政府會計信息的有用性系指能協(xié)助信息使用者作出決策，決策有用性是會計信息的最高品質(zhì)。一般情況下，人民群眾和社會輿論界在評估政府的成績時，最重視的是政府施政的效率及效果，而我國目前執(zhí)行的預(yù)算會計無法提供政府全面施政效率效果方面全面有用的信息，因此如何提供全面效率效果等方面有用的會計信息，以提升我國政府機(jī)關(guān)施政及人民群眾和立法機(jī)關(guān)問政的效率，是我國政府會計改革應(yīng)該努力達(dá)成的目標(biāo)。

　　目前我國政府會計信息的現(xiàn)狀分析

　　目前影響我國政府會計信息有用性的問題不僅包括法規(guī)制度不健全，而且包括衡量焦點與會計基礎(chǔ)不夠明確、財務(wù)信息報告與格式規(guī)劃不完整、績效衡量標(biāo)準(zhǔn)欠缺等問題�，F(xiàn)分述如下：

　　（一）現(xiàn)行的預(yù)算會計制度強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)部門和單位內(nèi)部對會計信息的需求。政府究竟應(yīng)怎樣提供信息以及提供什么樣的會計信息直接表現(xiàn)在政府財務(wù)報告目標(biāo)之中。我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度包括《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》等，1997年出臺的《財政總預(yù)算會計制度》第十二條規(guī)定，“總預(yù)算會計信息，應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算法的要求，適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和上級財政部門及本級政府對財政管理的需要”。1998年2月發(fā)布的《行政單位會計制度》第十二條規(guī)定：“會計信息應(yīng)當(dāng)符合國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的要求，適應(yīng)預(yù)算管理和有關(guān)方面了解行政單位財務(wù)狀況及收支結(jié)果的需要，有利于單位加強(qiáng)內(nèi)部財務(wù)管理。”我國上述政府財務(wù)報告目標(biāo)的共同特點在于強(qiáng)調(diào)了政府相關(guān)部門和組織內(nèi)部對會計信息的需求，而在很大程度上忽視了社會公眾乃至其他利益相關(guān)者對會計信息的需求。這與當(dāng)時我國剛剛確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，市場還很不發(fā)達(dá)，公共財政體制的建設(shè)剛剛開始探索有直接關(guān)系。如今整個會計環(huán)境與當(dāng)時制定現(xiàn)行預(yù)算會計制度的時候相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化。

　�。ǘ�）現(xiàn)行的預(yù)算會計目標(biāo)偏重于滿足政府財政預(yù)算管理的需要。它在一定程度上忽視了政府單位作為一個獨立的會計主體所應(yīng)反映的必要信息。我國現(xiàn)行預(yù)決算編制方法采用收付實現(xiàn)制，在收付實現(xiàn)制預(yù)決算體制下，滿足預(yù)算管理需要的會計信息主要是每年的收入、支出和結(jié)余信息。所以，現(xiàn)行預(yù)算會計主要是核算財政部門和各行政單位的財務(wù)收支及其結(jié)余情況，會計報表主要側(cè)重于反映與之相關(guān)的信息。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行預(yù)算會計的目標(biāo)僅限于當(dāng)期財務(wù)資源。它沒有充分反映政府部門和行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負(fù)債狀況，不利于對政府部門和行政事業(yè)單位加強(qiáng)資產(chǎn)、負(fù)債管理，防范和降低財政風(fēng)險，提高政府提供公共產(chǎn)品的能力。

　�。ㄋ模┈F(xiàn)行預(yù)算會計的確認(rèn)基礎(chǔ)不能客觀全面反映和評價政府績效。在現(xiàn)行預(yù)算會計體系下，每一會計期間的收入支出表是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)來列報每期收入和支出的，因此，每期所列報的收入與當(dāng)期實際實現(xiàn)的收入往往有一定差距。而每期所列報的支出與當(dāng)前實際發(fā)生的費用也有差距。在收付實現(xiàn)制下，沒有成本核算，收入減去支出后的結(jié)余既不能反映政府單位的成本控制情況和投入產(chǎn)出情況，也不能反映政府單位實際的經(jīng)營績效和效率。

　�。ㄎ澹┈F(xiàn)行預(yù)算會計報告僅僅是政府財務(wù)報告的一部分。現(xiàn)行的財政報告只是政府有關(guān)財政收支預(yù)算及執(zhí)行情況的報告，有些信息在現(xiàn)行會計報表體系中根本沒有得到反映。我國通常把財政報告稱為“財政收支決算報告”。在理論上，政府的財政報告是政府財務(wù)報告的一個組成部分，而不是政府財務(wù)報告的全部，它無法也不能取代政府財務(wù)報告。在實務(wù)上，我國迄今為止還缺乏各級政府完整的財務(wù)報告。因為它并沒有反映整個政府的財務(wù)狀況、受托責(zé)任及其履行情況。

　　政府會計信息效應(yīng)的基本特征

　　政府會計信息報導(dǎo)的最重要目的在于表達(dá)政府本身的負(fù)責(zé)性，并協(xié)助使用者評估其負(fù)責(zé)性。在新公共管理實踐的推動下，社會公眾的權(quán)利意識、法律意識和參與意識都明顯增強(qiáng)，充分考慮公眾對政府會計信息有用性的需求，是政府財務(wù)信息披露的一個基本出發(fā)點。一般情況下，政府會計信息有用性應(yīng)具備以下特征：

　　（一）政府會計信息有用性應(yīng)具有充分的透明度。政府財政收入主要來源于納稅人繳納的稅收，隨著納稅人稅負(fù)的增加，社會公眾對財政收支狀況的透明度、財政支出的用途、結(jié)構(gòu)及其效果等就愈加關(guān)注。政府會計信息有用性要求政府的財務(wù)信息透明度包括兩方面：一是財務(wù)信息的公開性。政府應(yīng)公開披露可靠與及時的財務(wù)信息，有助于信息使用者評價政府的財務(wù)狀況和業(yè)績、運營活動以及財務(wù)風(fēng)險。政府財務(wù)信息應(yīng)通過相關(guān)媒體對外公開披露，使得財務(wù)信息需求者可以從不同渠道方便而及時地獲取。二是財務(wù)信息的明晰性。公開披露本身并不必然導(dǎo)致透明，政府所提供的財務(wù)信息還必須清晰明確和易于理解。即政府公開披露的信息，應(yīng)能夠使其使用者相對比較容易判斷政府的財務(wù)狀況、運營業(yè)績和潛在的財務(wù)風(fēng)險。

　�。ǘ�）政府會計信息有用性應(yīng)具有完整性和充分性。全面合理地評價政府的運營業(yè)績，還必須依賴完整而充分的財務(wù)信息。完整性是指政府應(yīng)該提供反映政府所有資金的運動狀況及其結(jié)果的財務(wù)信息。政府性資金不僅包括財政性資金，還包括社會保障金、對國有企業(yè)投資以及國家債權(quán)債務(wù)等。排除其中任何一個方面，政府所提供的財務(wù)信息都將是不完整的，也就無法正確反映政府的運營業(yè)績和受托責(zé)任的履行情況；充分性是指政府應(yīng)通過財務(wù)報告披露更多的財務(wù)信息，即充分披露。政府財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)提供廣泛的財務(wù)信息，任何可以真實表述事實和狀況的重要信息都不應(yīng)當(dāng)省略，任何將產(chǎn)生誤導(dǎo)的信息都不應(yīng)當(dāng)納入。

　　（三）政府會計信息有用性應(yīng)具有相關(guān)性。政府財務(wù)報告應(yīng)提供更多的對評價其業(yè)績以及對資源提供者進(jìn)行決策有用的財務(wù)信息。關(guān)于這一點，《國際公立單位會計準(zhǔn)則第1號》曾做過闡述：“如果信息能夠評估過去、現(xiàn)在或未來的事項，或確認(rèn)、糾正過去的評估結(jié)果，則此信息是相關(guān)的�！睂嶋H上相關(guān)性包含其他許多質(zhì)量特征，比如及時性、可靠性。從一般意義上講，相關(guān)性的財務(wù)信息實際上非常廣泛，甚至還包括一些非財務(wù)信息。

　　總之，對于政府來說，受托責(zé)任要求政府向公民做出回答，以證實其公共資源的籌集以及使用這些資源的目的是合理和正確的。在一個民主的社會中，政府財務(wù)信息的有用性在實現(xiàn)政府公共受托責(zé)任的過程中起著至關(guān)重要的作用。

　　提高我國政府會計信息效應(yīng)的對策

　　1998年預(yù)算會計制度改革的出發(fā)點是重新構(gòu)建我國預(yù)算會計體系，而不是建立政府會計體系。這與國際公共部門會計的習(xí)慣做法不同，使我國同其他各國政府會計之間不具有可比性。國際會計師聯(lián)合會，這個具有104個國家的143個會計職業(yè)團(tuán)體成員的會計組織，為提高政府會計信息質(zhì)量，促進(jìn)政府提供可比的、相關(guān)的和可理解的財務(wù)信息，2000年5月24日發(fā)布了8份國際公共部門會計準(zhǔn)則公告，涉及政府會計確認(rèn)基礎(chǔ)、政府會計主體、政府財務(wù)報告等相關(guān)內(nèi)容。這些準(zhǔn)則公告雖然不具有強(qiáng)制性，但是，我國作為國際會計師聯(lián)合會的成員國，為了積極參與國際經(jīng)濟(jì)合作和政府會計活動，發(fā)揮我國在國際政府會計領(lǐng)域的作用，應(yīng)當(dāng)借鑒上述會計準(zhǔn)則公告，進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國的政府會計與財務(wù)報告制度，加強(qiáng)對政府會計信息有用性的研究，進(jìn)而提高我國政府會計的國際地位。

　　（一）制定政府會計準(zhǔn)則是提高我國政府會計信息有用性的法律保證。政府會計改革，是一場關(guān)乎政府的公開透明、管理方式、行政職能轉(zhuǎn)變和預(yù)算管理制度的變革，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既有理論層面的問題需要研究，也有技術(shù)層面的問題需要解決�；�于目前公共管理體制改革的現(xiàn)狀，以及滿足廣大信息使用者了解政府受托責(zé)任的情況，必須對政府會計行為進(jìn)行規(guī)范。因此，筆者認(rèn)為首先應(yīng)在會計法的范疇內(nèi)，制定我國政府會計準(zhǔn)則，這既是我國現(xiàn)行社會政治經(jīng)濟(jì)制度和法律制度所決定的，也符合國際會計慣例。

　　政府會計準(zhǔn)則是約束政府會計行為、指導(dǎo)政府財務(wù)報告的規(guī)范。從字面上看，“準(zhǔn)則”似乎應(yīng)該理解為標(biāo)準(zhǔn)或榜樣，不存在強(qiáng)制性，但事實上，準(zhǔn)則不可能是可遵守，也可不遵守的。會計準(zhǔn)則的特定含義是：在政府會計處理和編制財務(wù)報告時，用來作為標(biāo)準(zhǔn)，要求會計人員和財務(wù)報告提供者自覺遵守的規(guī)則。由此可見，制定并遵循政府會計準(zhǔn)則是提高政府會計信息有用性的法律保證。

　　（二）適度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是提高政府會計信息有用性的制度保證。我國預(yù)算會計幾十年來一直實行的是收付實現(xiàn)制，不可否認(rèn)，收付實現(xiàn)制對我國預(yù)算會計的發(fā)展起到了非常大的作用，而且今后可能在一段時間內(nèi)的某個層面仍將繼續(xù)發(fā)揮作用。但盡管如此，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換，新公共管理的引入，政府會計對象逐漸由預(yù)算資金運動擴(kuò)展為價值運動，為了更完整地反映政府受托管理國家事務(wù)活動和履行受托責(zé)任的連續(xù)性和全面性，同時也為了能夠進(jìn)一步分清各屆政府任期內(nèi)受托責(zé)任的履行情況，以及對下屆政府造成的財務(wù)影響，防止本屆政府為表現(xiàn)政績而大量舉債，債務(wù)由下屆政府償還的短期行為，政府會計確認(rèn)基礎(chǔ)有必要實行收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)換。

　　國際權(quán)威機(jī)構(gòu)對權(quán)責(zé)發(fā)生制為公共部門帶來的優(yōu)越性作了如下的表述：“世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”指出：權(quán)責(zé)發(fā)生制真正超越了現(xiàn)金流概念，能夠在全面受托責(zé)任基礎(chǔ)上實施預(yù)算管理；真正以競爭性方法去實現(xiàn)績效目標(biāo)的最大化；更有效率、更有效果地進(jìn)行資源管理；更科學(xué)、更合理地進(jìn)行長期戰(zhàn)略決策，以增強(qiáng)政府的持續(xù)運營能力�！皶�計師國際聯(lián)合會”認(rèn)為：權(quán)責(zé)發(fā)生制會計信息不僅能夠評價政府預(yù)算的執(zhí)行情況，而且能夠證明政府及其機(jī)構(gòu)利用財政資源的受托責(zé)任的執(zhí)行情況，幫助會計信息使用者準(zhǔn)確評價政府及其機(jī)構(gòu)的績效、財務(wù)狀況及現(xiàn)金流量情況，進(jìn)而正確作出經(jīng)濟(jì)資源最佳配置的決策；準(zhǔn)確反映政府為其政務(wù)活動提供資金的情況，評價其融資及償債能力以及評價政府部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的成本、效率。

　　總之，權(quán)責(zé)發(fā)生制給政府部門帶來了一種文化的轉(zhuǎn)變，為政府部門建立高效、透明、廉潔、勤政的公共治理機(jī)制提供了高質(zhì)量的有用會計信息。不僅提高了政府官員的決策能力和部門管理者的管理水平，而且使得管理者更重視政府機(jī)構(gòu)的效率、效果等財務(wù)績效管理問題。

　�。ㄈ�）設(shè)計科學(xué)合理的政府會計報告模式是提高政府會計有用性的基礎(chǔ)。在國外，政府財務(wù)報告是提供政府財務(wù)狀況和運營績效的一個最有效的信息渠道，其根本目的是為財務(wù)報告使用者評價政府績效及政府受托責(zé)任的履行提供信息，從而解脫政府公共受托責(zé)任。為適應(yīng)新公共管理的要求，政府整體營運效果及效率等新觀念在不斷發(fā)展，世界先進(jìn)國家紛紛改變它們的政府會計報告模型。最近世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的報導(dǎo)顯示，過去會員國的公關(guān)部門，大多以現(xiàn)金制及基金會計作為政府會計報導(dǎo)模型，但是近年來，已有許多會員國改采應(yīng)計制及編制政府整體的合并財務(wù)報表，譬如：美國、新西蘭、澳大利亞、冰島、瑞典、芬蘭這些發(fā)達(dá)國家均已提供權(quán)責(zé)發(fā)生制的合并財務(wù)報表給使用者。

　　美國政府會計準(zhǔn)則委員會于1999年1月發(fā)布了第34號準(zhǔn)則公告——《州和地方政府的基本財務(wù)報表以及管理討論與分析》。該公告規(guī)定，州和地方政府的財務(wù)報告由管理討論與分析、政府層面和基金層面的基本財務(wù)報告、財務(wù)報表附注和規(guī)定的補(bǔ)充信息等組成。該委員會把這種由政府層面財務(wù)報表和基金層面財務(wù)報表組成的基本財務(wù)報表稱為雙重報告模式。兩套財務(wù)報表分別在一定程度上滿足了相應(yīng)的政府財務(wù)報告的目標(biāo)，其中政府層面財務(wù)報表的報告重點是政府作為一個經(jīng)濟(jì)實體的財務(wù)狀況和業(yè)務(wù)活動成果，它主要提供凈資產(chǎn)表和業(yè)務(wù)活動情況表兩張基本報表；基金層面財務(wù)報表的報告重點是當(dāng)期財務(wù)資源的流入、流出和余額以及可用于撥款的數(shù)額和政府遵守財政法規(guī)的情況。

　　總之，為提高政府會計信息的有用性，政府財務(wù)報告不僅應(yīng)當(dāng)反映政府財務(wù)信息，包括反映政府的全部金融資產(chǎn)、非金融資產(chǎn)和負(fù)債信息，還應(yīng)當(dāng)涵蓋部分預(yù)算信息、其他公共部門的相關(guān)信息以及績效評價信息等。因此，選擇科學(xué)合理的政府財務(wù)報告模式是提高政府會計信息有用性的基礎(chǔ)。