的日常監(jiān)管。平時廣泛地收集和積累與稅務相關的盡可能多的企業(yè)資料，并加以認真分析和研究，這樣做一方面有利于發(fā)現(xiàn)企業(yè)不合法的納稅事務，及時地加以制止和糾正；另一方面也有利于規(guī)范代理機構的代理行為，提高其為稅收征管服務的能力。

　　3.嚴厲控制和打擊假借稅務籌劃之名進行的避稅行為，防止稅收籌劃扭曲變形。企業(yè)財務人員，稅務代理等中介機構，因直接受雇于企業(yè)、服務于企業(yè)，為其自身經濟利益著想，極易在稅收籌劃掩護下圖謀避稅，對此應嚴加防范，至于越出法律規(guī)范的偷逃稅行為，政府應態(tài)度明朗，嚴懲不怠。只有如此，才能支持真正的“節(jié)稅”籌劃行為，引導稅收籌劃向著健康、規(guī)范的方向發(fā)展。