現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策中存在的問題及對策
改革開放以來，我國實行的稅收優(yōu)惠政策在吸引外商直接投資、減輕納稅人負擔、促進和扶持經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重大作用。
但是由于稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范造成了國家財政收入的大量流失。1994年稅制改革以及之后稅收優(yōu)惠政策的幾次補充，盡管對稅收優(yōu)惠制度進行了完善，但由于改革的不到位以及一些認識上的偏差，稅收優(yōu)惠范圍和重點仍不夠明確和突出。
一、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策中存在的主要問題
（一）不能針對不同時期社會經(jīng)濟目標的變化及時作出調(diào)整，政策的時效性不強。
在現(xiàn)行稅法中，落后地區(qū)的稅收負擔不是輕于發(fā)達地區(qū)，相反發(fā)達地區(qū)特別是沿海地區(qū)享受更多的稅收優(yōu)惠政策。在“九五”規(guī)劃和2010年遠景目標中，以及“十五”
規(guī)劃中都明確表示要加大對中西部等廣大地區(qū)投資的力度。這幾年也確實通過財政投融資的手段加大了對中西部的投資力度，但僅靠政府自身的投資和開發(fā)遠遠滿足不了這些地區(qū)在資金、技術(shù)上的需要，對此，稅收政策沒有隨社會經(jīng)濟目標而相應做出調(diào)整，表現(xiàn)出政策的時滯性。
?。ǘν赓Y企業(yè)實行“身份賦予型”的全面優(yōu)惠，使稅收優(yōu)惠政策的效果不明顯。據(jù)統(tǒng)計從1992～1998年，我國外資用于非生產(chǎn)領(lǐng)域的占39.41％，用于生產(chǎn)建設的占54.71％，而在這54.71％的外資中，用于能源、交通、原材料建設的只有20％左右。主要原因是對外資實行不分行業(yè)規(guī)模的全面優(yōu)惠，造成外資的短期行為，即借助稅收優(yōu)惠待遇盡快收回投資成本并獲得收益，而不考慮項目的長期規(guī)劃。另外，由于內(nèi)外資企業(yè)所得稅尚未統(tǒng)一，對外資的過多優(yōu)惠也造成內(nèi)外資企業(yè)實際稅負不公平。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，近年來外資企業(yè)所得稅負擔率不到10％，享受的優(yōu)惠高達實征稅款的2.3倍。而內(nèi)資企業(yè)所得稅負擔率達28％，稅收優(yōu)惠僅相當于實征稅款17.88％。（見鄧子基著《稅收專業(yè)管理》）內(nèi)資企業(yè)明顯處于劣勢，特別是在內(nèi)外資處于競爭地位的行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。
在選擇外資稅收優(yōu)惠方式上，在居住國實行抵免制的情況下，對外資企業(yè)一味實行較低的優(yōu)惠稅率并不能起到刺激投資的目的，因為若我國稅率低于投資者居住國的稅率，外國投資者在回國納稅時，還要補繳差額，造成我國的稅收讓渡給他國，引起不必要的財政收入流失。
?。ㄈ萍籍a(chǎn)業(yè)和瓶頸產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠過少，不利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。稅收優(yōu)惠是促進科技進步的主要手段之一，但從我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策看，在科技行業(yè)稅收優(yōu)惠形式單一，基本局限于稅率優(yōu)惠和稅額的定期減免，即以減按15％的稅率征收所得稅和兩年免征所得稅為基本內(nèi)容；對具體的科研開發(fā)無明確的稅收優(yōu)惠措施；在稅種選擇上科技產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠措施僅限于所得稅。今后，農(nóng)業(yè)、能源和交通等基礎產(chǎn)業(yè)。基礎設施仍將是我國經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，因而稅收優(yōu)惠的運用應有針對性地使這些領(lǐng)域得到發(fā)展和增強。
?。ㄋ模┱龆嚅T，稅收優(yōu)惠執(zhí)行環(huán)節(jié)隨意性大?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策與各個單行性法規(guī)相聯(lián)系，除各稅稅法或條例和細則中做出原則性規(guī)定外，具體的一些稅收優(yōu)惠政策多散見于財政部、國家稅務總局的各種通知、規(guī)定中。此外，現(xiàn)有稅收優(yōu)惠也存在著有關(guān)條例措辭含混、政策彈性較大的問題，例如：外資企業(yè)稅收優(yōu)惠中“生產(chǎn)性企業(yè)”、“技術(shù)密集、知識密集項目”和“先進技術(shù)”等就缺乏明確的標準和認定方法。
二、如何完善我國稅收優(yōu)惠政策
完善稅收優(yōu)惠政策，應把握兩個原則：一是以產(chǎn)業(yè)政策為主導，輔之以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的目標；二是以間接稅收優(yōu)惠為主要措施。具體是：
?。ㄒ唬┌l(fā)揮稅收優(yōu)惠的導向功能，促進資本與勞務向中西部流動，帶動中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)比重大，工業(yè)中資源性產(chǎn)業(yè)集中，基礎設施、交通、通訊落后。要想吸引資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的流入，首先必須改善投資環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在此基礎上，根據(jù)現(xiàn)實情況需要，安排數(shù)額不同的稅收優(yōu)惠。除繼續(xù)保留對“老、少、邊、窮”地區(qū)新辦企業(yè)的所得稅優(yōu)惠外，還應采取以下優(yōu)惠措施：一是“扶貧型”稅收優(yōu)惠，由于中西部企業(yè)盈利水平一般較低，可考慮實行低于全國水平的10％～25％多檔優(yōu)惠稅率，以增強西部地區(qū)的自我積累；二是實行“資源型”
稅收優(yōu)惠，對符合產(chǎn)業(yè)政策的資源型企業(yè)可實行有限期的所得稅減免，此后享受低稅率優(yōu)惠，使其自然資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。三是實行投資抵免制度，抵免辦法可實行全額抵兔。此外，可考慮對能源、原材料工業(yè)免征資源稅，免征部分作為國家投資，要求繼續(xù)用于資源開發(fā)。
?。ǘ┱{(diào)整涉外稅收優(yōu)惠政策，提高利用外資效果。我國引進外資的總額居發(fā)展中國家首位，約占發(fā)展中國家利用外資總額的40％，但是外商投資的工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值在全國工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值中僅占13.9％，為提高外資投資于生產(chǎn)領(lǐng)域的資金比重，今后涉外稅收優(yōu)惠應嚴格貫徹我國的國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，改稅收的全面優(yōu)惠原則為特定優(yōu)惠原則，改直接優(yōu)惠為間接優(yōu)惠，以此促進外資使用效益的提高。
1.內(nèi)外資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一，均按產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策給予稅收優(yōu)惠，不再實行身份賦予型的稅收優(yōu)惠政策。統(tǒng)一內(nèi)外資稅收優(yōu)惠政策有可能帶來外國直接投資和外商投資企業(yè)進口設備的下降。因此應選擇好時機，分步驟進行。應選擇在宏觀環(huán)境相對寬松的條件下推出，可以同時考慮增值稅轉(zhuǎn)型改革。2.鼓勵外商在我國從事增加值多的生產(chǎn)活動，凡外商在瓶頸產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資均為鼓勵對象。同時，鼓勵外商資本的再投資。3.對外資的稅收優(yōu)惠方式應盡可能選擇非直接減免，可選用投資抵免。據(jù)世界銀行高級顧問、稅務專家K.馬斯頓通過對16個發(fā)展中國家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：再投資方面，當稅收抵免由2％升至15％時，會在十年多時間增加股本12.5％左右。由此可見，投資抵免對投資刺激有很大效應，但為防止政府損失過大，應限定可抵免的資產(chǎn)設備范圍；規(guī)定投資額必須達到一定金額，否則不可享受這一優(yōu)待；其使用投資抵免的資產(chǎn)在一定期間內(nèi)不得出租、轉(zhuǎn)售，否則予以補稅。
?。ㄈ┙梃b國外經(jīng)驗，強化推動科技進步的稅收優(yōu)惠政策。1.實行“消費型”
增值稅。擴大對科技行業(yè)企業(yè)增值稅進項稅額抵扣范圍，以促進設備更新，增加科技投入。一是企業(yè)購進的先進生產(chǎn)設備增值稅進項可以抵扣；二是外購科技成果可納入增值稅進項稅額抵扣的范圍。
2.結(jié)合實際采取多種形式的稅收優(yōu)惠。一是在所得稅方面，如通過允許加速折舊、放寬科技開發(fā)費用的列支范圍及標準，或者將投資額在稅前一次或分次扣除，或采取再投資退稅等優(yōu)惠辦法，減輕甚至免除最初或一定時期內(nèi)的所得稅負擔；二是在流轉(zhuǎn)稅方面，對新產(chǎn)品試制、技術(shù)咨詢、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入，以及高新技術(shù)企業(yè)實行減免稅政策或退稅政策，以增加技術(shù)進步的收益。
（四）制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，增強政策的透明度和規(guī)范性。由國務院單獨制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，使各個稅收單行法中體現(xiàn)的優(yōu)惠，僅限于長期穩(wěn)定的內(nèi)容，并通過稅制結(jié)構(gòu)來規(guī)定。同時，為了適應國家區(qū)域發(fā)展計劃和戰(zhàn)略要求，在統(tǒng)一稅法要求下，通過合理分權(quán)使地方因地制宜地制定一些稅收優(yōu)惠政策，以鼓勵某些方面的發(fā)展。
但是由于稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范造成了國家財政收入的大量流失。1994年稅制改革以及之后稅收優(yōu)惠政策的幾次補充，盡管對稅收優(yōu)惠制度進行了完善，但由于改革的不到位以及一些認識上的偏差，稅收優(yōu)惠范圍和重點仍不夠明確和突出。
一、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策中存在的主要問題
（一）不能針對不同時期社會經(jīng)濟目標的變化及時作出調(diào)整，政策的時效性不強。
在現(xiàn)行稅法中，落后地區(qū)的稅收負擔不是輕于發(fā)達地區(qū)，相反發(fā)達地區(qū)特別是沿海地區(qū)享受更多的稅收優(yōu)惠政策。在“九五”規(guī)劃和2010年遠景目標中，以及“十五”
規(guī)劃中都明確表示要加大對中西部等廣大地區(qū)投資的力度。這幾年也確實通過財政投融資的手段加大了對中西部的投資力度，但僅靠政府自身的投資和開發(fā)遠遠滿足不了這些地區(qū)在資金、技術(shù)上的需要，對此，稅收政策沒有隨社會經(jīng)濟目標而相應做出調(diào)整，表現(xiàn)出政策的時滯性。
?。ǘν赓Y企業(yè)實行“身份賦予型”的全面優(yōu)惠，使稅收優(yōu)惠政策的效果不明顯。據(jù)統(tǒng)計從1992～1998年，我國外資用于非生產(chǎn)領(lǐng)域的占39.41％，用于生產(chǎn)建設的占54.71％，而在這54.71％的外資中，用于能源、交通、原材料建設的只有20％左右。主要原因是對外資實行不分行業(yè)規(guī)模的全面優(yōu)惠，造成外資的短期行為，即借助稅收優(yōu)惠待遇盡快收回投資成本并獲得收益，而不考慮項目的長期規(guī)劃。另外，由于內(nèi)外資企業(yè)所得稅尚未統(tǒng)一，對外資的過多優(yōu)惠也造成內(nèi)外資企業(yè)實際稅負不公平。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，近年來外資企業(yè)所得稅負擔率不到10％，享受的優(yōu)惠高達實征稅款的2.3倍。而內(nèi)資企業(yè)所得稅負擔率達28％，稅收優(yōu)惠僅相當于實征稅款17.88％。（見鄧子基著《稅收專業(yè)管理》）內(nèi)資企業(yè)明顯處于劣勢，特別是在內(nèi)外資處于競爭地位的行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。
在選擇外資稅收優(yōu)惠方式上，在居住國實行抵免制的情況下，對外資企業(yè)一味實行較低的優(yōu)惠稅率并不能起到刺激投資的目的，因為若我國稅率低于投資者居住國的稅率，外國投資者在回國納稅時，還要補繳差額，造成我國的稅收讓渡給他國，引起不必要的財政收入流失。
?。ㄈ萍籍a(chǎn)業(yè)和瓶頸產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠過少，不利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。稅收優(yōu)惠是促進科技進步的主要手段之一，但從我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策看，在科技行業(yè)稅收優(yōu)惠形式單一，基本局限于稅率優(yōu)惠和稅額的定期減免，即以減按15％的稅率征收所得稅和兩年免征所得稅為基本內(nèi)容；對具體的科研開發(fā)無明確的稅收優(yōu)惠措施；在稅種選擇上科技產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠措施僅限于所得稅。今后，農(nóng)業(yè)、能源和交通等基礎產(chǎn)業(yè)。基礎設施仍將是我國經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，因而稅收優(yōu)惠的運用應有針對性地使這些領(lǐng)域得到發(fā)展和增強。
?。ㄋ模┱龆嚅T，稅收優(yōu)惠執(zhí)行環(huán)節(jié)隨意性大?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策與各個單行性法規(guī)相聯(lián)系，除各稅稅法或條例和細則中做出原則性規(guī)定外，具體的一些稅收優(yōu)惠政策多散見于財政部、國家稅務總局的各種通知、規(guī)定中。此外，現(xiàn)有稅收優(yōu)惠也存在著有關(guān)條例措辭含混、政策彈性較大的問題，例如：外資企業(yè)稅收優(yōu)惠中“生產(chǎn)性企業(yè)”、“技術(shù)密集、知識密集項目”和“先進技術(shù)”等就缺乏明確的標準和認定方法。
二、如何完善我國稅收優(yōu)惠政策
完善稅收優(yōu)惠政策，應把握兩個原則：一是以產(chǎn)業(yè)政策為主導，輔之以協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的目標；二是以間接稅收優(yōu)惠為主要措施。具體是：
?。ㄒ唬┌l(fā)揮稅收優(yōu)惠的導向功能，促進資本與勞務向中西部流動，帶動中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)比重大，工業(yè)中資源性產(chǎn)業(yè)集中，基礎設施、交通、通訊落后。要想吸引資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的流入，首先必須改善投資環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在此基礎上，根據(jù)現(xiàn)實情況需要，安排數(shù)額不同的稅收優(yōu)惠。除繼續(xù)保留對“老、少、邊、窮”地區(qū)新辦企業(yè)的所得稅優(yōu)惠外，還應采取以下優(yōu)惠措施：一是“扶貧型”稅收優(yōu)惠，由于中西部企業(yè)盈利水平一般較低，可考慮實行低于全國水平的10％～25％多檔優(yōu)惠稅率，以增強西部地區(qū)的自我積累；二是實行“資源型”
稅收優(yōu)惠，對符合產(chǎn)業(yè)政策的資源型企業(yè)可實行有限期的所得稅減免，此后享受低稅率優(yōu)惠，使其自然資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。三是實行投資抵免制度，抵免辦法可實行全額抵兔。此外，可考慮對能源、原材料工業(yè)免征資源稅，免征部分作為國家投資，要求繼續(xù)用于資源開發(fā)。
?。ǘ┱{(diào)整涉外稅收優(yōu)惠政策，提高利用外資效果。我國引進外資的總額居發(fā)展中國家首位，約占發(fā)展中國家利用外資總額的40％，但是外商投資的工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值在全國工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值中僅占13.9％，為提高外資投資于生產(chǎn)領(lǐng)域的資金比重，今后涉外稅收優(yōu)惠應嚴格貫徹我國的國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，改稅收的全面優(yōu)惠原則為特定優(yōu)惠原則，改直接優(yōu)惠為間接優(yōu)惠，以此促進外資使用效益的提高。
1.內(nèi)外資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一，均按產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策給予稅收優(yōu)惠，不再實行身份賦予型的稅收優(yōu)惠政策。統(tǒng)一內(nèi)外資稅收優(yōu)惠政策有可能帶來外國直接投資和外商投資企業(yè)進口設備的下降。因此應選擇好時機，分步驟進行。應選擇在宏觀環(huán)境相對寬松的條件下推出，可以同時考慮增值稅轉(zhuǎn)型改革。2.鼓勵外商在我國從事增加值多的生產(chǎn)活動，凡外商在瓶頸產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資均為鼓勵對象。同時，鼓勵外商資本的再投資。3.對外資的稅收優(yōu)惠方式應盡可能選擇非直接減免，可選用投資抵免。據(jù)世界銀行高級顧問、稅務專家K.馬斯頓通過對16個發(fā)展中國家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：再投資方面，當稅收抵免由2％升至15％時，會在十年多時間增加股本12.5％左右。由此可見，投資抵免對投資刺激有很大效應，但為防止政府損失過大，應限定可抵免的資產(chǎn)設備范圍；規(guī)定投資額必須達到一定金額，否則不可享受這一優(yōu)待；其使用投資抵免的資產(chǎn)在一定期間內(nèi)不得出租、轉(zhuǎn)售，否則予以補稅。
?。ㄈ┙梃b國外經(jīng)驗，強化推動科技進步的稅收優(yōu)惠政策。1.實行“消費型”
增值稅。擴大對科技行業(yè)企業(yè)增值稅進項稅額抵扣范圍，以促進設備更新，增加科技投入。一是企業(yè)購進的先進生產(chǎn)設備增值稅進項可以抵扣；二是外購科技成果可納入增值稅進項稅額抵扣的范圍。
2.結(jié)合實際采取多種形式的稅收優(yōu)惠。一是在所得稅方面，如通過允許加速折舊、放寬科技開發(fā)費用的列支范圍及標準，或者將投資額在稅前一次或分次扣除，或采取再投資退稅等優(yōu)惠辦法，減輕甚至免除最初或一定時期內(nèi)的所得稅負擔；二是在流轉(zhuǎn)稅方面，對新產(chǎn)品試制、技術(shù)咨詢、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入，以及高新技術(shù)企業(yè)實行減免稅政策或退稅政策，以增加技術(shù)進步的收益。
（四）制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，增強政策的透明度和規(guī)范性。由國務院單獨制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，使各個稅收單行法中體現(xiàn)的優(yōu)惠，僅限于長期穩(wěn)定的內(nèi)容，并通過稅制結(jié)構(gòu)來規(guī)定。同時，為了適應國家區(qū)域發(fā)展計劃和戰(zhàn)略要求，在統(tǒng)一稅法要求下，通過合理分權(quán)使地方因地制宜地制定一些稅收優(yōu)惠政策，以鼓勵某些方面的發(fā)展。
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