我國財(cái)政開始向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變

　　一、民生問題是政府預(yù)算支出安排的重點(diǎn)和亮點(diǎn)近年來，有關(guān)民生方面的支出，已成為政府預(yù)算安排的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。這里不妨列出一份用于民生支出方面的清單。

　　2003年～2007年，全國財(cái)政支出累計(jì)約17.7萬億元，1998年～2002年全國財(cái)政支出累計(jì)約8.1萬億元。這就是說，最近5年財(cái)政支出累計(jì)額是前5年的2.19倍，即增長1.19倍。最近5年用于民生方面的支出情況如下：用于教育支出累計(jì)達(dá)2.43萬億元，比上一個(gè)5年增長1.26倍；醫(yī)療衛(wèi)生支出6294億元，增長1.27倍；社會(huì)保障支出1.95萬億元，增長1.41倍；文化體育支出3104億元，增長1.3倍。可以看出，用于民生方面支出的增幅，都高于同期全國財(cái)政支出的增幅。

　　再從2007年中央財(cái)政支出情況看：全年支出29557.5億元，比上年增加6064.6億元，增長25.8％。其中，用于教育支出1076.4億元，增長76％；用于醫(yī)療衛(wèi)生支出664.3億元，增長296.8％；用于社會(huì)保障和就業(yè)支出2303.2億元，增長13.7％；用于環(huán)保和生態(tài)建設(shè)支出383.7億元等。以上表明，去年中央財(cái)政用于民生方面的支出，除了社保和就業(yè)支出主體安排在地方財(cái)政外，都有大幅度提高，增長速度遠(yuǎn)高于全部中央財(cái)政支出的增速。

　　另外，從2008年中央財(cái)政支出計(jì)劃的安排來看，中央本級支出13205.2億元，增長15.4％。其中，教育支出1561.8億元，增長45.1％；社會(huì)保障和就業(yè)支出2761.6億元，增長24.2％；醫(yī)療衛(wèi)生支出831.6億元，增長25.2％；環(huán)境保護(hù)支出1027.5億元，增長31.4％等，分別高出中央本級支出平均增長速度29.7、8.8、9.8、16個(gè)百分點(diǎn)?？梢钥闯?，今年中央財(cái)政用于民生方面的支出在繼續(xù)加大。

　　近些年來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的這種變化，用“民生財(cái)政”一詞來概括可能比較確切。當(dāng)然，這并不意味著把財(cái)政支出都用于民生方面，但是在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的安排中，大幅度向民生傾斜，并不斷提高其比重，則是一個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折，并具有重要意義。

　　二、民生財(cái)政的含義、必要性和條件（一）民生財(cái)政的含義。

　　所謂民生財(cái)政，就是指在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)大的比例，甚至處于主導(dǎo)地位。當(dāng)然，這需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到相當(dāng)高的階段。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論的觀點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府投資在社會(huì)總投資中占有較大的比例，公共部門為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，以及用于人力資本的投資等，以至于進(jìn)入發(fā)展的中期階段這些投資都是必不可少的。一旦經(jīng)濟(jì)達(dá)到成熟階段，公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加教育、保健與福利服務(wù)的支出，而且這方面的支出增長將大大超過其他方面支出的增長，也會(huì)快于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度。美國和西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化證實(shí)了這一論斷。美國1980年用于社會(huì)福利、教育和民用安全設(shè)施方面的支出占到整個(gè)財(cái)政支出的59.4％，北歐一些福利國家的這一比例更大。

　　我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而不斷變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國財(cái)政支出的主要部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，1978年財(cái)政支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占64.1％，僅基本建設(shè)支出就占到財(cái)政支出的40.3％，最高的年度曾達(dá)到60％。因此，我們稱計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政是生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，財(cái)政逐漸從競爭性領(lǐng)域退出，主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出大幅度下降，2003年該項(xiàng)支出占財(cái)政支出的23.4％。因此，我們將市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政稱為公共財(cái)政。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，財(cái)政支出中用于民生方面的支出比例也不斷加大，2003年～2007年，全國財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化體育等民生方面的支出累計(jì)達(dá)5.3萬多億元，占同期財(cái)政支出17.7萬億元的30％。如前所述，最近兩年這方面的支出更大大增加。因此可以說，我國財(cái)政出現(xiàn)了向民生財(cái)政的歷史性轉(zhuǎn)折。今后這一比例還必將不斷加大。

　?。ǘ┫蛎裆?cái)政轉(zhuǎn)變的必要性和條件。

　　1.這是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段的要求。

　　2003年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值首次突破1000美元，2007年已達(dá)2600美元。根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值處于1000美元～3000美元的發(fā)展階段，就意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，也往往對應(yīng)著社會(huì)矛盾最為嚴(yán)重的時(shí)期。一國走出低收入國家階段向中等收入國家邁進(jìn)時(shí)，可能會(huì)面臨兩種前途：一種是出現(xiàn)一個(gè)黃金發(fā)展時(shí)期，保持較長時(shí)期的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長和實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的明顯提高，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化；另一種是可能出現(xiàn)一個(gè)矛盾凸現(xiàn)時(shí)期，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間以及居民之間的各種利益關(guān)系日益復(fù)雜，如果處理不當(dāng)，容易激發(fā)一系列社會(huì)矛盾，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期徘徊不前。

　　科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)，就是在這一背景下提出來的?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，中心內(nèi)容是五個(gè)統(tǒng)籌，目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。當(dāng)前的一個(gè)突出問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，社會(huì)發(fā)展和建設(shè)嚴(yán)重滯后，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困、失業(yè)、社會(huì)保障、收入分配差距等民生問題，已發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，直接影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。構(gòu)建和諧社會(huì)的中心任務(wù)就是要解決上述民生問題，實(shí)現(xiàn)公平和正義，使全體人民共享改革發(fā)展的成果，做到全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這樣才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。可見，實(shí)行民生財(cái)政是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到新階段的要求，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

　　2.近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，帶有還債性質(zhì)。

　　長期以來，我國政府用于民生方面的支出偏低，所占財(cái)政支出的比例長期低于20％，2003年以來提高到了30％，但與國外比差距還很大。因此，近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，實(shí)際上帶有還債的性質(zhì)。例如，2003年～2007年，我國財(cái)政教育支出占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為2.6％，遠(yuǎn)低于1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》所確定的2000年達(dá)到4%的目標(biāo)，距離國際一般水平有很大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國際平均教育投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為5.1%，其中，發(fā)達(dá)國家為5.3%，發(fā)展中國家為4%.從教育支出占財(cái)政總支出的比例來看，我國1996年這一比例達(dá)到17.84%，2006年下降為11.82％，遠(yuǎn)低于《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定的15%的目標(biāo)，與國際上發(fā)展中國家比較屬于較低水平。又如醫(yī)療衛(wèi)生，2003年～2007年，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占同期財(cái)政支出的比例為3.56％，比發(fā)達(dá)國家普遍低很多。

　　3.目前我國具備了使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)向民生傾斜的條件。

　　第一，財(cái)政收入快速增長，政府財(cái)力大大增強(qiáng)。2007年，全國財(cái)政收入51304億元，是2003年財(cái)政收入的2.4倍。2003年～2007年，財(cái)政收入平均年增長22.1％。財(cái)政收入連年快速增長，為提高財(cái)政支出中用于民生方面的支出比重提供了財(cái)力保障。

　　第二，降低行政管理支出在財(cái)政支出中的比例還有很大潛力。我國行政管理支出占財(cái)政支出的比例，1978年為4.71％，2004年加大到19.38％，明顯偏高。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政管理支出的比例會(huì)不斷下降。

　　第三，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的完善，一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施，可吸收民營資本投入，減少政府支出。

　　三、完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化政府用于民生方面的支出都屬于基本公共服務(wù)內(nèi)容，為了鞏固民生財(cái)政的成果，關(guān)鍵在于完善制度。

　?。ㄒ唬┩晟曝?cái)政體制。

　　應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。明確事權(quán)劃分后，應(yīng)通過法律制度固定下來。由于各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，各級政府承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任，也應(yīng)有所區(qū)別。例如，社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應(yīng)由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理。義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，應(yīng)由中央、省和縣三級政府共同承擔(dān)，各級政府承擔(dān)的比例，應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，應(yīng)全部由中央與省級政府承擔(dān)，通常情況下，以省級政府為主；在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展地區(qū)，應(yīng)由三級政府共同承擔(dān)，但中央和省級政府應(yīng)負(fù)擔(dān)50％以上；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)由三級政府共同承擔(dān)，但以縣級政府承擔(dān)為主。

　?。ǘ┮?guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

　　在實(shí)行分稅制的國家，并不一定要求地方政府完全用自己組織的收入彌補(bǔ)其支出，通常是中央和上一級財(cái)政的收入大于支出，地方或下級財(cái)政的支出大于收入，其差額由中央和上級財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補(bǔ)。

　　目前，我國地區(qū)間公共服務(wù)水平差距呈現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，這固然與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異有關(guān)，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

　　1.轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理。

　　目前，世界上大多數(shù)國家都采用兩種類型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，即均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且以前者為主，后者為輔。而我國的轉(zhuǎn)移支付形式，按財(cái)政部門所列，在6種以上，其中真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際上只有一般性轉(zhuǎn)移支付，所占比例很小，目前在10％左右，因此均等化作用有限。

　　稅收返還，是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，在相當(dāng)長的時(shí)間里一直占中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的50％以上，目前仍占36％。由于稅收返還數(shù)額數(shù)倍于一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，而東部地區(qū)在全部稅收返還數(shù)額中所占比例在50％以上，并且逐年增長。因此，盡管中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付在向中、西部地區(qū)傾斜，但是在中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移的全部財(cái)力中，東部地區(qū)所占數(shù)額仍然具有明顯優(yōu)勢。這是東部與中西部地區(qū)差距繼續(xù)在擴(kuò)大的一個(gè)制度性原因。

　　專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過大，目前占30.7％，并且種類龐雜，幾乎涉及了所有的支出項(xiàng)目。

　　最近幾年新增加的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等增長很快，目前已占23.5％。然而，其性質(zhì)并不明確，盡管具有均等化作用，但都具有專項(xiàng)用途，將其歸并到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中可能更為確切。這種臨時(shí)性的轉(zhuǎn)移支付形式，只能是過渡性的，在條件成熟時(shí)，應(yīng)將其并入一般轉(zhuǎn)移支付形式中。

　　2.轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明。

　　目前轉(zhuǎn)移支付形式中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付是采用因素法，通過公式化計(jì)算來分配資金，相對比較規(guī)范。但在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出測算的范圍方面有待進(jìn)一步改進(jìn)。稅收返還按基數(shù)法確定，形成了一省市區(qū)一率、一額，非常不規(guī)范。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其撥款辦法尤其不規(guī)范，表現(xiàn)在撥款的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，具有隨意性；立項(xiàng)審批不規(guī)范，項(xiàng)目的確定和范圍選擇不盡合理；缺乏有效監(jiān)督，造成資金被截留、挪用。

　　鑒于上述問題，需要進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。

　　一是完善轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要以實(shí)現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化為基本目標(biāo)；要堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，用客觀、科學(xué)的方法規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；應(yīng)實(shí)行一般轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式。

　　二是試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。我國一直實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，目前在繼續(xù)實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移具有一定的必要性。這主要是因?yàn)槟壳拔覈鴸|部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平已接近一些發(fā)達(dá)國家的水平，有條件、也有義務(wù)從財(cái)力上支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。

　　三是逐步取消稅收返還，將其并入一般轉(zhuǎn)移支付形式。稅收返還目前是我國轉(zhuǎn)移支付的主要形式。在1994年分稅制財(cái)政體制改革以后的相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，我們是把稅收返還作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要甚至是唯一的形式。按照分稅制的規(guī)定，稅收返還這部分收入理應(yīng)歸中央所有和支配。不能將其永久化和固定化，甚至擴(kuò)大化。目前已經(jīng)具備了取消稅收返還的條件。當(dāng)然為了減少阻力，還可以規(guī)定一個(gè)過渡期（比如3年～5年），分步實(shí)施，逐步到位。然后，將其納入一般轉(zhuǎn)移支付形式中。

　　四是科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，控制其準(zhǔn)入的條件和規(guī)模。第一，科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，即要明確具備什么條件才能被列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。通常來看，被列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項(xiàng)目。例如，跨地區(qū)的大江大河的治理、防護(hù)林帶的建設(shè)、突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的救治、特困縣的脫貧救濟(jì)等。根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)具備的上述特征，像義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和一般性的扶貧等支出都不應(yīng)列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范疇。第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式，規(guī)模不能過大。第三，被列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目要經(jīng)過科學(xué)論證和一定的審批程序。第四，加強(qiáng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高使用效果。

　　五是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)。用法律形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等確定下來。這有利于減少人為因素的干擾和影響，保證轉(zhuǎn)移支付的正常運(yùn)行。目前我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制還很不完善，缺乏規(guī)范性和透明度，帶有很大的隨意性，急需加強(qiáng)法制化建設(shè)。