費與稅的比較分析及改革思路

　　稅與費作為兩個不同的分配范疇，在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮著各自的功能，但由于多種因素的相互影響，我國的收費已成為概念模糊，界限不清的混合體，表現(xiàn)在收費的主體、收費的項目以及收費的標準上隨意性較大，各種各樣的亂收費五花八門，失去了收費應(yīng)有的作用。出現(xiàn)了“稅硬稅軟，以費擠稅”的現(xiàn)象。嚴重擾亂了國民收入的分配秩序，正確認識稅與費的差異，積極推進稅費改革，對規(guī)范政府收支、促進企業(yè)進步和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　一、費與稅的比較分析

　　稅收是國家為了實現(xiàn)職能，憑借政治權(quán)利，通過法律秩序，強制地、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N手段。收費是指行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予某種權(quán)利而向直接受益者收取的費用。稅與費是兩個不同的分配范疇，既有共性也有差異。 

　?。ㄒ唬┵M與稅的共同點

　　稅收與收費作為分配范疇都是國家政府取得收入的重要手段，兩者的主體均為政府及其授權(quán)單位，是政府參與社會產(chǎn)品分配的一種方式。兩者都以國家形式社會管理只能為前提，都是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一種手段。世界上許多國家都用稅收與收費來調(diào)節(jié)分配。1985年-1995年間，歐盟15個成員國收費人占GDP比重，除西班牙、愛爾蘭、、英國外的12個國家都是增加的，其中奧地利1995年增加到5%。我國的收費收入占GDP的比重，根據(jù)官方的估算，約為6%-10%左右，也有人認為這一比重達到14%。稅收占GDP的比重，稅負高的國家占到35%左右，如1996年，瑞典37.17%，法國38.83%，意大利40.67%，荷蘭42.6%。中等稅負國家一般為20%左右，如1996年泰國16.91%，韓國18.26%，馬來西亞20%。我國稅收收入占GDP的比重相對較低，1996年為10.8%，1997年為11.01%）

　?。ǘ┵M與稅的區(qū)別

　　1、兩者的性質(zhì)不一樣。收費一般具有補償性，稅收具有無償性。稅收一般是國家不付任何報酬而取得的，國家征稅之后，也不將稅款直接歸還給原納稅人；而收費一般來說具有有償性，一方面指政府的收費行為與提供熱頂?shù)姆?wù)相對應(yīng)，即國家收費后，應(yīng)該向付費人提供公共產(chǎn)品、公共勞務(wù)或者提供某中權(quán)利，另一方面指國家收費后，應(yīng)該將費的收入用于原付費人或某一特定的付費群體，在使用對象上有明顯的限制。

　　2、兩者的使用范圍不一樣，收費具有局限性，稅收具有普遍性。收費具有直接受益的特點，其范圍具有較大的局限性，收費的對象往往與特定人群或單位有關(guān)，即享用政府提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)或使用政府賦予某種權(quán)利的單位或個人應(yīng)該向政府交納一定的費用，費用的多少與其獲得公共產(chǎn)品服務(wù)或使用某種權(quán)利的種類及數(shù)量具有對應(yīng)關(guān)系。政府收費的目的是用來彌補提供公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予的某中權(quán)利的單位和個人就不需要向政府交納該項費用。稅收是按照法定的、統(tǒng)一的標準和程序普遍征收的，反是負有納稅收入，具有較強的普遍性。在適用范圍上稅收要比收費大得多。 

　　3、兩者的用途不一樣。收費的使用具有明顯的對應(yīng)性，而稅收的用途具有明顯的廣泛性。收費是就特定對象為滿足特定需要而收取的，基本上具有對等補償性質(zhì)，即收入與支出是直接對應(yīng)的。收費的用途是用語彌補所提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予某中權(quán)利的成本，如航道養(yǎng)護費主要向過往船只收取，同時這比費用又主要用于航道養(yǎng)護支出。而稅收則不同，政府在安排稅收支出時，一般不受稅款來源的影響，面向全體居民受益或關(guān)系國計民生的公共事業(yè)，用途比較廣泛。

　　通過費與稅的比較。我們可以看出，稅收是國家財政收入的主要來源，是實現(xiàn)國家職能、貫徹國家政策、調(diào)控經(jīng)濟的重要手段。收費只是國家財政收入的一種補充，在國家財政收入中占輔助地位。世界上絕大多數(shù)國家的財政收入90%來自于稅收，收費收入只占財政收入很小一部分，根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室吉姆.考利的介紹，美國的財政收入中90%來自稅收，7.1%為補償性收費，2.8%為政府提供某種服務(wù)而向企業(yè)收取的費用。但是，稅收和收費都是政府收入的必要形式，不能片面地肯定一個或否定另一個。收費作為一種分配范疇，在某些領(lǐng)域仍然發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。“費改稅”并不是全盤否定收費，更不是把所有的收費改為征稅或取消收費。據(jù)意大利TORINO大學教授喬吉爾.布拉希說。歐洲越來越多的國家通過收費來增加收入來源，收費收入占GDP的比重在逐年上升。我國在80年代初期，全國只有為數(shù)很少的收費收入，主要有養(yǎng)路費，育林費和中小學學雜費等，年收費額約為100億左右，只占當時預(yù)算內(nèi)收入的10%左右。但是隨著社會經(jīng)濟各種情況的變化，一些地方和部門擅自擴大收費范圍，胡亂收費。有關(guān)部門統(tǒng)計，截至1997年底，全國性的中央部門和行政事業(yè)性收費項目有344個，全國各類部門基金有421項。其中經(jīng)國務(wù)院、財政部批準的基金僅46項，其余均為省級政府和中央各有關(guān)部門自行設(shè)立的。2）省級以下的收費項目更是難以計算，遠遠超過了我國現(xiàn)行稅種的數(shù)量，稅費的地位發(fā)生了嚴重變化。以1995年為例，當年稅收收入6038億元，占GDP的10.33%，而各項政府收費約為8706億元（預(yù)算內(nèi)502億元，社會保險費收入2231億元，預(yù)算外3843億元，制度外約2000億元）占GDP的14.89%，政府收費約相當于稅收的1.44倍。3）出現(xiàn)了稅小費大，主輔移位的現(xiàn)象。收費的膨脹，嚴重蠶食稅基，分散了國家的財力，削弱了國家宏觀調(diào)控的能力，影響資源的合理配置，加重了企業(yè)和個人的負擔，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。很顯然如此混亂的收費局面，已完全不能適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，實行一系列取消亂收費，正本清源，分流歸位的稅費改革十分必要。

　　二、稅費改革的基本思路

　　現(xiàn)實生活中，凡涉及既得利益的改革舉措，都會遇到相當大的阻力。稅費改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到各方面利益的調(diào)整和重組，切不能操之過急，我們要以積極穩(wěn)妥的精神，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的導(dǎo)向，在對現(xiàn)有收費進行清理整頓的基礎(chǔ)上，理順分配關(guān)系及相關(guān)的社會經(jīng)濟關(guān)系，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的，以稅收為主、收費為輔的收入分配體系，從而大大提高政府資金分配與運行的規(guī)范性、合理性個資金使用效益，從根本上減輕企事業(yè)單位和人民群眾的負擔，促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

　　（一）加大清理力度，繼續(xù)全面整頓各項不合理收費

1998年以來，在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，從上到下進行了收費整頓，取得了初步成效。但由于收費規(guī)模大，項目多，涉及部門廣，不合理收費現(xiàn)象依然存在，為此，我們要全面清理整頓涉及企業(yè)的各項收費，落實各項收費的減免政策，為國有企業(yè)三年解困創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境；堅決制定向外商投資企業(yè)的各種亂收費，降低收費標準，控制房地產(chǎn)價格不合理上漲；要清理整頓涉及汽車的各種收費，減輕車主負擔，啟動涉農(nóng)收費的清理整頓力度，切實減輕農(nóng)民的負擔，增加農(nóng)民的有效需求，加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　（二）建立健全收費的法律、法規(guī)制度和監(jiān)督體系

社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法律制度是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的根本。我國的收費秩序很混亂，費稅格局嚴重失調(diào)，與缺乏法律制約有著很大的關(guān)系。為此，我國要在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，盡快頒布《政府基金和收費法》，以法律和法規(guī)的形式，規(guī)范各種收費的立項審批、收支管理、監(jiān)督檢查和違紀處罰。對現(xiàn)有的收費、基金區(qū)別不同類別和不同情況，采取“一清、而轉(zhuǎn)、三改、四留”的辦法進行改革，以實現(xiàn)稅費改革的分流歸位?！耙磺濉笔侵冈谌媲謇碚D的基礎(chǔ)上，取消不合理收費項目?！岸D(zhuǎn)”是指將一些不再體現(xiàn)政府職能、可以通過市場形成的收費，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費?！叭摹笔侵笇⒁徊糠煮w現(xiàn)政府職能、具有稅收特征的收費改為征收相應(yīng)的稅收。“四留”是指對少數(shù)確需保留的規(guī)費，繼續(xù)予以保留，實現(xiàn)規(guī)范化的財政管理。

　?。ㄈ┻M一步完善稅收制度，重構(gòu)稅費制度

　　1、開征社會保障稅，建立社會保險基金。

　　面對人口老齡化的現(xiàn)實，世界各國都在進行社會保障制度的改革，但歸結(jié)起來籌集社會保險費的方式一般有兩種：第一種是由社會保險機構(gòu)根據(jù)各個社會保險項目單獨確定保險費率，分別征收、經(jīng)費來源獨立、?？顚Ｓ?。這種方式的缺點是互助性差、支付風險大。第二種是將若干社會保險項目的費率合并，開征社會保障稅。這種方式利用了征收個人所的稅的程序，有利于降低征收成本，保證收入及時入庫。據(jù)國際貨幣基金組織不完全統(tǒng)計，目前開征社會保障稅的國家有80多個，在法國、西班牙、巴西等國已成為第一號稅種。我國社會保障采用統(tǒng)籌繳費的方式，屬于地方規(guī)費范疇，缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)。通過開征社會保障稅，為籌措社會保障基金提供穩(wěn)定、可靠的資金來源、防止社會保障支付風險。 

　　2、加強環(huán)境保護，開征環(huán)境保護稅

　　環(huán)境保護是人類社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。世界銀行專家早在1991年出版的《世界稅制改革的經(jīng)驗》一書中就建議發(fā)展總國家“針對環(huán)境的破壞征收環(huán)境稅”。我國現(xiàn)行稅制改革和收費制度中，在稅收的優(yōu)惠和征收排污費等方面，也體現(xiàn)了保護環(huán)境的改革精神。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這些政策規(guī)定在保護環(huán)境方面所發(fā)揮的作用是遠遠不夠的?，F(xiàn)行稅制中缺少以保護環(huán)境為目的，針對污染環(huán)境的行為或產(chǎn)品課稅的專門稅種。稅收對環(huán)境保護的作用主要依賴于分散在某些稅種中的稅收優(yōu)惠措施。這樣既限制了稅收對環(huán)境污染的調(diào)控力度，也難以形成專門用于環(huán)境保護的稅收來源。因此必須重新審視各種環(huán)保收費，開征環(huán)境保護稅，合理設(shè)置環(huán)境保護的稅收和收費體系。

　　3、重新調(diào)整農(nóng)業(yè)稅制，降低農(nóng)民負擔

　　多年來，我國的農(nóng)業(yè)稅制始終遵循稅負從輕的原則，實行穩(wěn)定負擔的稅收政策，農(nóng)業(yè)稅的平均負擔率逐年下降，原規(guī)定稅率15.5%，實際平均稅負不足3%。但一些地方為了滿足政府日益增大的財力需要，既向農(nóng)民征稅，又向農(nóng)民征費。除了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村特產(chǎn)稅外、地方的噶中統(tǒng)籌、提留、集資項目繁多，農(nóng)民不堪重負，嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)稅制的改革應(yīng)借鑒歷史上的“一條鞭法”和“攤丁入畝”的經(jīng)驗，將農(nóng)村現(xiàn)行的按常年產(chǎn)量課征的古老農(nóng)業(yè)稅制改為按銷售農(nóng)產(chǎn)品收入的課征制，將農(nóng)村的各種附加、基金以及“三提五統(tǒng)”并入該稅種，在不增加農(nóng)民總體負擔的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計稅率，使包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)均實行統(tǒng)一的銷售稅制，杜絕涉及農(nóng)民的亂收費現(xiàn)象。

　　4、增加資源稅稅目，提高資源稅稅率

　　現(xiàn)行資源稅主要對礦產(chǎn)品征收，征稅范圍不寬，而涉及資源方面的收費項目卻十分繁雜。包括：礦產(chǎn)資源補償、水資源費、漁業(yè)資源增值保護費、村業(yè)保護管理費、村地保護費，無線電譜資源占用費等與資源開發(fā)和保護相關(guān)的收費項目。應(yīng)擴大資源稅的征收范圍、增加資源稅目，把這些收費列入資源稅統(tǒng)一征收，促進國家資源合理有效地開發(fā)和利用。 

　　三、稅費改革的反思：規(guī)范政府收支機制

　　我國的收費膨脹，與政府收支機制不規(guī)范、政府職能不到位有著深刻的關(guān)系。我們在進行稅費改革的同時，也應(yīng)該規(guī)范政府收支機制。我國現(xiàn)行的收費體制是一種利益驅(qū)動機制，收費與地方、部門、單位甚至個人利益有著密切的聯(lián)系。收費越多，受益就越大。一些地方政府、部門的領(lǐng)導(dǎo)急功近利、盲目上項目，資金不足便以收費的方式籌集，形成大量重復(fù)建設(shè)，造成資金的巨大浪費。我們要抓住政府收支的新機制，規(guī)范政府的收支行為，將政府的全部收支由財稅部門統(tǒng)攬，收支全部納入預(yù)算，實行預(yù)算管理，接受各級人民代表大會的監(jiān)督，確保政府各項職能的實現(xiàn)，為治理收費膨脹創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。