演變中的中國涉外稅收優(yōu)惠政策
從總體上講，中國的涉外稅收優(yōu)惠政策是改革開放的產物，它誕生于70年代末和80年代初。當時的背景是，市場化取向的改革正在全國范圍內推開。對外開放，作為一項發(fā)展經濟的基本國策，也正在成為越來越多的人的共識。為了大規(guī)模地吸引外資，加快利用外資的步伐，在當時的國際大環(huán)境下，我們選擇了一條“以優(yōu)惠促開放”的道路。表現(xiàn)在稅收制度上，就是給予外商投資一系列的稅收優(yōu)惠待遇，使得外商投資企業(yè)的稅負全面和明顯地低于本國企業(yè)的稅負。并且，圍繞經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、沿海經濟開放區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)等的建設，逐步設計、形成了“經濟特區(qū)――經濟技術開發(fā)區(qū)――沿海經濟開放區(qū)――其它特定地區(qū)――內地一般地區(qū)”的多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局。
全面的涉外稅收優(yōu)惠政策的實施以及多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局的確立，為我國的經濟社會發(fā)展帶來了有目共睹的巨大推動作用。
一
――外商投資企業(yè)在我國從無到有，蓬勃發(fā)展。從1979年至1995年，簽約外商直接投資項目總計為258788個（年均15223個），總金額達3958.8億美元。其中，1994年和1995年的簽約外商直接投資項目分別為47549個和37011個，外商直接投資金額分別為826.8億美元和912.82億美元。外商投資企業(yè)已經成為保證我國經濟高速增長的一支舉足輕重的重要力量，在整個經濟和社會生活中扮演著重要角色。
――隨著外商投資企業(yè)的涌入，在我國，先是紡織行業(yè)繼而家電等輕工行業(yè)蓬勃發(fā)展起來，諸如電腦零配件等的生產亦從無到有成為高新技術產業(yè)的增長點，汽車工業(yè)也因此起步。由此刺激了一些工業(yè)迅速地更新?lián)Q代，甚至直接帶動建立起某個或某幾個全新的產業(yè)。
――作為市場經濟原則貫徹的最為徹底的企業(yè)，外商投資企業(yè)的成長，為我國市場經濟體制的建設提供了一個現(xiàn)代企業(yè)的參照物。這種參照的示范效應，使國內企業(yè)的改革具有了重塑微觀基礎的動力。
――尤為重要的是，對外開放局面的形成和擴大，也在相當程度上推動了我國由計劃經濟向市場經濟的轉軌，催化了市場經濟體系的發(fā)育。建立市場經濟體系框架，最核心的問題是確立市場配置資源的主體地位。對外開放，意味著我國經濟實體要在世界范圍內進行貿易和運作。這種根據(jù)國際慣例配置資源的機制不斷向國內傳遞，由此帶來了我國為適應對外開放而進行的一系列市場化的改革。
二
然而，如果說在改革開放之初，我國的市場經濟建設和對外開放步伐剛剛啟動，各方面的條件都待改善，而通過全國的涉外稅收優(yōu)惠政策和多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局，可以在吸引外資方面取得立竿見影的短期功效的話，那么，隨著市場化改革的逐步深入和對外開放度的日益擴大，這種全面的涉外稅收優(yōu)惠政策和多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局的功效不僅已經趨于減弱，而且面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)：
――市場經濟的靈魂之一是公平競爭。市場經濟條件下各經濟行為主體之間的競爭，必須是有規(guī)則的、平等的競爭，不能因所有制、隸屬關系或投資來源的不同給予差別待遇，使它們處于不平等的境地。我國現(xiàn)行的涉外稅收優(yōu)惠政策，顯然與上述的要求相違背。比如，內外資企業(yè)的所得稅稅率，目前雖然名義上同為33％，但設在經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)等特定地區(qū)的外商投資企業(yè)，可以減按15％、24％，甚至減按10％的稅率征稅。同時，給予內資新辦企業(yè)的減免稅，一般是從開業(yè)之日起，減免1或2年（或前1年免稅，后1年、2年減半征收）；對外商投資企業(yè)，則是從獲利年度開始，前2年免稅，后3年減半征收（甚或前5年免稅，后5年減半征收）。其結果，整個外商投資企業(yè)的所得稅稅負，不到內資企業(yè)所得稅實際負擔率的1/3.差別如此懸殊的稅收負擔，妨礙了內外資企業(yè)之間的公平競爭和資源的合理配置，也妨礙了內資企業(yè)在大體同等的條件下同國外進行經濟交往，甚至導致一些冒牌的外商投資企業(yè)不斷出現(xiàn)，嚴重損害了國家的權益。
――在給予外商投資企業(yè)普遍稅收優(yōu)惠的基礎上，又將側重點放在不同的區(qū)域，按“經濟特區(qū)――經濟技術開發(fā)區(qū)――沿海經濟開放區(qū)――其他特定地區(qū)――同地一般地區(qū)”實行不同層次的優(yōu)惠。由于層次多，地理界限難于劃清，既影響了地區(qū)間的生產力布局，也給實際管理工作帶來一些困難。特別是我國的中西部地區(qū)客觀條件差，基礎設施簿弱，信息閉塞，本來就存在著經濟發(fā)展的不利因素。相對于中西部來說，東部地區(qū)則交通便利，信息靈通，本來就具有相當?shù)陌l(fā)展優(yōu)勢。在涉外稅收優(yōu)惠政策上向東部沿海地區(qū)的傾斜，在一定程度上產生了拉大地區(qū)間經濟發(fā)展差距的負效應。
這種負效應，不僅不利于各地區(qū)間的均衡發(fā)展，而且，從政治上考慮，長此以往，亦有可能加劇地區(qū)間的貧富差距，給國家的長治久安帶來負面影響。
――過多的稅收優(yōu)惠，從兩個方面帶來了國家財政收入的流失。一方面，大量的稅收減免，嚴重侵蝕稅基，直接減少財政收入。另一方面，各種復雜的稅收優(yōu)惠項目也給納稅人（特別是外商投資企業(yè)）鉆政策空子，逃稅、避稅提供了土壤，致使國家稅收出現(xiàn)大面積流失。
深一步看，由過多的稅收優(yōu)惠所帶來的國家財政收入流失，在各方面政府支出增勢迅猛、財政收支存有較大“缺口”的情況下，各級政府出于彌補財政收支缺口的需要，不得不以收費的形式另辟財源。并且，自收自支，游離于預算管理之外，進而在全國范圍內形成了一股自定收費項目的浪潮。由于這類收費規(guī)范性差，透明度低，其趨勢的蔓延和規(guī)模的擴大，又進一步沖擊了稅基，加劇了國家稅收的流失狀況，也使政府收入機制以至整個國民收入分配機制因此陷入了不規(guī)范狀態(tài)。
――稅負高低只是外商投資環(huán)境的因素之一，而非它的全部。除此之外，基礎設施狀況、政府部門辦事效率和服務水準以及法律規(guī)章是否完備等等，都是決定外商投資能否盈利或盈利多少的重要因素。因此，單純地把主要注意力放在稅收優(yōu)惠上，寄希望于以稅收上的優(yōu)惠待遇來吸引外資，即使可以取得短期的效果，但從長遠來看，由于稅收優(yōu)惠的作用終歸有限，最終肯定會妨礙大規(guī)模地吸引外資目標的實現(xiàn)。無論從哪方面說，這些年來，我們對稅收優(yōu)惠的作用多多少少是存在著一種夸大傾向的，在客觀上也多多少少忽略了其他諸方面因素的建設。可以說，基礎設施建設、法制建設、政府機關辦事效率和服務水平等方面因素的相對滯后，已經在相當意義上成為制約我們進一步擴大對外開放的“卡脖子”工程。
三
說到這里，作出如下論斷可能是適當?shù)模阂越o予外商投資企業(yè)全面的稅收優(yōu)惠和地域性的多層次稅收優(yōu)惠為主要特征的我國的涉外稅收優(yōu)惠政策，已經成為有礙于市場化取向改革進一步深入和對外開放進一步擴大的因素之一。因此，重塑并規(guī)范目前的涉外稅收優(yōu)惠政策格局，是非做不可的一件事情。
問題是如何來做？
――80年代中期以來世界性稅改呈現(xiàn)的“中性化”浪潮，帶來了人們對涉外稅收優(yōu)惠作用認識的巨大轉變，也在世界范圍內降低了人們對稅收優(yōu)惠作用的期望值。我國今后的涉外稅收優(yōu)惠政策取向應當是，“適當”地把握稅收優(yōu)惠，把給予外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠控制在“適當”的水平上。這里所說的“適當”，包含兩層意義，其一，從發(fā)展的方向看，我國的涉外稅收政策要逐步向國民待遇原則靠攏。就這個意義來說，過多、過濫的稅收優(yōu)惠同國民待遇原則的要求不相符。應當加以嚴格清理和堅決壓縮。其二，向國民待遇原則靠攏并不意味著要完全廢除涉外稅收優(yōu)惠政策。因為，國民待遇原則的基本政策精神，是在國內稅費的征收和有關方面，給予外國產品（企業(yè)）的待遇不低于給予本國產品（企業(yè)）的待遇。就這個意義而言，保留、設置一定的涉外稅收優(yōu)惠，不僅是必要的，而且是可行的。
――在低調處理涉外稅收優(yōu)惠的前提下，將優(yōu)惠的重點轉向以國家產業(yè)政策為導向的軌道，做到優(yōu)惠方向、目標、范圍、內容、形式和方法諸方面的統(tǒng)一。今后的涉外稅收優(yōu)惠政策取舍，應當以國家產業(yè)政策的要求為基本依據(jù)，逐步改變目前對外商投資企業(yè)給予全面優(yōu)惠和對特定地區(qū)實行地域性的多層次優(yōu)惠的辦法。在對待不同產業(yè)的發(fā)展上，可以體現(xiàn)效率優(yōu)先，采取必要的稅收優(yōu)惠政策，把外商投資的重點引導到那些急需發(fā)展、應當鼓勵發(fā)展的產業(yè)上來。
――清楚地評價涉外稅收優(yōu)惠作用的效果，統(tǒng)盤考慮外商投資的整體環(huán)境建設。
前面說過，外商投資的整體環(huán)境包括諸多方面的因素，而且，各個方面的因素彼此依存，缺少了其中任何一個方面的因素、外商投資的環(huán)境都不能說是良好的。目前我們的當務之急，是在重塑、規(guī)范涉外稅收優(yōu)惠政策的同時，努力改進其他方面的工作。
特別是要在轉變政府觀點、提高行政辦事效率、加強法制建設以及培育市場體系上下一番功夫。從某種程度上說，在當前，對與外商投資環(huán)境有關的任何一個方面工作的改進，其對外商的吸引力都有可能超過單純的稅收上的優(yōu)惠。
――把吸引外資與發(fā)展民族經濟有效地結合起來，在對內外資企業(yè)采用同一套稅法的基礎上，改對外商投資企業(yè)的全面優(yōu)惠為特定優(yōu)惠。鑒于內外資企業(yè)之間不平等競爭，特別是國有經濟單位經營困難加劇的現(xiàn)狀，應當盡快采取措施，統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅制，創(chuàng)造內外資企業(yè)平等競爭的市場環(huán)境。與此同時，對外商投資企業(yè)采取按某些特定項目給予不同程度的適當?shù)亩愂諆?yōu)惠的辦法，加強稅收對投資方向的引導作用。
――嚴格實行涉外稅收優(yōu)惠的總量控制，把稅收優(yōu)惠納入國家財政收支平衡的總體框架。稅收優(yōu)惠，無論是對內的，還是涉外的，從根本上說來，都是財政收入的損失或減少。財政收入一方的損失或減少，則肯定要影響到與其相對應的另一方――財政支出――的平衡。因此，涉外稅收優(yōu)惠作為一種特殊的調節(jié)手段，它的運用必須有一個數(shù)額上的總量控制。應當在這個數(shù)額總量的限度內，確定哪些方面可以實行優(yōu)惠，哪些方面不能實行優(yōu)惠，以及可以優(yōu)惠方面的數(shù)量限額。決不能突破這個總量限度，以免不適當?shù)赜绊憞业呢斦罩胶夂秃暧^調控能力。
引申一步說，對涉外稅收優(yōu)惠實行總量控制，也是扭轉我國各級政府各種收費泛濫現(xiàn)象，規(guī)范政府收入機制以及整個國民收入分配機制的重要之舉。